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【摘 要】检察建议作为检察机关行使法律监督权的一种重要方式，在实践中因诸多原因而未取得理想效果。为进一步落实检察机关法律监督权，检察建议法制化是必然选择。
【关键词】检察建议；司法实践；困境；出路
一、检察建议的重要意义
检察建议是检察机关在履行检察职能过程中，对妨害检察目的实现的有关违法行为或隐患而以书面形式向有关对象提出的纠正、处理、改进工作意见的检察行为。
在国外，检察建议只担当诉讼职能，主要适用于刑事诉讼活动。如：根据澳大利亚《1986年检察长法》的规定，在刑事诉讼活动中，检察长和检察官认为警察和其他侦查机构的侦查活动不正确或可能出现错误时，有权向其提供法律建议。法国《刑事诉讼法典》的有关规定，对于法院判决中出现的纯事实性差错，检察院有权向法院提出建议，要求法院予以更正（第711条）。德国《刑事诉讼法典》的有关规定，在案件经过警察机构侦查后，根据侦查的结果，如果检察机关认为案件没有进行审判的必要时，可以建议法院以书面处罚令的形式处理案件（第407条）。在日本，根据有关法律规定，检察官有权指挥司法警察对刑事案件进行侦查。对检察官的指挥，如果司法警察不听从指挥的，检察官有权建议有关部门给予惩戒或罢免，有关部门应当在规定的期限内作出决定并告知检察官等。可见，检察建议在世界范围内得到普遍应用，这一定程度上说明其意义得到世界范围内的认可。
在我国，检察建议应分为三类：参与诉讼类检察建议、法律监督类检察建议和预防违法犯罪类检察建议。三类不同的检察建议各有不同的特点。其中，法律监督类检察议是检察建议体系中的核心内容，也是检察建议今后的重点发展方向。法律监督类检察建议能否面向行政机关和立法机关？检察建议可否成为检察机关在监督立法活动中的一个非常有用的工具？检察建议可否从检察机关参与违宪审查制度的角度来设计？这些问题牵涉到检察机关的职能转变和国家司法制度的完善。因此，检察建议是一个小问题，但有大世界。
在我国语境下，检察权兼具司法权和行政权的性质。从管理学角度看，行使检察权也是一直社会管理方式。当今社会处于一个安全感下降、平等感受挫、正义感缺失的状态，很大程度上的一个原因不是法律不健全而是法律之治未落实造成的，而要真正推行法律之治，尤其是过渡阶段，必须要有法律监督为其保驾护航。如果只是机械地批捕嫌疑人、提起公诉、搞几回抗诉、接待几次上访或举报、在纪委的支持下抓几个贪官，检察院最终必将走向没落。故检察建议又是满足创新社会管理方式的现实需要。
二、检察建议的运行现状
据笔者了解，实践中检察建议的运行存在以下问题：
1、个案监督多，类案监督少，质量不高。大多数检察建议针对具体个案，就事论事，发现的问题和原因大多显而易见和比较直观，缺乏对案件发生的原因和问题作深层次分析，类案监督很少，对于在办案中发现的某一行业或几个部门具有的普遍性、倾向性的问题缺乏敏感性，缺少在个案的基础上总结分析某一行业部门存在的潜在性问题，提出的整改措施和建议内容空洞无物、模棱两可，缺乏针对性和可操作性。
2、制作、签发、审批环节存在不规范、不统一的情况，给成文、发送、管理、查阅、效果反馈等都带来不利影响。如多头制发、管理混乱、字体不一、发文字号混乱等。
3、对检察建议的跟踪落实不够。一些办案人员对检察建议的后续工作不重视。在检察建议发出后，对被建议单位是否真的进行整改，对执行情况和整改中存在的困难、问题不了解，客观上不仅使检察建议失去了实际意义，同时，还影响检察机关的权威。
4、检察意见书、检察建议书、纠正违法通知书混用。实践中，由于检察人员对三种文书的法律特征和适用范围掌握程度不够，加上它们的使用范围确有模糊之处以及考核的影响，导致区分不明确。
5、检察建议权威性不够。在司法实践中，由于法律没有赋予检察建议强制性，面对检察机关花费精力制作的检察建议，通常都是被束之高阁，虽然有的单位对建议进行了回复，甚至制定了整改措施，但大多都是流于形式，对于某些制度上的缺陷依然存在；有的整改措施根本得不到落实，管理上的漏洞该发生的还在发生，使得检察建议根本达不到预期的效果。
6、最重要的一点，检察建议自身的法制化程度很低。
在我国检察实践中，检察建议虽然不能与侦查、公诉、法律监督等检察职能相提并论，但在检察职能体系中亦具有重要地位，并广泛应用于检察实践。在诉讼活动中，检察机关用它来表达诉讼请求；在法律实施过程中，检察机关用它来监督其他国家机关出现的违法问题；结合执法办案，检察机关还用它面向社会预防违法犯罪的发生。检察建议的数量在逐年增长且日趋活跃，对社会生活和法制建设产生了广泛的影响，在检察机关强化法律监督，维护公平正义，促进社会和谐稳定方面发挥了重要作用。
但是，在国家立法层面上， 完整表述的检察建议只在《检察官法》中出现一次，新修正后的《民事诉讼法》在审判监督一章亦规定了检察建议，而刑事诉讼法中“建议”的表述只出现过两次。如此重要的检察活动却在检察机关组织法中没有规定。检察建议的现行法律依据主要是最高人民检察院的有关司法解释和民事诉讼法。这些法律文件位阶低且不统一，导致检察建议在实践中混用、乱用、滥用等现象突出，己经严重制约了检察建议的发展和应然价值的实现，一定程度上削弱了检察建议的正当性基础。
三、检察建议法制化
按照法治精神的要求，检察职能应当从“诉讼型”向“宪政型”发展，检察机关与司法机关、行政机关、立法机关之间的关系应当是一定程度上的监督与被监督的关系，但实践中，检察建议基本上只限于处理检警关系、检法关系以及极少部分的检政关系，未触及检察与立法之间的关系。实际上，现实生活中一定数量的政府规则、人大立法不是便利、保障了人民生活，而是加重人民生活负担，妨害社会管理。那么，针对这种情况，是不是可以启动检察建议呢？这个问题就牵涉到检察职能的转变问题。因检察职能是检察建议的直接依据，检察建议是检察职能的表现形式之一。要让检察建议发挥更大的作用，必须转化检察职能。
针对上文提出的诸多问题，本文讨论的检察建议法制化问题包含以下内容：
1、将检察建议上升到国家立法层面，由最高人民检察院牵头，提请全国人大常委制定《检察建议法》。
2、最高人民检察院根据《检察建议法》制定具体实施规则。
3、各级检察机关将检察建议纳入绩效考核范畴，调动各级检察人员的工作积极性。
4、各级检察机关协同同级人大、政府、法院建立工作协调机制，最大限度发挥检察建议效力。如，湖南安化《关于规范和加强检察建议工作的决议》就很有创新性：检察机关在向被建议单位发出检察建议之前，报送县人大常委会备案。被建议单位应在30天内提出书面整改意见，并报请县人大常委和检察机关备案。[1]
四、结论
作为宪法定位的法律监督机关，检察机关的诸多职能一直饱受国内外一些人的批评，检察权是一种什么权的问题也一直被争论不休。面对风云变幻的国内国际形势，检察机关可以实现检察建议法制化为契机，在法治之路上扛起大旗，进一步强化法律监督，完善检察制度，转变检察职能。
【参考文献】
[1]刘剑，郭云飞.安化推行检察建议备案制[N].湖南日报，2007-11-16（B01）.
【关键词】检察建议；司法实践；困境；出路
一、检察建议的重要意义
检察建议是检察机关在履行检察职能过程中，对妨害检察目的实现的有关违法行为或隐患而以书面形式向有关对象提出的纠正、处理、改进工作意见的检察行为。
在国外，检察建议只担当诉讼职能，主要适用于刑事诉讼活动。如：根据澳大利亚《1986年检察长法》的规定，在刑事诉讼活动中，检察长和检察官认为警察和其他侦查机构的侦查活动不正确或可能出现错误时，有权向其提供法律建议。法国《刑事诉讼法典》的有关规定，对于法院判决中出现的纯事实性差错，检察院有权向法院提出建议，要求法院予以更正（第711条）。德国《刑事诉讼法典》的有关规定，在案件经过警察机构侦查后，根据侦查的结果，如果检察机关认为案件没有进行审判的必要时，可以建议法院以书面处罚令的形式处理案件（第407条）。在日本，根据有关法律规定，检察官有权指挥司法警察对刑事案件进行侦查。对检察官的指挥，如果司法警察不听从指挥的，检察官有权建议有关部门给予惩戒或罢免，有关部门应当在规定的期限内作出决定并告知检察官等。可见，检察建议在世界范围内得到普遍应用，这一定程度上说明其意义得到世界范围内的认可。
在我国，检察建议应分为三类：参与诉讼类检察建议、法律监督类检察建议和预防违法犯罪类检察建议。三类不同的检察建议各有不同的特点。其中，法律监督类检察议是检察建议体系中的核心内容，也是检察建议今后的重点发展方向。法律监督类检察建议能否面向行政机关和立法机关？检察建议可否成为检察机关在监督立法活动中的一个非常有用的工具？检察建议可否从检察机关参与违宪审查制度的角度来设计？这些问题牵涉到检察机关的职能转变和国家司法制度的完善。因此，检察建议是一个小问题，但有大世界。
在我国语境下，检察权兼具司法权和行政权的性质。从管理学角度看，行使检察权也是一直社会管理方式。当今社会处于一个安全感下降、平等感受挫、正义感缺失的状态，很大程度上的一个原因不是法律不健全而是法律之治未落实造成的，而要真正推行法律之治，尤其是过渡阶段，必须要有法律监督为其保驾护航。如果只是机械地批捕嫌疑人、提起公诉、搞几回抗诉、接待几次上访或举报、在纪委的支持下抓几个贪官，检察院最终必将走向没落。故检察建议又是满足创新社会管理方式的现实需要。
二、检察建议的运行现状
据笔者了解，实践中检察建议的运行存在以下问题：
1、个案监督多，类案监督少，质量不高。大多数检察建议针对具体个案，就事论事，发现的问题和原因大多显而易见和比较直观，缺乏对案件发生的原因和问题作深层次分析，类案监督很少，对于在办案中发现的某一行业或几个部门具有的普遍性、倾向性的问题缺乏敏感性，缺少在个案的基础上总结分析某一行业部门存在的潜在性问题，提出的整改措施和建议内容空洞无物、模棱两可，缺乏针对性和可操作性。
2、制作、签发、审批环节存在不规范、不统一的情况，给成文、发送、管理、查阅、效果反馈等都带来不利影响。如多头制发、管理混乱、字体不一、发文字号混乱等。
3、对检察建议的跟踪落实不够。一些办案人员对检察建议的后续工作不重视。在检察建议发出后，对被建议单位是否真的进行整改，对执行情况和整改中存在的困难、问题不了解，客观上不仅使检察建议失去了实际意义，同时，还影响检察机关的权威。
4、检察意见书、检察建议书、纠正违法通知书混用。实践中，由于检察人员对三种文书的法律特征和适用范围掌握程度不够，加上它们的使用范围确有模糊之处以及考核的影响，导致区分不明确。
5、检察建议权威性不够。在司法实践中，由于法律没有赋予检察建议强制性，面对检察机关花费精力制作的检察建议，通常都是被束之高阁，虽然有的单位对建议进行了回复，甚至制定了整改措施，但大多都是流于形式，对于某些制度上的缺陷依然存在；有的整改措施根本得不到落实，管理上的漏洞该发生的还在发生，使得检察建议根本达不到预期的效果。
6、最重要的一点，检察建议自身的法制化程度很低。
在我国检察实践中，检察建议虽然不能与侦查、公诉、法律监督等检察职能相提并论，但在检察职能体系中亦具有重要地位，并广泛应用于检察实践。在诉讼活动中，检察机关用它来表达诉讼请求；在法律实施过程中，检察机关用它来监督其他国家机关出现的违法问题；结合执法办案，检察机关还用它面向社会预防违法犯罪的发生。检察建议的数量在逐年增长且日趋活跃，对社会生活和法制建设产生了广泛的影响，在检察机关强化法律监督，维护公平正义，促进社会和谐稳定方面发挥了重要作用。
但是，在国家立法层面上， 完整表述的检察建议只在《检察官法》中出现一次，新修正后的《民事诉讼法》在审判监督一章亦规定了检察建议，而刑事诉讼法中“建议”的表述只出现过两次。如此重要的检察活动却在检察机关组织法中没有规定。检察建议的现行法律依据主要是最高人民检察院的有关司法解释和民事诉讼法。这些法律文件位阶低且不统一，导致检察建议在实践中混用、乱用、滥用等现象突出，己经严重制约了检察建议的发展和应然价值的实现，一定程度上削弱了检察建议的正当性基础。
三、检察建议法制化
按照法治精神的要求，检察职能应当从“诉讼型”向“宪政型”发展，检察机关与司法机关、行政机关、立法机关之间的关系应当是一定程度上的监督与被监督的关系，但实践中，检察建议基本上只限于处理检警关系、检法关系以及极少部分的检政关系，未触及检察与立法之间的关系。实际上，现实生活中一定数量的政府规则、人大立法不是便利、保障了人民生活，而是加重人民生活负担，妨害社会管理。那么，针对这种情况，是不是可以启动检察建议呢？这个问题就牵涉到检察职能的转变问题。因检察职能是检察建议的直接依据，检察建议是检察职能的表现形式之一。要让检察建议发挥更大的作用，必须转化检察职能。
针对上文提出的诸多问题，本文讨论的检察建议法制化问题包含以下内容：
1、将检察建议上升到国家立法层面，由最高人民检察院牵头，提请全国人大常委制定《检察建议法》。
2、最高人民检察院根据《检察建议法》制定具体实施规则。
3、各级检察机关将检察建议纳入绩效考核范畴，调动各级检察人员的工作积极性。
4、各级检察机关协同同级人大、政府、法院建立工作协调机制，最大限度发挥检察建议效力。如，湖南安化《关于规范和加强检察建议工作的决议》就很有创新性：检察机关在向被建议单位发出检察建议之前，报送县人大常委会备案。被建议单位应在30天内提出书面整改意见，并报请县人大常委和检察机关备案。[1]
四、结论
作为宪法定位的法律监督机关，检察机关的诸多职能一直饱受国内外一些人的批评，检察权是一种什么权的问题也一直被争论不休。面对风云变幻的国内国际形势，检察机关可以实现检察建议法制化为契机，在法治之路上扛起大旗，进一步强化法律监督，完善检察制度，转变检察职能。
【参考文献】
[1]刘剑，郭云飞.安化推行检察建议备案制[N].湖南日报，2007-11-16（B01）.