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摘 要 立法自治权作为民族区域自治制度的核心，充分行使宪法赋予民族自治地方的立法自治权对于各民族自治区的发展有重要意义。本文分析了历朝历代中央对新疆的管理体制变化，研究《立法法》修改后新疆维吾尔自治区立法现状，以地方立法内容缺陷和立法监督体系不健全为主要问题提出了完善措施。
关键词 新疆维吾尔自治区 自治机关 立法自治权 立法监督
作者简介：居宸羽，贵州大学法学院，研究方向：宪法学与行政法学。
中图分类号：D921.8 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）10-132-04
时至今日，新疆自治区成立已有60年之久，在这60年里，无论在经济、文化、法治上，新疆维吾尔自治区都取得了可观的成就。新疆自治区的繁荣与兴旺得益于1982年宪法立法的基本原则，得益于中国特色的民族治理模式，得益于中国精心设立的基本制度——民族区域自治，这项机制合理的协调了我国各个民族的关系，也充分保障我国少数民族的权益。在各族人民的新时期的共同愿景的指引下，1982年宪法确立了现代化建设中在民族地方实行民族区域自治，在处理民族关系中要遵循民族平等、民族团结、各民族共同繁荣的基本原则。
一、新疆自治区的管理体制沿革
自汉代起，新疆就是维持中国政治和经济稳定的重要组成部分，它的位置正是中亚地区的十字路口，是极具价值的贸易走廊。虽然新疆一直在中国的历史版图上，但是对新疆地区权力的主张却是从汉代才开始。公元前140年，为了抵抗西部边疆部族匈奴的入侵，汉武帝采取了军事手段“以蛮治蛮”。汉武帝时期采取了双重策略对新疆地区进行管理，通过在新疆地区进驻帝国的军队和强硬的武力手段，一方面开发了西部边疆地区，另一方面稳定了西部地区的形势。汉代以后直至清朝，新疆地区的控制主要依靠着皇权的消长。
我国对自治区的政策是一种平衡的政策，既要追求自由和多元化，又要在民族团结和国家稳定中坚持同化和保守性。在不干扰民族团结和国家稳定的前提下，不盲目坚持一致性，不盲目排除差异性，令新疆地区的经济、文化、法治水平逐步适应和发展。
1955年10月1日，新疆维吾尔自治区成立，新疆开始实行民族区域自治所依赖的政策与方法来源于1952年中央人民政府颁布的《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》，《实施纲要》明确规定了民族区域自治的基本内容和原则，根据《实施纲要》中明确的政策方针，新疆维吾尔自治区的地方自治工作开始迈上新的轨道。
1984年10月1日全国人大常务委员会正式颁布了《中华人民共和国民族区域自治法》，民族区域自治法也是宪法唯一规定了名称的基本法，依照此基本法，新疆维吾尔自治区的自治机关依法行使自治权，贯彻执行国家的法律、政策，自治区人民代表大会享有依照民族的政治、经济和文化的特点来制定自治条例和单行条例的权利。民族区域自治法以基本法的形式确立了民族区域自治政策，它的实施让新疆维吾尔自治区的地方自治进入了法制化建设的新领域。
二、新疆自治区立法自治权利的运行问题
由于我国是一种中央集权于上、行政体制分权于下的权力制衡模式，导致我国民族区域自治地方获得权利的多少取决于中央机构的授予。中国对少数民族的政策安排是为了解决政治和社会现实所做的长期的过渡性措施，最终要实现的是统一的多民族国家的建成和确保稳定的国家利益。斯大林对国家有这样的定义：“国家由历史和稳定的社会人群构成，形成了共同的语言，生活在共同的领土，分享共有的经济生活，并在心理上共沐民族文化的洗礼 。”因此中国的这种做法既是马克思列宁主义的理论体现，也反映了中国作为传承五千年的文明帝国的民族文化。在少数民族的政策问题上，中国的政策一直是以实用主义为基础的，切实改善了少数民族在经济、文化、生活、生产上的问题，而并非是原则性的政策，在实现国家统一的前提下，做到真正的自治。
现行的自治制度是由1982年宪法在国家性质广泛轮廓下确立的。我国现行宪法承认了两种形式的自治，第一种形式的自治是由《宪法》第4条所确立的“各少数民族聚居的地方实行区域自治”，在这些自治地方“设立自治机关，行使自治权”。第二种形式的自治是根据《宪法》第31条的规定“设立特别行政区”，赋予全国人民代表大会“按照具体情况”在特别行政区制定法律的权力。除此之外，宪法并没有进一步对具体细节予以规定，从表面上看，相比第一种形式的自治权，在第二种形式的自治上，全国人民代表大会拥有更灵活的自由裁量权。这种情况也造成了各民族区域自治地方的自治意识不完善、自治条例和单行条例的制定系统不健全、重复立法等等问题的出现。
自治机关在各民族自治地方的权力具有双重性，《宪法》第110条规定地方各级人民政府不仅对本级人民代表大会，也对上一级国家行政机关负责并报告工作。那么在这两者之间就存在着民族自治地方的自治机关的责任平衡问题，而如何平衡，宪法并没有给予明确的规定。第110条最后一款规定“全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院”，这项规定反映了中国政府的实际情况。民族自治地方的自治县、乡、民族乡、镇的人民代表大会的代表，由选民直接选举，而它们的上级人大的间接选举产生于低于上级人大的自治县、乡等。根据第99条的规定，民族自治地方的地方人民代表大会既要确保其管辖权严格遵循宪法、法律和行政法规的规定，也要监督地方政府的政策和财政预算。
中国的法律体系中，宪法并不会被其自身约束，有效的民族区域自治制度是在1984年通过并于2001年修订的《民族区域自治法》中确立的，但是这部法律在有关自治的语境和特征上与宪法的许多规定相重合。2001年的修正案对这部法律的重要方面提出了积极的改进，为上级机关对于自治机关的执行或变更请求设置了时间限制， 在这之前，上级国家机关可以通过不予回应来否决自治机关的请求。
立法权的行使是中国实行民族区域自治的主要特征之一，而在当前的行政区划中，作为唯一的三级自治地方完整的新疆维吾尔自治区，管辖其下的五个自治州和六个自治县。新疆自治区的立法自治权的行使对于整个自治区的发展都有积极的现实意义，自治机关通过制定符合国家政策和法律的自治条例和单行条例，以适应当地的需要，并且让不享有立法自治权的机关和政府部门通过这些自治条例和单行条例管理相应的地方事务。不同于中央政府设定的政策，立法自治权为设置民族自治地方的优先权和执行合适的政策提供了更大的可能性。 （一）地方立法内容的缺陷
自治条例可以被定义为“一种由自治区人大制定的，处理民族自治地方人民普遍关注的基本问题的法律文件”，同时也被认为是“一项调节自治机关与上级国家机关的综合调控机制。自治条例并不能调节本地区各民族之间的社会关系，甚至在该自治地区，自治条例也只能部分地调节自治区和中央机构之间的关系。
新疆维吾尔自治区下辖的5个自治州曾在1990年之前进行过自治条例的起草工作，巴音郭楞蒙古自治州在州人大通过的自治条例草案和伊犁哈萨克自治州提交的草案都没有进入正式的立法程序。2015年修改后的《立法法》放开了较大的市以及一般设区市的人民代表大会及其常务委员会的地方立法权，新疆自治区范围内的克拉玛依市和吐鲁番市的人大及其常委会也开始享有立法权。
截至到2009年9月，新疆维吾尔自治区人大及其常委会制定和批准的现行有效的地方性法规共计157件 ，2003年12月到2015年7月，自治区人民政府制定政府规章43件 。其中不乏有修改规则和补充规则，中国现行法律中至少有超过12条通过自主性规定和特殊规定认可了自治区的“修改补充权”，包括《刑法》、《婚姻法》、《民法通则》、《民事诉讼法》、《继承法》、《森林法》、《国旗法》、《收养法》和《传染病防治法》。任何一个修改规则都只能适用于一个法律或者政策文件，这两种类型的规定都必须经上级国家机关批准，最终决定授权实施或者是停止在自治区的应用。因此，最然自治条例或单行条例可以有效的补充现有的上位法，但是这有可能导致自治机关的立法自治权中某一个性质（例如规则补充性）被过分放大。不平衡立法自治权的各方面性质、不正确行使，会加大地方立法与国家立法的不协调、不一致的可能性。
与一般地方立法不同的是，所有自治机关的立法须报全国人大常委会（自治区）或省级、自治区人大委员会（自治州、县）批准后生效。立法内容的缺陷使得起草工作一再中断，并最终导致自治条例和单行条例草案无法通过正式立法程序。2015年修改后的《立法法》第73条最后一款规定，“制定地方性法规，对上位法已经明确规定的内容，一般不作重复性规定”。在自治机关的立法过程中，重复立法的问题时常出现，例如博尔塔拉州人大于2005年2月通过的《博尔塔拉蒙古自治州制定单行条例程序规定》，内容上基本与《宪法》、《立法法》关于自治区规定的内容一致，并没有以自治州的基本情况为基础，充分利用自治机关的立法自治权制定出利于当地发展的规则。重复立法的问题应当引起立法过程中各个环节参与者的高度重视，起草、论证、修改等等环节如果出现重复立法的问题，应当及时处理，使上位法与地方立法融会贯通。
（二）立法监督程序的缺陷
民族自治地方的人民代表大会所享有的特殊立法权由《宪法》第115和第116条规定。第115条规定，在宪法确立的职权范围内，民族自治地方的自治机关在该地实施国家政策和法律的规定，并以现有的国家规定为基础，具体贯彻执行。民族自治地方的人大在行使立法权时，被要求制定符合“一般原则”的法律文件，但是在国家已出台的现行法律或其它权威解释中并没有对于“一般原则”具体阐明。
《宪法》第116条规定，民族自治地方的人民代表大会“有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例，报省或者自治区的人民代表大会常务委员会批准后生效，并报全国人民代表大会常务委员会备案”。由此可见，我国的地方立法监督形式主要分两种：批准和备案。批准是指规范性法律文件由立法主体制定出来后，须报请立法监督机关审查，经同意后才能生效，是事前监督。备案是指法律法规经通过或批准后，一定期限内报有关机关登记存档，以备审查的一种方式。自治区人民代表大会制定的法律文件与国家通过立法文件之间出现的不一致是常见的。对于提交的法律文件和经备案的法律文件没有效的审查机制，这导致自治机关模糊了一般性地方法规与自治条例，只注意到自治机关与一般地方行政机关的共同点，而忽视了自身的特性，使得地方立法的功能没有充分发挥，其规范性问题没有得到合理的控制。
立法监督权由我国《宪法》规定，由国家立法机关统一行使。立法监督的主体主要包括全国人大及其常委会与地方各级人大及其常委会。施行立法监督既能保证依法治国的实现，是社会主义民主政治不可缺少的一环，也是为了适应市场经济的需要。
民族自治地方的立法实践中通常会遵循一种惯例，即自治区人大制定的自治法规、法案提出后，需要征询国务院相关职能部门的意见，获得批准才能进入法定程序。由于现有的法律对批准的相关事项譬如含义如何、标准确定均未做出具体的规定，导致批准机关把握不了裁量的准度，甚至造成部门之间利益袒的腐败现象。这也可能是新疆维吾尔自治区尚未通过自治条例的原因之一。并且《立法法》修订后，位于新疆自治区的克拉玛依市和吐鲁番市的人大及其常委会开始享有立法权，具体如何监督，其机制尚未予以阐明。
剩余管理原则认为，“社会事务和公共服务首先依靠社会组织和公民个人进行力所能及的处理，他们力所不逮的，则由地方基层政府来承担；而地方基层政府力不能及的再交由高一层的政府来做；地方各级政府做不了的，最后才由国家一级的政府来承担管理和服务的责任 。”而我国多民族的局面难以通过中央政权直接治理各个民族自治地区，因此设置了民族区域自治权。《各级人民代表大会常务委员会监督法》第 25条规定：全国人民代表大会常务委员会和省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会根据需要，可以委托下一级人民代表大会常务委员会对有关法律、法规在本行政区域内的实施情况进行检查。受委托的人民代表大会常务委员会应当将检查情况书面报送上一级人民代表大会常务委员会。这说明我国立法监督制度中允许委托监督的出现，自治区立法机关对于制定的法律规范性文件放弃了直接的立法监督权，一方面立法机关的立法权威无法得到保障，另一方面法律规范性文件的具体实施情况和效果无法被清楚掌握。由自治州（县）机关监督上级机关立法的实施，会令自治区的立法失去严谨性，宪法授权各民族自治地方的自治机关相应的立法权限，目的是让规则为该地区的人民服务，而委托监督的施行使立法机关制定的法律规范性文件停留于纸上，无法落实到实处。 三、相关建议与制度完善
民族地方自治作为国家治理中的重要一环，也是一个持续互动的过程。自古以来，新疆都是多民族聚居的地区，截至目前为止共有48个民族成分，以维吾尔族为主体，包括维吾尔、汉、哈萨克、蒙古、回、柯尔克孜、满、锡伯、塔吉克、达斡尔、乌孜别克、塔塔尔、俄罗斯等13个主要民族，形成了新的多民族聚居的分布格局。在新疆维吾尔自治区，民族地方治理中公民认同的标志不仅有地域认同也包括了各民族不同群体的认同。自治机关的立法必须与地方治理结合起来，通过政策指导治理，透过治理处理社会各阶层、各集体、各民族的关系，最终实现各民族和谐共存和民族地方的稳定发展。
（一）完善立法内容，提高立法水平
要提高民族自治地方的立法质量，首先应制定合理的立法规划。立法规划应结合对地方相关问题的实地考察内容，听取多方意见，加强公众参与，不能只在立法的形式上追求完善，也应加强逻辑结构的规范性。立法规划的制定有利于立法程序有目的性、步骤性的开展，使立法内容更具科学性，结构更紧密、富有整体性。
其次应该定期对现存的自治地方的规范性法律文件进行系统的核校工作，包括清理、修改、废止和编纂。
新疆维吾尔自治区的宗教法制建设问题一直是新疆各级党委和城府十分重视的问题，新疆维吾尔自治区依据宪法和民族区域自治法的规定，先后制定了四部主要的有关宗教问题的规范性法律文件。1988年5月颁布的《新疆维吾尔自治区宗教活动场所管理暂行规定》是第一部地方制定的有关宗教事务的规范性法律文件；1990年8月新疆人民政府又颁布了《新疆维吾尔自治区宗教活动管理暂行规定》和《新疆维吾尔自治区宗教职业人员管理暂行规定》；之后1994年自治区人大通过的《新疆维吾尔自治区宗教事务管理条例》于当年10月开始施行；为了“引导宗教与社会主义社会相适应，发挥好宗教界人士和信教群众在促进经济社会发展中的积极作用” ，2014年11月，新疆自治区第十二届人民代表大会常务委员会第十一次会议通过了 《 新疆维吾尔自治区宗教事务条例》并于次年1月施行，修订的条例新增了18条，不仅完善了条例的体系，在内容上也具体明确了宗教团体和宗教事务部门的权利和义务，增强了在法律实践中的可操作性。新疆自治区在宗教事务的立法问题上坚持了与时俱进，适应新法，对已有的法律文件清理、修订，很大程度上推动了民族各地方的宗教事务立法进程，并为新疆维吾尔自治区宗教事务的管理提供了便利。除了宗教事务上的立法，其它民族地方事务的立法也应遵循系统的核校程序，对需要修改或重新制定的内容分门别类、统一整理。
在对现行的规范性法律文件进行核校工作的同时，应重视地方立法常出现的重复立法问题，依据新修订的《立法法》的规定，立法内容不再作出与上位法一致的规定，如果是为了立法结构的整体连贯性，确实需要对上位法的已有规定作出阐明，应该在条款中以简洁凝练的句子一笔带过，而不应过多赘述。
（二） 健全立法监督机制，建立立法监督系统
要完善现行的立法监督体系，首先，要明确针对民族自治地方，立法监督对象有哪些，即明确立法监督的范围。民族自治地方的自治机关制定出的规范性法律文件包括多种形式，除了自治条例与单行条例外，还有补充规定和变通规定。在实行立法监督的过程中，补充规定和变通规定经常被监督机关疏于审查，由于新疆维吾尔自治区至今尚未出台一部自治条例，因此对于单行条例等其他规范性法律文件的立法监督尤为重要。
其次，作为事前监督的批准程序，应在审查时区分合法性审查和合理性审查。自治机关制定的变通规定和补充规定是依据各地方的民情、民俗所做的规定，其合理性问题在制定之初就应该由制定机关全面考虑，作为监督机关的全国人大常委会或省级人大常委会只能对自治法规的合法性进行审查；自治区人大常委会对自治州（县）提交的规范性法律文件可以同时审查合法性和合理性。根据《民族区域自治法》第6条的规定，民族自治地方的自治机关可以在不违背宪法和法律的原则的前提下，根据当地具体情况，制定特殊政策，认可了自治机关的立法自治权，如果全国人大常委会或省级人大常委会在审查自治法规时对合理性予以考量，实际上是侵害了自治机关的立法自治权；而自治区人大常委会位于民族自治地方，对于当地情况方便掌握，因此在审查自治州（县）制定的规范性法律文件的合法性同时，也能对合理性问题作出判断。
再次，应对立法监督制度中全国人大对自治条例、单行条例改变、撤销的范围予以明确。依据《立法法》第97条第一款 和第75条第二款 的规定，全国人民代表大会可以对“不适当的”、“违背宪法”、“违背法律或行政法规的基本原则”的自治条例、单行条例进行撤销。但是新疆维吾尔自治区的自治机关，目前制定的规范性法律文件多为补充规定和单行条例，这类法律文件涉及的多为民族自治区的地方事务。既然《宪法》和《立法法》授权自治条例和单行条例的制定依照当地民族的特点，那么撤销的范围应不仅限于不违背宪法、法律，还应当对那些与当地的政治、经济、文化不适应的法律规范性文件予以撤销。
注释：
Definition of a nation in J. Stalin，Marxism and the National Question， March–May 1913； Russian original： J. Stalin，Collected Works in 16 Volumes， volume 2.
《中国人民共和国民族区域自治法》第20条：上级国家机关的决议、决定、命令和指示，如有不适合民族 自治地方实际情况的，自治机关可以报经该上级国家机关批准，变通执行或者停止执行；该上级国家机关应当在收到报告之日起六十日内给予答复。
新疆维吾尔自治区人大及其常委会制定和批准的现行有效的地方性法规目录.中国人大网：http：//www.npc.gov.cn/npc/zt/qt/dfrd30year/2011-03/25/content_1648985.htm.2011- 03-25.
新疆维吾尔自治区人民政府网：http：//egov.xinjiang.gov.cn/xxgk/fggz/dfxfggz/index. htm.
马庆钰.谁来分担政府公共服务职能.人民网.http：//theory.people.com.cn/n/2013/0 12 8/c355075-20350313.html.2013-01-28.
习近平在第二次中央新疆工作座谈会上发表重要讲话.新华网.http：//news.xin huanet.com/photo/2014-05/29/c_126564529.htm.
第九十七条 改变或者撤销法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的权限是：（一）全国人民代表大会有权改变或者撤销它的常务委员会制定的不适当的法律，有权撤销全国人民代表大会常务委员会批准的违背宪法和本法第七十五条第二款规定的自治条例和单行条例。
第七十五条 （二）自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点，对法律和行政法规的规定作出变通规定，但不得违背法律或者行政法规的基本原则，不得对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定作出变通规定。
参考文献：
[1]封丽霞.中央与地方立法关系法治化研究.北京大学出版社.2008年版.
[2]李步云、汪永清主编.中国立法的基本理论和制度.中国法制出版社.1998 年版.
[3]曾宪义.论宪法文本中的民族区域自治制度.中南民族大学学报 （人文社会科学版 ）.2008，28（4）.
[4]徐志群.论完善地方性法规、规章的立法监督机制.中国法学.1999（3）.
[5]宋才发.自治区的立法自治权及自治条例问题研究.民族研究.2007（4）.
关键词 新疆维吾尔自治区 自治机关 立法自治权 立法监督
作者简介：居宸羽，贵州大学法学院，研究方向：宪法学与行政法学。
中图分类号：D921.8 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）10-132-04
时至今日，新疆自治区成立已有60年之久，在这60年里，无论在经济、文化、法治上，新疆维吾尔自治区都取得了可观的成就。新疆自治区的繁荣与兴旺得益于1982年宪法立法的基本原则，得益于中国特色的民族治理模式，得益于中国精心设立的基本制度——民族区域自治，这项机制合理的协调了我国各个民族的关系，也充分保障我国少数民族的权益。在各族人民的新时期的共同愿景的指引下，1982年宪法确立了现代化建设中在民族地方实行民族区域自治，在处理民族关系中要遵循民族平等、民族团结、各民族共同繁荣的基本原则。
一、新疆自治区的管理体制沿革
自汉代起，新疆就是维持中国政治和经济稳定的重要组成部分，它的位置正是中亚地区的十字路口，是极具价值的贸易走廊。虽然新疆一直在中国的历史版图上，但是对新疆地区权力的主张却是从汉代才开始。公元前140年，为了抵抗西部边疆部族匈奴的入侵，汉武帝采取了军事手段“以蛮治蛮”。汉武帝时期采取了双重策略对新疆地区进行管理，通过在新疆地区进驻帝国的军队和强硬的武力手段，一方面开发了西部边疆地区，另一方面稳定了西部地区的形势。汉代以后直至清朝，新疆地区的控制主要依靠着皇权的消长。
我国对自治区的政策是一种平衡的政策，既要追求自由和多元化，又要在民族团结和国家稳定中坚持同化和保守性。在不干扰民族团结和国家稳定的前提下，不盲目坚持一致性，不盲目排除差异性，令新疆地区的经济、文化、法治水平逐步适应和发展。
1955年10月1日，新疆维吾尔自治区成立，新疆开始实行民族区域自治所依赖的政策与方法来源于1952年中央人民政府颁布的《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》，《实施纲要》明确规定了民族区域自治的基本内容和原则，根据《实施纲要》中明确的政策方针，新疆维吾尔自治区的地方自治工作开始迈上新的轨道。
1984年10月1日全国人大常务委员会正式颁布了《中华人民共和国民族区域自治法》，民族区域自治法也是宪法唯一规定了名称的基本法，依照此基本法，新疆维吾尔自治区的自治机关依法行使自治权，贯彻执行国家的法律、政策，自治区人民代表大会享有依照民族的政治、经济和文化的特点来制定自治条例和单行条例的权利。民族区域自治法以基本法的形式确立了民族区域自治政策，它的实施让新疆维吾尔自治区的地方自治进入了法制化建设的新领域。
二、新疆自治区立法自治权利的运行问题
由于我国是一种中央集权于上、行政体制分权于下的权力制衡模式，导致我国民族区域自治地方获得权利的多少取决于中央机构的授予。中国对少数民族的政策安排是为了解决政治和社会现实所做的长期的过渡性措施，最终要实现的是统一的多民族国家的建成和确保稳定的国家利益。斯大林对国家有这样的定义：“国家由历史和稳定的社会人群构成，形成了共同的语言，生活在共同的领土，分享共有的经济生活，并在心理上共沐民族文化的洗礼 。”因此中国的这种做法既是马克思列宁主义的理论体现，也反映了中国作为传承五千年的文明帝国的民族文化。在少数民族的政策问题上，中国的政策一直是以实用主义为基础的，切实改善了少数民族在经济、文化、生活、生产上的问题，而并非是原则性的政策，在实现国家统一的前提下，做到真正的自治。
现行的自治制度是由1982年宪法在国家性质广泛轮廓下确立的。我国现行宪法承认了两种形式的自治，第一种形式的自治是由《宪法》第4条所确立的“各少数民族聚居的地方实行区域自治”，在这些自治地方“设立自治机关，行使自治权”。第二种形式的自治是根据《宪法》第31条的规定“设立特别行政区”，赋予全国人民代表大会“按照具体情况”在特别行政区制定法律的权力。除此之外，宪法并没有进一步对具体细节予以规定，从表面上看，相比第一种形式的自治权，在第二种形式的自治上，全国人民代表大会拥有更灵活的自由裁量权。这种情况也造成了各民族区域自治地方的自治意识不完善、自治条例和单行条例的制定系统不健全、重复立法等等问题的出现。
自治机关在各民族自治地方的权力具有双重性，《宪法》第110条规定地方各级人民政府不仅对本级人民代表大会，也对上一级国家行政机关负责并报告工作。那么在这两者之间就存在着民族自治地方的自治机关的责任平衡问题，而如何平衡，宪法并没有给予明确的规定。第110条最后一款规定“全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院”，这项规定反映了中国政府的实际情况。民族自治地方的自治县、乡、民族乡、镇的人民代表大会的代表，由选民直接选举，而它们的上级人大的间接选举产生于低于上级人大的自治县、乡等。根据第99条的规定，民族自治地方的地方人民代表大会既要确保其管辖权严格遵循宪法、法律和行政法规的规定，也要监督地方政府的政策和财政预算。
中国的法律体系中，宪法并不会被其自身约束，有效的民族区域自治制度是在1984年通过并于2001年修订的《民族区域自治法》中确立的，但是这部法律在有关自治的语境和特征上与宪法的许多规定相重合。2001年的修正案对这部法律的重要方面提出了积极的改进，为上级机关对于自治机关的执行或变更请求设置了时间限制， 在这之前，上级国家机关可以通过不予回应来否决自治机关的请求。
立法权的行使是中国实行民族区域自治的主要特征之一，而在当前的行政区划中，作为唯一的三级自治地方完整的新疆维吾尔自治区，管辖其下的五个自治州和六个自治县。新疆自治区的立法自治权的行使对于整个自治区的发展都有积极的现实意义，自治机关通过制定符合国家政策和法律的自治条例和单行条例，以适应当地的需要，并且让不享有立法自治权的机关和政府部门通过这些自治条例和单行条例管理相应的地方事务。不同于中央政府设定的政策，立法自治权为设置民族自治地方的优先权和执行合适的政策提供了更大的可能性。 （一）地方立法内容的缺陷
自治条例可以被定义为“一种由自治区人大制定的，处理民族自治地方人民普遍关注的基本问题的法律文件”，同时也被认为是“一项调节自治机关与上级国家机关的综合调控机制。自治条例并不能调节本地区各民族之间的社会关系，甚至在该自治地区，自治条例也只能部分地调节自治区和中央机构之间的关系。
新疆维吾尔自治区下辖的5个自治州曾在1990年之前进行过自治条例的起草工作，巴音郭楞蒙古自治州在州人大通过的自治条例草案和伊犁哈萨克自治州提交的草案都没有进入正式的立法程序。2015年修改后的《立法法》放开了较大的市以及一般设区市的人民代表大会及其常务委员会的地方立法权，新疆自治区范围内的克拉玛依市和吐鲁番市的人大及其常委会也开始享有立法权。
截至到2009年9月，新疆维吾尔自治区人大及其常委会制定和批准的现行有效的地方性法规共计157件 ，2003年12月到2015年7月，自治区人民政府制定政府规章43件 。其中不乏有修改规则和补充规则，中国现行法律中至少有超过12条通过自主性规定和特殊规定认可了自治区的“修改补充权”，包括《刑法》、《婚姻法》、《民法通则》、《民事诉讼法》、《继承法》、《森林法》、《国旗法》、《收养法》和《传染病防治法》。任何一个修改规则都只能适用于一个法律或者政策文件，这两种类型的规定都必须经上级国家机关批准，最终决定授权实施或者是停止在自治区的应用。因此，最然自治条例或单行条例可以有效的补充现有的上位法，但是这有可能导致自治机关的立法自治权中某一个性质（例如规则补充性）被过分放大。不平衡立法自治权的各方面性质、不正确行使，会加大地方立法与国家立法的不协调、不一致的可能性。
与一般地方立法不同的是，所有自治机关的立法须报全国人大常委会（自治区）或省级、自治区人大委员会（自治州、县）批准后生效。立法内容的缺陷使得起草工作一再中断，并最终导致自治条例和单行条例草案无法通过正式立法程序。2015年修改后的《立法法》第73条最后一款规定，“制定地方性法规，对上位法已经明确规定的内容，一般不作重复性规定”。在自治机关的立法过程中，重复立法的问题时常出现，例如博尔塔拉州人大于2005年2月通过的《博尔塔拉蒙古自治州制定单行条例程序规定》，内容上基本与《宪法》、《立法法》关于自治区规定的内容一致，并没有以自治州的基本情况为基础，充分利用自治机关的立法自治权制定出利于当地发展的规则。重复立法的问题应当引起立法过程中各个环节参与者的高度重视，起草、论证、修改等等环节如果出现重复立法的问题，应当及时处理，使上位法与地方立法融会贯通。
（二）立法监督程序的缺陷
民族自治地方的人民代表大会所享有的特殊立法权由《宪法》第115和第116条规定。第115条规定，在宪法确立的职权范围内，民族自治地方的自治机关在该地实施国家政策和法律的规定，并以现有的国家规定为基础，具体贯彻执行。民族自治地方的人大在行使立法权时，被要求制定符合“一般原则”的法律文件，但是在国家已出台的现行法律或其它权威解释中并没有对于“一般原则”具体阐明。
《宪法》第116条规定，民族自治地方的人民代表大会“有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例，报省或者自治区的人民代表大会常务委员会批准后生效，并报全国人民代表大会常务委员会备案”。由此可见，我国的地方立法监督形式主要分两种：批准和备案。批准是指规范性法律文件由立法主体制定出来后，须报请立法监督机关审查，经同意后才能生效，是事前监督。备案是指法律法规经通过或批准后，一定期限内报有关机关登记存档，以备审查的一种方式。自治区人民代表大会制定的法律文件与国家通过立法文件之间出现的不一致是常见的。对于提交的法律文件和经备案的法律文件没有效的审查机制，这导致自治机关模糊了一般性地方法规与自治条例，只注意到自治机关与一般地方行政机关的共同点，而忽视了自身的特性，使得地方立法的功能没有充分发挥，其规范性问题没有得到合理的控制。
立法监督权由我国《宪法》规定，由国家立法机关统一行使。立法监督的主体主要包括全国人大及其常委会与地方各级人大及其常委会。施行立法监督既能保证依法治国的实现，是社会主义民主政治不可缺少的一环，也是为了适应市场经济的需要。
民族自治地方的立法实践中通常会遵循一种惯例，即自治区人大制定的自治法规、法案提出后，需要征询国务院相关职能部门的意见，获得批准才能进入法定程序。由于现有的法律对批准的相关事项譬如含义如何、标准确定均未做出具体的规定，导致批准机关把握不了裁量的准度，甚至造成部门之间利益袒的腐败现象。这也可能是新疆维吾尔自治区尚未通过自治条例的原因之一。并且《立法法》修订后，位于新疆自治区的克拉玛依市和吐鲁番市的人大及其常委会开始享有立法权，具体如何监督，其机制尚未予以阐明。
剩余管理原则认为，“社会事务和公共服务首先依靠社会组织和公民个人进行力所能及的处理，他们力所不逮的，则由地方基层政府来承担；而地方基层政府力不能及的再交由高一层的政府来做；地方各级政府做不了的，最后才由国家一级的政府来承担管理和服务的责任 。”而我国多民族的局面难以通过中央政权直接治理各个民族自治地区，因此设置了民族区域自治权。《各级人民代表大会常务委员会监督法》第 25条规定：全国人民代表大会常务委员会和省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会根据需要，可以委托下一级人民代表大会常务委员会对有关法律、法规在本行政区域内的实施情况进行检查。受委托的人民代表大会常务委员会应当将检查情况书面报送上一级人民代表大会常务委员会。这说明我国立法监督制度中允许委托监督的出现，自治区立法机关对于制定的法律规范性文件放弃了直接的立法监督权，一方面立法机关的立法权威无法得到保障，另一方面法律规范性文件的具体实施情况和效果无法被清楚掌握。由自治州（县）机关监督上级机关立法的实施，会令自治区的立法失去严谨性，宪法授权各民族自治地方的自治机关相应的立法权限，目的是让规则为该地区的人民服务，而委托监督的施行使立法机关制定的法律规范性文件停留于纸上，无法落实到实处。 三、相关建议与制度完善
民族地方自治作为国家治理中的重要一环，也是一个持续互动的过程。自古以来，新疆都是多民族聚居的地区，截至目前为止共有48个民族成分，以维吾尔族为主体，包括维吾尔、汉、哈萨克、蒙古、回、柯尔克孜、满、锡伯、塔吉克、达斡尔、乌孜别克、塔塔尔、俄罗斯等13个主要民族，形成了新的多民族聚居的分布格局。在新疆维吾尔自治区，民族地方治理中公民认同的标志不仅有地域认同也包括了各民族不同群体的认同。自治机关的立法必须与地方治理结合起来，通过政策指导治理，透过治理处理社会各阶层、各集体、各民族的关系，最终实现各民族和谐共存和民族地方的稳定发展。
（一）完善立法内容，提高立法水平
要提高民族自治地方的立法质量，首先应制定合理的立法规划。立法规划应结合对地方相关问题的实地考察内容，听取多方意见，加强公众参与，不能只在立法的形式上追求完善，也应加强逻辑结构的规范性。立法规划的制定有利于立法程序有目的性、步骤性的开展，使立法内容更具科学性，结构更紧密、富有整体性。
其次应该定期对现存的自治地方的规范性法律文件进行系统的核校工作，包括清理、修改、废止和编纂。
新疆维吾尔自治区的宗教法制建设问题一直是新疆各级党委和城府十分重视的问题，新疆维吾尔自治区依据宪法和民族区域自治法的规定，先后制定了四部主要的有关宗教问题的规范性法律文件。1988年5月颁布的《新疆维吾尔自治区宗教活动场所管理暂行规定》是第一部地方制定的有关宗教事务的规范性法律文件；1990年8月新疆人民政府又颁布了《新疆维吾尔自治区宗教活动管理暂行规定》和《新疆维吾尔自治区宗教职业人员管理暂行规定》；之后1994年自治区人大通过的《新疆维吾尔自治区宗教事务管理条例》于当年10月开始施行；为了“引导宗教与社会主义社会相适应，发挥好宗教界人士和信教群众在促进经济社会发展中的积极作用” ，2014年11月，新疆自治区第十二届人民代表大会常务委员会第十一次会议通过了 《 新疆维吾尔自治区宗教事务条例》并于次年1月施行，修订的条例新增了18条，不仅完善了条例的体系，在内容上也具体明确了宗教团体和宗教事务部门的权利和义务，增强了在法律实践中的可操作性。新疆自治区在宗教事务的立法问题上坚持了与时俱进，适应新法，对已有的法律文件清理、修订，很大程度上推动了民族各地方的宗教事务立法进程，并为新疆维吾尔自治区宗教事务的管理提供了便利。除了宗教事务上的立法，其它民族地方事务的立法也应遵循系统的核校程序，对需要修改或重新制定的内容分门别类、统一整理。
在对现行的规范性法律文件进行核校工作的同时，应重视地方立法常出现的重复立法问题，依据新修订的《立法法》的规定，立法内容不再作出与上位法一致的规定，如果是为了立法结构的整体连贯性，确实需要对上位法的已有规定作出阐明，应该在条款中以简洁凝练的句子一笔带过，而不应过多赘述。
（二） 健全立法监督机制，建立立法监督系统
要完善现行的立法监督体系，首先，要明确针对民族自治地方，立法监督对象有哪些，即明确立法监督的范围。民族自治地方的自治机关制定出的规范性法律文件包括多种形式，除了自治条例与单行条例外，还有补充规定和变通规定。在实行立法监督的过程中，补充规定和变通规定经常被监督机关疏于审查，由于新疆维吾尔自治区至今尚未出台一部自治条例，因此对于单行条例等其他规范性法律文件的立法监督尤为重要。
其次，作为事前监督的批准程序，应在审查时区分合法性审查和合理性审查。自治机关制定的变通规定和补充规定是依据各地方的民情、民俗所做的规定，其合理性问题在制定之初就应该由制定机关全面考虑，作为监督机关的全国人大常委会或省级人大常委会只能对自治法规的合法性进行审查；自治区人大常委会对自治州（县）提交的规范性法律文件可以同时审查合法性和合理性。根据《民族区域自治法》第6条的规定，民族自治地方的自治机关可以在不违背宪法和法律的原则的前提下，根据当地具体情况，制定特殊政策，认可了自治机关的立法自治权，如果全国人大常委会或省级人大常委会在审查自治法规时对合理性予以考量，实际上是侵害了自治机关的立法自治权；而自治区人大常委会位于民族自治地方，对于当地情况方便掌握，因此在审查自治州（县）制定的规范性法律文件的合法性同时，也能对合理性问题作出判断。
再次，应对立法监督制度中全国人大对自治条例、单行条例改变、撤销的范围予以明确。依据《立法法》第97条第一款 和第75条第二款 的规定，全国人民代表大会可以对“不适当的”、“违背宪法”、“违背法律或行政法规的基本原则”的自治条例、单行条例进行撤销。但是新疆维吾尔自治区的自治机关，目前制定的规范性法律文件多为补充规定和单行条例，这类法律文件涉及的多为民族自治区的地方事务。既然《宪法》和《立法法》授权自治条例和单行条例的制定依照当地民族的特点，那么撤销的范围应不仅限于不违背宪法、法律，还应当对那些与当地的政治、经济、文化不适应的法律规范性文件予以撤销。
注释：
Definition of a nation in J. Stalin，Marxism and the National Question， March–May 1913； Russian original： J. Stalin，Collected Works in 16 Volumes， volume 2.
《中国人民共和国民族区域自治法》第20条：上级国家机关的决议、决定、命令和指示，如有不适合民族 自治地方实际情况的，自治机关可以报经该上级国家机关批准，变通执行或者停止执行；该上级国家机关应当在收到报告之日起六十日内给予答复。
新疆维吾尔自治区人大及其常委会制定和批准的现行有效的地方性法规目录.中国人大网：http：//www.npc.gov.cn/npc/zt/qt/dfrd30year/2011-03/25/content_1648985.htm.2011- 03-25.
新疆维吾尔自治区人民政府网：http：//egov.xinjiang.gov.cn/xxgk/fggz/dfxfggz/index. htm.
马庆钰.谁来分担政府公共服务职能.人民网.http：//theory.people.com.cn/n/2013/0 12 8/c355075-20350313.html.2013-01-28.
习近平在第二次中央新疆工作座谈会上发表重要讲话.新华网.http：//news.xin huanet.com/photo/2014-05/29/c_126564529.htm.
第九十七条 改变或者撤销法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的权限是：（一）全国人民代表大会有权改变或者撤销它的常务委员会制定的不适当的法律，有权撤销全国人民代表大会常务委员会批准的违背宪法和本法第七十五条第二款规定的自治条例和单行条例。
第七十五条 （二）自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点，对法律和行政法规的规定作出变通规定，但不得违背法律或者行政法规的基本原则，不得对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定作出变通规定。
参考文献：
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