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摘要：该文从基层监管员的角度阐述了保健食品安全监管在日常监督管理中普遍存在的一些问题，指出了在《食品安全法》及其配套法律、法规、标准逐渐颁布、实施之际，在日常监管中依据现有法规，对违法行为给予严厉查处，同时规范保健食品生产和流通环节，通过从业人员整体素质提升，来提高保健食品市场整体水平，达到监管目标
关键词：保健食品；日常监管；探讨
保健食品是指声称并经依法批准具有特定保健功能的食品。保健食品应当适宜于特定人群食用，具有调节机体功能，不以治疗疾病为目的，并且对人体不产生急性、亚急性或者慢性危害。保健食品产品及说明书应当经国家食品药品监督管理部门审查批准。据统计，到2012年1月，国内保健食品生产企业2054家，产值2600亿元。在这样一个市场需求旺盛、发展迅速的行业，由于保健食品数量愈来愈多，且准入门槛较低，企业不自律，诚信度低，保健食品行业出现鱼目混杂的现象。需要依法实施有效的监管。使监管、引导、自律一起形成合力，才有利行业健康发展，笔者结合当前实际工作，就对加强基层保健食品安全日常监管谈谈自己的几点认识。
一、保健食品监管依据
《食品安全法》规定：“声称具有特定保健功能的食品不得对人体产生急性、亚急性或者
慢性危害，其标签、说明书不得涉及疾病预防、治疗功能，内容必须真实，应当载明适宜人群、不适宜人群、功效成分或者标志性成分及其含量等；产品的功能和成分必须与标签、说明书相一致。”《食品安全法》第51条实际上已经明确了国家对保健食品依法监管的基本原则，就是要“实行严格监管”，也就是说对保健食品的监管要求必须高于普通食品。对普通商品实施监管的各项要求，无疑是保健食品行业首先必须达到的。要充分认识保健食品与普通食品的异同点。首先是功能与普通食品不一样。保健食品标示有“特定保健功能”，而普通食品不可以标示那些功能。其次，保健食品的监管体制与普通食品不同。国家对保健食品实行的品种监管，由食品药品监管部门实施全程监管，而不像普通食品实施的是分段监管。国务院《食品安全法实施条例》第63条对此作了明确。鉴于国家的保健食品具体监管法规出台的滞后性，我省保健食品经营企业没有实行许可证制而是变通为备案制。
二、保健食品生产和流通环节存在的问题
保健食品生产环节存在的问题
（一）研发低水平投入
硬件建设和产品处于低水平、低质量，在研发注册过程中不科学或从其他企业购买注册检验样品，或委托其他研发机构开发，生产研发脱节，在生产销售中出现问题
（二）原料管理不规范
部分保健食品生产企业原料采购管理不规范，对原料供应商质量保证体系的审计与评估流于形式，对主要物料供应不能做到批批检验。另外保健食品企业生产管理制度松懈。主要体现在生产车间洁净级别和制水系统设计不规范，产品极易受到微生物污染，企业随意变更生产工艺，灭菌时间、灭菌方法等严重违反工艺规程，非法添加化学药品等。
（三）非法生产保健食品
由于保健食品研发周期相对较长，短则2～3年，长则10多年，成本相对较高，致使一些不法商贩通过盗用产品批准文号、标志、生产许可证，抢注商标等手段非法生产保健食品，寻机游离监管范围之外，其产品的质量安全令人堪忧。还有一些保健食品生产经营企业为牟取暴利，在广告宣传中“夹带”违法的宣传语，例如“疗效最佳”、“无效退款”等；增加保健功能，误导消费者。对保健品产业发展造成负面影响。
（四）审批与监管脱节，食品安全监管部门难以实施有效监管
虽然在已经实施《食品安全法》及其《实施条例》，但是相关条例尚未出台，导致保健食品监管仍有空白点。由于保健食品审评审批与产品标准偏低，导致保健食品产业的创新性不强。现行保健食品审评机制不科学，门槛过低，未建立保健食品退市、淘汰机制;保健食品的技术标准落后，标准缺乏权威性，对产品质量安全控制缺少有效措施，不能对保健食品质量进行全方位控制，例如：产品有效成分含量的控制，农药残留污染、重金属及其他化学污染、滥用食品添加剂的控制等。种种原因导致现有市场上一些保健食品在低水平重复，技术含量不高，质量安全指标不全，而且产品极易被假冒、仿制。
三、保健食品经营环节监管现阶段发现的问题
1.保健食品经营企业无备案经营行为、索证索票不全行为
2.经营假冒其它企业的合法保健食品品种，即盗用持证企业的合法保健食品批准文号。包括盗用国家批准的合法进口保健食品进口注册文号的保健品
3.经营杜撰保健食品批准文号，在国家监管部门的数据库中无法查到。包括杜撰保健食品的进口注册文号的保健食品；
4.经营盗用合法保健食品生产企业名称的保健食品；
5.经营杜撰保健食品生产企业名称的保健食品。
6.标签、说明书不符合法律规定
保健食品的标签、说明书不符合规定的情形比较多，一是在标签、说明书的内容涉及对疾病的预防、治疗功能的表述，存在直接或者间接地显示保健功能和预防、治疗疾病的内容； 标示的原辅材料也往往存在保健食品成分；二是标签、说明书中标示的主要原料、功效成分及含量等与国家批准的不相符合的；三是标示的保健功能与国家批准的不相符合的；四是适宜人群与不适宜人群的标示与规定不一致的；五是其它有关项目明显违规的。
7.保健食品中添加药品
主要是在生产减肥、辅助降血糖；缓解体力疲劳、辅助降血压；声称增强免疫力（调节免疫）；声称改善睡眠功能等保健食品中非法添加药物。
8.保健食品非法宣传：未经审查发布保健食品广告；不按照保健食品广告审查内容发布广告；虚构保健食品监制、出品、推荐单位信息的;以会议、讲座等方式违法销售保健食品，虚假宣传、以欺骗手段促销等。
四、产生问题的原因。
1.从企业方面来说，一些保健食品生产经营企业利益熏心，追求利润的最大化。
2.从消费者方面来说，相对于药品，保健食品给消费者的印象是食用比较安全。《保健食品注册管理办法》指出，保健食品对人体不产生任何急性、亚急性或者慢性危害。营销人员往往利用此点竭力鼓吹保健食品不像药品，无毒副作用、没有不良反应和禁忌事项，他们宣传“药食同源”、“药疗不如食疗”。这样，老百姓在认为“安全”而又没有任何防备的情况下，就很容易上当受骗。而保健食品的主要消费群体是老年人，相对来说，他们体弱多病、缺乏相关知识而防范意识又不够，就更容易被欺骗。
3.对保健食品的检验技术支撑方面存在不足 。
五、加强保健食品监管的方法
笔者建议监管部门对保健食品的管理应边打边建，搞“几个强化抓几个重点，建几个规范”。如强化市场监督抽验，强化重点品种监管，强化重点区域排查，强化广告审查力度，强化违规案件查处。使用《食品安全法》《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》《刑法修正案（八）》等法律法规打击保健食品违法行为。
1.抓动态监管，规范生产行为。保健食品生产应当符合国家制定的《保健食品良好生产规范》要求。包括机构与人员、厂房与设施、设备、物料、卫生、验证、文件、生产管理、质量管理、投诉与安全性事件报告、自查等内容，应当建立企业信用管理系统，运用技术手段增强信息评估、分析、运用能力，以完善的监管手段带动企业自律。
2.抓流通源头，规范经营管理。保健食品经营应当符合《保健食品良好经营规范》的要求。包括管理职责、人员与培训、设施与设备、进货与验收、陈列与储藏、销售与服务、质量管理、店内宣传、投诉与安全性事件报告、自查等内容。保健食品经营企业应当依照《食品安全法》第三十九条第二款的规定建立进货查验记录制度，应当如实记录食品的名称、规格、数量、生产批号、保质期、供货者名称及联系方式、进货日期等内容，或者保留载有上述信息的进货票据。记录、票据的保存期限不得少于2年。
3.抓主流市场，规范销售渠道。以大型商场，专卖店（柜台）药店为主，要随时维护保健食品经营企业基本信息库，提高监管体系的有效性。保健食品经营企业总是处于动态变化中，对新办、变更、过期、已拆迁经营企业的基本信息，做到随时变化，随时维护、更新，保证监管的靶向性。
4.抓人员培训，规范提升素质。可借鉴和援用药品的管理经验，对保健食品经营企业从事采购、销售及咨询的人员，执行从业准入制度，对鉴定考核合格的人员发放培训合格证后才允许上岗。要求具备该执业资格的从业人员掌握保健食品的基础知识，包括法律法规基础知识、保健食品保管与养护。对保健食品从业人员的执业能力和水平进行严格要求，这对提升保健食品整体行业水平会起到积极作用。
关键词：保健食品；日常监管；探讨
保健食品是指声称并经依法批准具有特定保健功能的食品。保健食品应当适宜于特定人群食用，具有调节机体功能，不以治疗疾病为目的，并且对人体不产生急性、亚急性或者慢性危害。保健食品产品及说明书应当经国家食品药品监督管理部门审查批准。据统计，到2012年1月，国内保健食品生产企业2054家，产值2600亿元。在这样一个市场需求旺盛、发展迅速的行业，由于保健食品数量愈来愈多，且准入门槛较低，企业不自律，诚信度低，保健食品行业出现鱼目混杂的现象。需要依法实施有效的监管。使监管、引导、自律一起形成合力，才有利行业健康发展，笔者结合当前实际工作，就对加强基层保健食品安全日常监管谈谈自己的几点认识。
一、保健食品监管依据
《食品安全法》规定：“声称具有特定保健功能的食品不得对人体产生急性、亚急性或者
慢性危害，其标签、说明书不得涉及疾病预防、治疗功能，内容必须真实，应当载明适宜人群、不适宜人群、功效成分或者标志性成分及其含量等；产品的功能和成分必须与标签、说明书相一致。”《食品安全法》第51条实际上已经明确了国家对保健食品依法监管的基本原则，就是要“实行严格监管”，也就是说对保健食品的监管要求必须高于普通食品。对普通商品实施监管的各项要求，无疑是保健食品行业首先必须达到的。要充分认识保健食品与普通食品的异同点。首先是功能与普通食品不一样。保健食品标示有“特定保健功能”，而普通食品不可以标示那些功能。其次，保健食品的监管体制与普通食品不同。国家对保健食品实行的品种监管，由食品药品监管部门实施全程监管，而不像普通食品实施的是分段监管。国务院《食品安全法实施条例》第63条对此作了明确。鉴于国家的保健食品具体监管法规出台的滞后性，我省保健食品经营企业没有实行许可证制而是变通为备案制。
二、保健食品生产和流通环节存在的问题
保健食品生产环节存在的问题
（一）研发低水平投入
硬件建设和产品处于低水平、低质量，在研发注册过程中不科学或从其他企业购买注册检验样品，或委托其他研发机构开发，生产研发脱节，在生产销售中出现问题
（二）原料管理不规范
部分保健食品生产企业原料采购管理不规范，对原料供应商质量保证体系的审计与评估流于形式，对主要物料供应不能做到批批检验。另外保健食品企业生产管理制度松懈。主要体现在生产车间洁净级别和制水系统设计不规范，产品极易受到微生物污染，企业随意变更生产工艺，灭菌时间、灭菌方法等严重违反工艺规程，非法添加化学药品等。
（三）非法生产保健食品
由于保健食品研发周期相对较长，短则2～3年，长则10多年，成本相对较高，致使一些不法商贩通过盗用产品批准文号、标志、生产许可证，抢注商标等手段非法生产保健食品，寻机游离监管范围之外，其产品的质量安全令人堪忧。还有一些保健食品生产经营企业为牟取暴利，在广告宣传中“夹带”违法的宣传语，例如“疗效最佳”、“无效退款”等；增加保健功能，误导消费者。对保健品产业发展造成负面影响。
（四）审批与监管脱节，食品安全监管部门难以实施有效监管
虽然在已经实施《食品安全法》及其《实施条例》，但是相关条例尚未出台，导致保健食品监管仍有空白点。由于保健食品审评审批与产品标准偏低，导致保健食品产业的创新性不强。现行保健食品审评机制不科学，门槛过低，未建立保健食品退市、淘汰机制;保健食品的技术标准落后，标准缺乏权威性，对产品质量安全控制缺少有效措施，不能对保健食品质量进行全方位控制，例如：产品有效成分含量的控制，农药残留污染、重金属及其他化学污染、滥用食品添加剂的控制等。种种原因导致现有市场上一些保健食品在低水平重复，技术含量不高，质量安全指标不全，而且产品极易被假冒、仿制。
三、保健食品经营环节监管现阶段发现的问题
1.保健食品经营企业无备案经营行为、索证索票不全行为
2.经营假冒其它企业的合法保健食品品种，即盗用持证企业的合法保健食品批准文号。包括盗用国家批准的合法进口保健食品进口注册文号的保健品
3.经营杜撰保健食品批准文号，在国家监管部门的数据库中无法查到。包括杜撰保健食品的进口注册文号的保健食品；
4.经营盗用合法保健食品生产企业名称的保健食品；
5.经营杜撰保健食品生产企业名称的保健食品。
6.标签、说明书不符合法律规定
保健食品的标签、说明书不符合规定的情形比较多，一是在标签、说明书的内容涉及对疾病的预防、治疗功能的表述，存在直接或者间接地显示保健功能和预防、治疗疾病的内容； 标示的原辅材料也往往存在保健食品成分；二是标签、说明书中标示的主要原料、功效成分及含量等与国家批准的不相符合的；三是标示的保健功能与国家批准的不相符合的；四是适宜人群与不适宜人群的标示与规定不一致的；五是其它有关项目明显违规的。
7.保健食品中添加药品
主要是在生产减肥、辅助降血糖；缓解体力疲劳、辅助降血压；声称增强免疫力（调节免疫）；声称改善睡眠功能等保健食品中非法添加药物。
8.保健食品非法宣传：未经审查发布保健食品广告；不按照保健食品广告审查内容发布广告；虚构保健食品监制、出品、推荐单位信息的;以会议、讲座等方式违法销售保健食品，虚假宣传、以欺骗手段促销等。
四、产生问题的原因。
1.从企业方面来说，一些保健食品生产经营企业利益熏心，追求利润的最大化。
2.从消费者方面来说，相对于药品，保健食品给消费者的印象是食用比较安全。《保健食品注册管理办法》指出，保健食品对人体不产生任何急性、亚急性或者慢性危害。营销人员往往利用此点竭力鼓吹保健食品不像药品，无毒副作用、没有不良反应和禁忌事项，他们宣传“药食同源”、“药疗不如食疗”。这样，老百姓在认为“安全”而又没有任何防备的情况下，就很容易上当受骗。而保健食品的主要消费群体是老年人，相对来说，他们体弱多病、缺乏相关知识而防范意识又不够，就更容易被欺骗。
3.对保健食品的检验技术支撑方面存在不足 。
五、加强保健食品监管的方法
笔者建议监管部门对保健食品的管理应边打边建，搞“几个强化抓几个重点，建几个规范”。如强化市场监督抽验，强化重点品种监管，强化重点区域排查，强化广告审查力度，强化违规案件查处。使用《食品安全法》《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》《刑法修正案（八）》等法律法规打击保健食品违法行为。
1.抓动态监管，规范生产行为。保健食品生产应当符合国家制定的《保健食品良好生产规范》要求。包括机构与人员、厂房与设施、设备、物料、卫生、验证、文件、生产管理、质量管理、投诉与安全性事件报告、自查等内容，应当建立企业信用管理系统，运用技术手段增强信息评估、分析、运用能力，以完善的监管手段带动企业自律。
2.抓流通源头，规范经营管理。保健食品经营应当符合《保健食品良好经营规范》的要求。包括管理职责、人员与培训、设施与设备、进货与验收、陈列与储藏、销售与服务、质量管理、店内宣传、投诉与安全性事件报告、自查等内容。保健食品经营企业应当依照《食品安全法》第三十九条第二款的规定建立进货查验记录制度，应当如实记录食品的名称、规格、数量、生产批号、保质期、供货者名称及联系方式、进货日期等内容，或者保留载有上述信息的进货票据。记录、票据的保存期限不得少于2年。
3.抓主流市场，规范销售渠道。以大型商场，专卖店（柜台）药店为主，要随时维护保健食品经营企业基本信息库，提高监管体系的有效性。保健食品经营企业总是处于动态变化中，对新办、变更、过期、已拆迁经营企业的基本信息，做到随时变化，随时维护、更新，保证监管的靶向性。
4.抓人员培训，规范提升素质。可借鉴和援用药品的管理经验，对保健食品经营企业从事采购、销售及咨询的人员，执行从业准入制度，对鉴定考核合格的人员发放培训合格证后才允许上岗。要求具备该执业资格的从业人员掌握保健食品的基础知识，包括法律法规基础知识、保健食品保管与养护。对保健食品从业人员的执业能力和水平进行严格要求，这对提升保健食品整体行业水平会起到积极作用。