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摘 要：土地用途变更管制是整个土地用途管制的核心。本文以当前热播电视剧--《人民的名义》当中涉及的土地用途变更问题为切入点，对我国当前的土地用途变更的机制、条件等进行梳理。
关键词：人民的名义；土地用途；土地用途变更
1 背景
《人民的名义》是以检察官侯亮平的调查行动为叙事主线，讲述了当代检察官维护公平正义和法制统一、查办贪腐案件的故事。在剧中，涉及到一些关于土地非法利用的一些问题，本文通過电视剧集的故事中涉及的土地用途变更来谈对土地问题的一些认识。
事件的内容：私营企业山水集团，通过一些不正当手段，批得一块工业用地，转而以商业用地进行开发。山水集团的行为使土地用途发生转变，使价值四万元一亩的工业用地瞬间变为六十万元一亩的商业用地，山水集团从中获取了巨大利益，并以此起家，其行为造成了国有资产的巨大损失。
2 我国土地用途变更研究现状
土地用途变更，简单来说，就是改变土地本来的用途。“土地用途”这一法律概念是继年确立土地用途管制制度出现的，土地用途建立在土地分类的基础上。依据《土地管理法》土地被分为农用地、建设用地和未利用地三类，每种类型的土地可以用作农业用途、建设用途和其他用途。
土地用途变更管制是政府依据其行政裁量来决定土地使用的种类以及土地种类的变更与否，对土地使用权人某些土地开发利用行为予以控制。
当前，我国对土地用途变更管制制度研究主要有几个方面：首先，土地用途变更管制制度的价值研究，项树江[1]认为土地用途变更管理是国有土地资产管理的一个重要课题其次，对擅自变更土地用途的处罚机制的研究，新国[2]在《明确擅自改变土地用途的处罚规定，对〈土地管理法〉第八十条的修改意见》中对该条提出修改的意见，要求明确擅自改变土地用途的处罚规定再次，土地用途变更管制制度的程序研究，学者们对土地用途变更应该采取的方式各有看法。严政[3]、刘宪水、王灿雷等人就土地改变用途为经营性用地是采取重新招拍挂还是补缴出让金的方式进行了学术交锋，陈清波提出国有土地改变用途应当采取经屯批和评估后补缴差价的办法，提出“评估和补缴差价，不仅是现行法律所规定的主要处置方式，是《协议出让国有土地使用权规范》所许可的处置方式，而且是国土部所框定的两种方式中可操作性较强的一种处置方式”。
3 土地用途变更机制
在哥德伯戈和钦洛依的著作《城市土地经济学》中，揭示了土地用途的变更要受土地自然属性、经济效率因素、需求因素以及法律和行政管制等多种因素影响[6]。刘书措指出土地用途的变更要受自然机制、经济机制、需求机制和行政法律机制的合力作用。
土地的用途随着人类对土地利用过程中的需求的变化而变化。这种变化既要遵循土地资源本身的自然规律，也要满足人类利用的需求，因此要保证土地利用过程中充分满足社会、经济发展的需要，必须要研究土地用途变更的客观规律，并依据其规律，实现土地用途的合理变化，满足人类利用土地的目标。
3.1 自然机制
土地用途变更首先要满足土地资源自然条件的要求，不同类型的用地对土地资源自然条件的要求不同，根据这一差异，可将所有的土地利用类型区分为两种，即农业利用和建设利用。这里的农业利用是指通过利用土地生产生物量的利用方式利用土壤的水、肥、气、热等条件生产农作物、林木、果树、牧草等，因此包括农、林、牧等用地，属于大农业的范畴。这种利用方式对土地资源的自然条件要求苛刻；建设利用是指主要利用土地的承载功能，进行各种建筑物及其他附着物的建设和使用过程的利用，包括城市、交通、工矿等用地类型，要求适宜的位置条件，而土壤条件则居次要地位。
3.2经济机制
土地的用途是土地用于不同行业的体现。由于不同行业的资本有机构成不一样，使其在生产过程中资本收益率有很大差异，加之经济社会人们的生产活动总是受到经济利益的驱使，因此在正常的市场条件下，各种生产资料总是向效益高的行业流动。土地这一重要的生产资料在不同行业之间的流动，客观上总要受到这一规律的影响。其结果体现在土地用途上，表现为土地用于不同用途的资本有机构成不同所引起的土地利用效益的差异和土地利用过程中的利益驱动机制，使得土地用途总是向高经济效益的方式转化。
3.3 需求机制
由于人口的增加和人们物质文化生活水平的改善，以及社会经济发展水平的提高，都会增加对土地资源的需求，而土地资源的总量是有限的、不变的，这就势必导致人们把需求的目光投向未利用的或低效利用的土地上，并不断地开发这些土地，使未利用土地逐步得以开发利用，粗放利用的土地变成集约利用，低效利用变成高效利用。这种机制的作用结果，促进了土地资源的充分利用，提高了土地利用率和利用效益，这是积极的方面；但也会产生城市绿地变成高楼林立，影响了生态环境，过度或不适宜地开发未利用地，会引起水土流失，过度追求高效利用会造成掠夺性经营，引起土地质量退化等不利后果。
3.4 行政法律机制
制度和法律可以有效地管制土地用途变更的方向和趋势，这是国家机器的作用。法律可以根据国家的需要，规定允许增加何种用途的土地，限制某种土地用途的变化，鼓励人们开发利用某种土地等等。相对于前三种机制来说，这是一种非常人文化的作用机制，如果能合理利用，是有效调节土地用途变更的最终机制。
4 土地转用审批条件
土地用途变更管制只是针对特定用途之间的变更，并非所有用途变更都需要申请许可，且不同用途之间的用途变更审批的条件亦有所差异。
4.1 一般条件
土地转用审批程序的启动需要满足如下普适性的条件：第一，符合城乡规划，改变用途后的土地的使用必须不与城乡规划冲突；第二，有用地需求且该土地转用具有利得增加可能性，可以实现资源的更合理、高效、深度的利用。 4.2 特殊条件
现行土地转用审批制度是以审批对象为基准设计不同的审批程序，程序类型化下包含有专用于该程序的特定条件，在对主要立法的梳理基础上，以土地用途变更类型为标准，对用途变更管制审批条件梳理如下：
①农用地转用为建设用地审批条件：首先，符合土地利用总体规划、土地利用年度计划、建设用地供应政策和农用地转用指标；其次，建设用地项目通过可行性研究；最后，做好耕地占補平衡工作和涉及集体所有土地时的征用补偿工作。
②建设用地内部转用的审批条件：集体建设用地内部的转用，因转用后土地用途的性质不同而条件不同，若土地转用后用于乡村企业和公益事业建设，则只需获取乡村建设规划许可证后便可申请；若土地转用后用于商业性建设，则参考农用地转用的审批条件。国有建设用地内部转用，在符合城市规划前提下需要取得出让方和市县人民政府和规划部门同意，但是根据物权法的规定，“住改商”形式的建设用地用途的转变，只需取得利害关系人的同意。
③农用地内部转用的审批条件：现行规定中有关农用地内部转用的有限，对基本农田等耕地是明确禁止进行深度开或者调整农业结构为林地、草地和养殖水面的，可见我国土地管理过程中“保护耕地”的明确态度。但是，对于复垦受损农地、荒地以恢复其地力的行为受到提倡且予以补偿，不需要满足限权性的审批条件。
④其他类型的土地转用的审批条件：其他类型的土地转用包括国有未利用地转用为建设用地、国有未利用地转用为农用地、集体所有未利用地转用为建设用地、自然保护区的土地转用，其转用审批条件散见于《土地管理法》、《闲置土地处置办法》、《自然保护区土地管理办法》等规范性文件中，多与前述审批条件相似，涉及到自然保护区土地的建设时，除履行相关土地转用审批程序外，还需编制环境影响报告书，由环保部门同意。
5 当前擅自变更土地用途实施的处罚措施
对于当前擅自变更土地用途实施的处罚措施，不同国家差异较小。韩国：先提出行政劝告，对劝告无效的，处以拘役判刑或罚款。韩国《国土利用管理法》中规定“中央行政机关长官或道知事对于不能完全履行规定的土地利用义务的土地所有者，可向其提出按照该用途地域的指定目的恰当地使用其土地的劝告”，“对违反规定进行用途变更者，处以一年以下的徒刑或者 100 万元以下的罚款”。
中国台湾地区：限期整改，恢复原状；限期不改正的，处以拘役判刑或罚款。台湾《区域计划法》中明确规定，对乡镇市区公所查报的违反编定使用案件，县市政府必须限期令其变更使用或拆除其建筑物恢复原状，不依照限期变更土地使用或拆除建筑物恢复土地原状者，除依行政执行法办理外，处6个月以下有期徒刑、拘役或3000元以下的罚金。在台湾宜兰县，还对限期整改案件进行复查，对于在规定期限内未改正的，加重处罚力度。
新加坡：责令限期恢复原状，限期不改正的，直接收回土地。新加坡对于发现土地使用者擅自改变用途的情况，都责令其在规定时间内恢复土地的原定用途。对于限期不恢复土地原定用途的，可直接收回土地。新加坡设立国家土地管理与监督署，负责对全国34个地区、30个镇区土地进行定期巡查，以便及时发现违法用地的情况。
日本：直接处以罚金。日本《建筑标准法》中规定，在居住用地、商业用地、工业用地等各类用地上不允许修建的建筑物类别，若有违规定，处罚10万日元以下罚金。
美国：征收处罚性税收，限期不交纳的，直接收回土地。美国新罕布什尔州专门设有土地用途变更税，它是一种针对擅自改变当前土地利用的严厉惩罚性税收，按占用时点土地市场价值的10%征收。土地所有者必须在收到纳税通知单30日内及时交纳，否则该土地将直接过户到市政府名下。
中国：交换土地并处以罚款。按《土地管理法》第八十条规定，可以责令土地使用权人交还土地，处以罚款。
多个国家，对擅自更改土地用途一般的程序是，对擅自改变土地用途的用地者先提出行政劝告，责令其限期改正，恢复土地原状；对限期不改正的，再处以罚款、拘役判刑或收回土地，也有的是直接处以罚金或征收处罚性税收。
6 总结
土地用途变更可促进低效率用地转为高效率用地，有利于提高土地的节约集约利用。但是，过度追求高效利用会造成掠夺性经营，引起土地质量退化等不利后果。此外，在高利润的驱使下，也可能造成国有资产的流失。
因此，在土地用途变更的过程中，应严格按照计划实施，并实行最严格的用途管制，建立严格的惩罚监督制度，使得土地发挥其最大功用，避免财产流失，造成不可挽回的损失。
参考文献
[1] 项树江：“问题出在哪儿——关于土地用途变更的法律思考”，《中国国土资源报》，2001年7月18日第003版。
[2] 新国：“明确擅自改变土地用途的处罚规定，对<土地管理法>第八十条的修改见”，《中国国土资源报》，2005年11月3日008版。
[3] 严政：土地改为经营性，还是得招拍挂”，《中国国土资源报》，2006年4月20日。
作者简介
楠楠（1992.07-），女，达斡尔族，内蒙古呼伦贝尔人，硕士，中南民族大学，研究方向：土地利用
（作者单位：中南民族大学）
关键词：人民的名义；土地用途；土地用途变更
1 背景
《人民的名义》是以检察官侯亮平的调查行动为叙事主线，讲述了当代检察官维护公平正义和法制统一、查办贪腐案件的故事。在剧中，涉及到一些关于土地非法利用的一些问题，本文通過电视剧集的故事中涉及的土地用途变更来谈对土地问题的一些认识。
事件的内容：私营企业山水集团，通过一些不正当手段，批得一块工业用地，转而以商业用地进行开发。山水集团的行为使土地用途发生转变，使价值四万元一亩的工业用地瞬间变为六十万元一亩的商业用地，山水集团从中获取了巨大利益，并以此起家，其行为造成了国有资产的巨大损失。
2 我国土地用途变更研究现状
土地用途变更，简单来说，就是改变土地本来的用途。“土地用途”这一法律概念是继年确立土地用途管制制度出现的，土地用途建立在土地分类的基础上。依据《土地管理法》土地被分为农用地、建设用地和未利用地三类，每种类型的土地可以用作农业用途、建设用途和其他用途。
土地用途变更管制是政府依据其行政裁量来决定土地使用的种类以及土地种类的变更与否，对土地使用权人某些土地开发利用行为予以控制。
当前，我国对土地用途变更管制制度研究主要有几个方面：首先，土地用途变更管制制度的价值研究，项树江[1]认为土地用途变更管理是国有土地资产管理的一个重要课题其次，对擅自变更土地用途的处罚机制的研究，新国[2]在《明确擅自改变土地用途的处罚规定，对〈土地管理法〉第八十条的修改意见》中对该条提出修改的意见，要求明确擅自改变土地用途的处罚规定再次，土地用途变更管制制度的程序研究，学者们对土地用途变更应该采取的方式各有看法。严政[3]、刘宪水、王灿雷等人就土地改变用途为经营性用地是采取重新招拍挂还是补缴出让金的方式进行了学术交锋，陈清波提出国有土地改变用途应当采取经屯批和评估后补缴差价的办法，提出“评估和补缴差价，不仅是现行法律所规定的主要处置方式，是《协议出让国有土地使用权规范》所许可的处置方式，而且是国土部所框定的两种方式中可操作性较强的一种处置方式”。
3 土地用途变更机制
在哥德伯戈和钦洛依的著作《城市土地经济学》中，揭示了土地用途的变更要受土地自然属性、经济效率因素、需求因素以及法律和行政管制等多种因素影响[6]。刘书措指出土地用途的变更要受自然机制、经济机制、需求机制和行政法律机制的合力作用。
土地的用途随着人类对土地利用过程中的需求的变化而变化。这种变化既要遵循土地资源本身的自然规律，也要满足人类利用的需求，因此要保证土地利用过程中充分满足社会、经济发展的需要，必须要研究土地用途变更的客观规律，并依据其规律，实现土地用途的合理变化，满足人类利用土地的目标。
3.1 自然机制
土地用途变更首先要满足土地资源自然条件的要求，不同类型的用地对土地资源自然条件的要求不同，根据这一差异，可将所有的土地利用类型区分为两种，即农业利用和建设利用。这里的农业利用是指通过利用土地生产生物量的利用方式利用土壤的水、肥、气、热等条件生产农作物、林木、果树、牧草等，因此包括农、林、牧等用地，属于大农业的范畴。这种利用方式对土地资源的自然条件要求苛刻；建设利用是指主要利用土地的承载功能，进行各种建筑物及其他附着物的建设和使用过程的利用，包括城市、交通、工矿等用地类型，要求适宜的位置条件，而土壤条件则居次要地位。
3.2经济机制
土地的用途是土地用于不同行业的体现。由于不同行业的资本有机构成不一样，使其在生产过程中资本收益率有很大差异，加之经济社会人们的生产活动总是受到经济利益的驱使，因此在正常的市场条件下，各种生产资料总是向效益高的行业流动。土地这一重要的生产资料在不同行业之间的流动，客观上总要受到这一规律的影响。其结果体现在土地用途上，表现为土地用于不同用途的资本有机构成不同所引起的土地利用效益的差异和土地利用过程中的利益驱动机制，使得土地用途总是向高经济效益的方式转化。
3.3 需求机制
由于人口的增加和人们物质文化生活水平的改善，以及社会经济发展水平的提高，都会增加对土地资源的需求，而土地资源的总量是有限的、不变的，这就势必导致人们把需求的目光投向未利用的或低效利用的土地上，并不断地开发这些土地，使未利用土地逐步得以开发利用，粗放利用的土地变成集约利用，低效利用变成高效利用。这种机制的作用结果，促进了土地资源的充分利用，提高了土地利用率和利用效益，这是积极的方面；但也会产生城市绿地变成高楼林立，影响了生态环境，过度或不适宜地开发未利用地，会引起水土流失，过度追求高效利用会造成掠夺性经营，引起土地质量退化等不利后果。
3.4 行政法律机制
制度和法律可以有效地管制土地用途变更的方向和趋势，这是国家机器的作用。法律可以根据国家的需要，规定允许增加何种用途的土地，限制某种土地用途的变化，鼓励人们开发利用某种土地等等。相对于前三种机制来说，这是一种非常人文化的作用机制，如果能合理利用，是有效调节土地用途变更的最终机制。
4 土地转用审批条件
土地用途变更管制只是针对特定用途之间的变更，并非所有用途变更都需要申请许可，且不同用途之间的用途变更审批的条件亦有所差异。
4.1 一般条件
土地转用审批程序的启动需要满足如下普适性的条件：第一，符合城乡规划，改变用途后的土地的使用必须不与城乡规划冲突；第二，有用地需求且该土地转用具有利得增加可能性，可以实现资源的更合理、高效、深度的利用。 4.2 特殊条件
现行土地转用审批制度是以审批对象为基准设计不同的审批程序，程序类型化下包含有专用于该程序的特定条件，在对主要立法的梳理基础上，以土地用途变更类型为标准，对用途变更管制审批条件梳理如下：
①农用地转用为建设用地审批条件：首先，符合土地利用总体规划、土地利用年度计划、建设用地供应政策和农用地转用指标；其次，建设用地项目通过可行性研究；最后，做好耕地占補平衡工作和涉及集体所有土地时的征用补偿工作。
②建设用地内部转用的审批条件：集体建设用地内部的转用，因转用后土地用途的性质不同而条件不同，若土地转用后用于乡村企业和公益事业建设，则只需获取乡村建设规划许可证后便可申请；若土地转用后用于商业性建设，则参考农用地转用的审批条件。国有建设用地内部转用，在符合城市规划前提下需要取得出让方和市县人民政府和规划部门同意，但是根据物权法的规定，“住改商”形式的建设用地用途的转变，只需取得利害关系人的同意。
③农用地内部转用的审批条件：现行规定中有关农用地内部转用的有限，对基本农田等耕地是明确禁止进行深度开或者调整农业结构为林地、草地和养殖水面的，可见我国土地管理过程中“保护耕地”的明确态度。但是，对于复垦受损农地、荒地以恢复其地力的行为受到提倡且予以补偿，不需要满足限权性的审批条件。
④其他类型的土地转用的审批条件：其他类型的土地转用包括国有未利用地转用为建设用地、国有未利用地转用为农用地、集体所有未利用地转用为建设用地、自然保护区的土地转用，其转用审批条件散见于《土地管理法》、《闲置土地处置办法》、《自然保护区土地管理办法》等规范性文件中，多与前述审批条件相似，涉及到自然保护区土地的建设时，除履行相关土地转用审批程序外，还需编制环境影响报告书，由环保部门同意。
5 当前擅自变更土地用途实施的处罚措施
对于当前擅自变更土地用途实施的处罚措施，不同国家差异较小。韩国：先提出行政劝告，对劝告无效的，处以拘役判刑或罚款。韩国《国土利用管理法》中规定“中央行政机关长官或道知事对于不能完全履行规定的土地利用义务的土地所有者，可向其提出按照该用途地域的指定目的恰当地使用其土地的劝告”，“对违反规定进行用途变更者，处以一年以下的徒刑或者 100 万元以下的罚款”。
中国台湾地区：限期整改，恢复原状；限期不改正的，处以拘役判刑或罚款。台湾《区域计划法》中明确规定，对乡镇市区公所查报的违反编定使用案件，县市政府必须限期令其变更使用或拆除其建筑物恢复原状，不依照限期变更土地使用或拆除建筑物恢复土地原状者，除依行政执行法办理外，处6个月以下有期徒刑、拘役或3000元以下的罚金。在台湾宜兰县，还对限期整改案件进行复查，对于在规定期限内未改正的，加重处罚力度。
新加坡：责令限期恢复原状，限期不改正的，直接收回土地。新加坡对于发现土地使用者擅自改变用途的情况，都责令其在规定时间内恢复土地的原定用途。对于限期不恢复土地原定用途的，可直接收回土地。新加坡设立国家土地管理与监督署，负责对全国34个地区、30个镇区土地进行定期巡查，以便及时发现违法用地的情况。
日本：直接处以罚金。日本《建筑标准法》中规定，在居住用地、商业用地、工业用地等各类用地上不允许修建的建筑物类别，若有违规定，处罚10万日元以下罚金。
美国：征收处罚性税收，限期不交纳的，直接收回土地。美国新罕布什尔州专门设有土地用途变更税，它是一种针对擅自改变当前土地利用的严厉惩罚性税收，按占用时点土地市场价值的10%征收。土地所有者必须在收到纳税通知单30日内及时交纳，否则该土地将直接过户到市政府名下。
中国：交换土地并处以罚款。按《土地管理法》第八十条规定，可以责令土地使用权人交还土地，处以罚款。
多个国家，对擅自更改土地用途一般的程序是，对擅自改变土地用途的用地者先提出行政劝告，责令其限期改正，恢复土地原状；对限期不改正的，再处以罚款、拘役判刑或收回土地，也有的是直接处以罚金或征收处罚性税收。
6 总结
土地用途变更可促进低效率用地转为高效率用地，有利于提高土地的节约集约利用。但是，过度追求高效利用会造成掠夺性经营，引起土地质量退化等不利后果。此外，在高利润的驱使下，也可能造成国有资产的流失。
因此，在土地用途变更的过程中，应严格按照计划实施，并实行最严格的用途管制，建立严格的惩罚监督制度，使得土地发挥其最大功用，避免财产流失，造成不可挽回的损失。
参考文献
[1] 项树江：“问题出在哪儿——关于土地用途变更的法律思考”，《中国国土资源报》，2001年7月18日第003版。
[2] 新国：“明确擅自改变土地用途的处罚规定，对<土地管理法>第八十条的修改见”，《中国国土资源报》，2005年11月3日008版。
[3] 严政：土地改为经营性，还是得招拍挂”，《中国国土资源报》，2006年4月20日。
作者简介
楠楠（1992.07-），女，达斡尔族，内蒙古呼伦贝尔人，硕士，中南民族大学，研究方向：土地利用
（作者单位：中南民族大学）