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摘 要：通过近几年我省高速公路前期工作开展的情况，土地预审和报批是影响前期工作的首要控制因素，在高速公路前期工作逐步下放到地市的大环境下，项目管理基本都采用大包制，设计单位同时承担着设计与专题的双重任务，如何有效推进高速公路前期工作是一个值得思考的问题。
关键词：高速公路前期工作;专题管理;控制措施;总体方案拟定思路
1 思考的提出
以往的高速公路前期工作模式是设计院仅需开展工可—初设—施设，且按顺序推进;专题管理则由业主来委托和负责，设计单位起配合作用。
外部形势的变化：十八大以来，土地和生态因素已经成为高速公路建设的首要制约因素，高速公路的设计理念以五大发展理念为指引：创新、协调、绿色、开放、共享。近两年，我省已经完成施工图设计的高速公路均面临着土地报批严重迟缓，占用生态红线异常难以协调等问题，土地报批过程中针对占用永久基本农田和生态红线方案不断调整优化，高速公路前期工作周期均存在着不同程度的延长问题，造成多条高速无法按预期时间建设。
为避免设计单位设计进程与专题管理进程的不同步问题，避免出现设计完成而专题滞后的情况，业主单位更希望采取大包制，也就是将专题管理与设计打包，全部由设计部门来完成，这样可以大大减轻业主的工作压力，提高管理效率;同时，增加了设计单位对于高速公路前期工作管理的难度和工作量，这就迫使设计单位必须要对于专题的管理与勘察设计进程有非常清晰的思路和管理办法，本人结合近两年负责项目的情况，针对新形势下如何有效的推进高速公路前期工作进程，做了一些总结和思考。
2 设计方案与专题相互作用
高速公路工可阶段，大致需要开展11个专题：规划选址、土地预审、社会稳定、文物、压矿、地灾、环评、生态环境影响、防洪、通航、涉铁等。
初步设计阶段，大致需要开展3个专题：水保、交通安全评价、涉铁方案论证等。
施工图设计阶段，大致需要开展5个专题：土地勘界、林地勘界、土地组卷报批、土地复垦、交通安全评价等。
工可报告批复的前置专题有：土地预审、规划选址、社会稳定3个专题。
2.1 关于土地预审专题
土地预审专题一般可分为落实永久基本农田补划地块——编制土地利用和耕地保护专项报告——编制土地利用总体规划修改方案暨永久基本农田补划方案并完成签章——出具县级审查意见并送市级初审——出具市级预审与规划选址意见并送省厅审查——完成省厅审查，出具用地预审与规划选址意见。
土地预审专题的首要的控制因素是用地边界的准确性，确保土地报批边界与土地预审边界的高度一致性;其次是针对路线方案占用永久基本农田的严肃性和合理性充分论证，确保县、市、省三级审查时对路线总体方案不会提出大的意见，避免报告出现反复修改，影响报批周期。
2.2 关于规划选址专题
规划选址专题一般可分为报告编制——征求相关部门意见（县生态环境分局、县水利局、县自规局（林业）、县应急管理局、县文旅体局）——待用地预审取得省厅耕保处意见后，组织规划选址评审会——修改完善报批稿，取得专家组长签字——与土地预审组成统一报批材料，送省厅审核——取得用地预审与规划选址意见书。
规划选址专题的首要控制因素是路线方案的稳定性，其次是需要取得土地预审厅耕保处意见，这就要求路线方案研究要充分，最好不要出现反复，必须取得所有影响方案专题的结论性意见。
2.3 关于社会稳定专题
社会穩定专题一般包含完成风险调查工作（座谈会、问卷、公示等）——完成社会稳定风险分析报告编制——待取得土地预审意见后，开展风险评估工作——市政府出具同意评估结论的函。
社会稳定风险分析专题的主要前置条件是土地预审取得意见，因此，滞后于规划选址与土地预审专题。在高速公路项目中，社会稳定专题往往不是主要的制约因素。
2.4 关于文物专题
文物专题一般包含向省文物局申请核查文物发文——省文物考古研究所沿线文物点实地踏勘——调查报告编写及上报省级文物主管部门审批。
文物专题流程整体虽然简单，也不是工可的前置专题，但往往文物对路线方案的影响很大，现场外业踏勘往往只能发现一些比较重大的文物，对于埋藏在地下的存在很多未知的风险。因此，工可确定路线方案前文物应取得结论性意见或批复，确保后期路线方案不会出现大的变动。
2.5 关于压矿专题
压矿专题一般包含根据省厅查询材料去地质资料馆收集矿产地资料——市级自然资源与规划局查询矿权压覆情况——去函矿权人收集矿权、储量等相关资料——报告文本及图件编制——省矿产资源储量评审中心报告审查——取得省厅批复。
压矿专题虽然也不是工可前置专题，但压覆矿产资源的可行性关系到路线方案的可行性，工可路线方案要尽可能的稳定，压矿专题应提前取得批复。
2.6 关于防洪专题
防洪影响评价专题一般包括编制洪泙报告——上报河道主管部门审查，一般为市水利局;如上报省水利厅，则先由市县级初审;如上报长委，则由省水利厅复审后上报。——主管部门批复。
防洪专题一般较少控制总体方案，但如需上报长委或淮委批复，一般周期非常漫长，少则半年，多则一年，对前期工作周期影响非常大。
2.7 关于通航专题
航道通航条件影响评价专题一般包含编制航评报告——向港航管理服务中心申请航评审查——航评现场踏勘咨询会——出具踏勘咨询会意见——完善报告——行政申请书报送窗口——省交通厅出具审查意见书。
通航专题的周期相对较短，但跨越的角度和桥梁方案影响路线总体方案，因此，也应在工可批复前取得批复，确保两阶段设计时方案稳定，可直接沿用批复结论。
2.8 关于环评专题 环境影响评价专题一般分为监测数据处理——报告编写——报告内部审查及修改——公示——报送市、县生态环境分局预审——报省、市生态环境厅批复。
环评专题不是工可前置专题，但工可确定路线总体方案前，必须取得环评选线的咨询报告，筛查明确沿线的生态环境敏感点，饮用水源保护区、自然保护地、风景名胜区等，确保路线方案布设满足环评要求。
2.9 关于水保专题
水土保持方案专题一般包括根据批复的可研及初步设计资料，编制水土保持方案报告——上报省水利厅——省水利厅完成技术审查——根据专家意见修改报告——取得批复。
水保专题一般在初设结束或施设过程中编制，对路线总体方案进程影响较小。但应确保主体及临时工程数量的准确性。
2.10 关于地灾专题
地质灾害评价专题总体较为简单，但评价的地灾要素影响路线总体方案，一般在工可阶段完成批复，确保路线方案的稳定。
3 重点专题加强管控
3.1 土地预审专题
土地预审专题管理的重难点有：
（1）用地预审边界的确定，为避免在用地报批阶段与预审边界出现较大的偏差，导致报批过程反复修改。（2）线路选址暨占用永久基本农田的论证会议，不同于以往路线方案审查由行业主管部门审查，该审查以占用基本农田为主要控制因素，兼顾工程、环保、经济等其他因素，这就要求工可阶段研究路线方案时，在永久基本农田分布图上兼顾其他控制因素进行多方案比选，以相对占用永久基本农田最少的方案作为推荐方案。
3.2 环评专题
环评专题的报批受制于规模、地点、生產工艺、环境保护措施等。
环评专题的核心是总体方案的一致性，生态敏感区的一致性以及环保措施的一致性，一般来说，环评报告可分为两步：第一步，工可阶段启动，提供环评选线咨询报告，确保路线总体方案的稳定;初设阶段至施设前期，完善报告，提供准确的环保措施相关数量，确保环评报告中的数据与施工图设计数据一致。
3.3 水保专题
根据《水土保持法》第二十五条《规定》中对生产建设项目地点规模重大变化、水土保持措施重大变更和新设弃渣场等三类情形进行了具体界定，并提出了明确管理要求。其他一般变更纳入水土保持设施验收管理，并符合水土保持方案批复和水土保持标准、规范的要求。
为确保水保报告中的数据与设计一致，可以采取水保报告于初设批复后施设启动时开始编制，尤其是临时工程数量、弃土场设置位置等，采用施设数据更加准确。
4 一点思考
4.1 前期工作进程的思考
（1）工可与初设进程交叉同步： 以往的工作进程都是正向，设计单位只需要管控好设计进程，如工可——初设——施设;专题则由项目建设单位管理。但根据近两年高速项目推进来看，土地报批是最关键因素，因此，新形势下设计进程应采用倒排法，即明确开工时间——倒推土地报批时间——倒推土地预审时间——施工图设计——初步设计——工可前置专题（土地预审、规划选址、社会稳定）、其他影响路线方案专题（通航、压矿、文物、防洪、涉铁等）——工可编制——工可路线方案研究。
根据上述进程，可以明显看出工可阶段的研究深度和广度要远远超出以往的项目进程，在土地预审阶段就需要提供精准的用地边界，而精准的用地边界就需要至少初步设计深度的方案，工可前期就需要经过充分的方案比选，确定推荐方案后即开展初步设计测图，初步设计方案细化后才可以提供土地预审边界，因此，工可与初设进程应交叉同步。
（2）工可与各影响专题进程交叉同步：工可路线方案研究确定的前提是各影响专题需尽快取得批复或取得评价结论，无影响路线方案的颠覆性意见，确保路线方案稳定后，方可开展初步设计工作。
4.2 管理控制办法的探索
从各专题涉及的主管部门来看，无外乎自然资源与规划部门、交通部门、水利部门、港航管理部门、生态环境部门、文旅体部门、各级政府、学会等。
四级联动（业主、主管部门、设计单位、专题单位），采用清单制管理办法，找出关键时间、关键因素、关键人物，设置总表与分表，细化到每一个节点，责任部门，责任人，提前谋划，过程控制，保证节点。
以土地预审为例，专题报告编制完成，则由对应自然资源与规划部门组织踏勘、专家论证，向上级报审;这比以往全部由专题单位去申请进程快得多，力度也大得多。以近期参与项目为例，编制了清单如图1、图2。
4.3 总体方案拟定思路的转变
以往以技术经济为主，现在以资源约束为主;以往追求顺直便捷为主，现在要保证可实施性为主;永久基本农田、生态保护红线和城镇开发边界已经成为总体方案选择的三大首要因素。
根据安徽省自然资源厅关于《重大建设项目占用和补划永久基本农田审查要点》的意见，可以挖掘总体方案需要注意的几点：
（1）方案研究时，要提前征求市、县自然资源主管部门意见，针对选址选线、重大建设项目占用永久基本农田的必要性和合理性严格论证。（2）充分论证，优化选址。项目选址比选方案原则上不少于三个，对占用永久基本农田面积较大的项目，要分项进行多方案比选，通过总体、分项综合比选确定方案是否少占耕地和永久基本农田。（3）严格控制占用永久基本农田比例，因比例超过用地总规模50%时，建设单位要专题组织研究，论证如何避让或少占永久基本农田，分析必要性和合理性。（4）严控调整，规范调整。通过用地预审后，原则上原址不应发生局部调整。这就要求用地预审边界尽可能接近或等于施工图用地边界，方案一定要深度研究。块状用地所占规模和用地原则上不予调整。（5）线性重大建设项目主线工程应尽可能少占永久基本农田，且应符合国家高速、国道、国防公路、省级高速和连接深度贫困地区的省级公路中的一种。（6）关于生态红线：生态红线作为路线方案研究的核心控制因素，应重点关注。根据省自然资源厅的相关文件，针对高速公路建设项目占用生态红线的，需通过省发改委、省自然资源厅、省生态环境厅、省交通运输厅、省农业农村厅、省水利厅、省农业厅组成的联合审查组审查。
从审查要点可以看出，路线在占用生态红线时需提前做好对应的研究，确保占用合理、合规、保护有效。
参考文献：
[1]《自然资源部农业农村部关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》（自然资规[2019]1号）.
[2]《自然资源部关于做好永久基本农田重大建设项目用地预审的通知》（自然资规[2018]3号）.
[3]安徽省自然资源厅关于征求《重大建设项目占用和补划永久基本农田审查要点（征求意见稿）》意见的函.
[4]安徽省自然资源厅关于过渡期内省重大建设项目不可避让生态红线论证建议审查决策工作程序（皖自然资[2020]94号）.
关键词：高速公路前期工作;专题管理;控制措施;总体方案拟定思路
1 思考的提出
以往的高速公路前期工作模式是设计院仅需开展工可—初设—施设，且按顺序推进;专题管理则由业主来委托和负责，设计单位起配合作用。
外部形势的变化：十八大以来，土地和生态因素已经成为高速公路建设的首要制约因素，高速公路的设计理念以五大发展理念为指引：创新、协调、绿色、开放、共享。近两年，我省已经完成施工图设计的高速公路均面临着土地报批严重迟缓，占用生态红线异常难以协调等问题，土地报批过程中针对占用永久基本农田和生态红线方案不断调整优化，高速公路前期工作周期均存在着不同程度的延长问题，造成多条高速无法按预期时间建设。
为避免设计单位设计进程与专题管理进程的不同步问题，避免出现设计完成而专题滞后的情况，业主单位更希望采取大包制，也就是将专题管理与设计打包，全部由设计部门来完成，这样可以大大减轻业主的工作压力，提高管理效率;同时，增加了设计单位对于高速公路前期工作管理的难度和工作量，这就迫使设计单位必须要对于专题的管理与勘察设计进程有非常清晰的思路和管理办法，本人结合近两年负责项目的情况，针对新形势下如何有效的推进高速公路前期工作进程，做了一些总结和思考。
2 设计方案与专题相互作用
高速公路工可阶段，大致需要开展11个专题：规划选址、土地预审、社会稳定、文物、压矿、地灾、环评、生态环境影响、防洪、通航、涉铁等。
初步设计阶段，大致需要开展3个专题：水保、交通安全评价、涉铁方案论证等。
施工图设计阶段，大致需要开展5个专题：土地勘界、林地勘界、土地组卷报批、土地复垦、交通安全评价等。
工可报告批复的前置专题有：土地预审、规划选址、社会稳定3个专题。
2.1 关于土地预审专题
土地预审专题一般可分为落实永久基本农田补划地块——编制土地利用和耕地保护专项报告——编制土地利用总体规划修改方案暨永久基本农田补划方案并完成签章——出具县级审查意见并送市级初审——出具市级预审与规划选址意见并送省厅审查——完成省厅审查，出具用地预审与规划选址意见。
土地预审专题的首要的控制因素是用地边界的准确性，确保土地报批边界与土地预审边界的高度一致性;其次是针对路线方案占用永久基本农田的严肃性和合理性充分论证，确保县、市、省三级审查时对路线总体方案不会提出大的意见，避免报告出现反复修改，影响报批周期。
2.2 关于规划选址专题
规划选址专题一般可分为报告编制——征求相关部门意见（县生态环境分局、县水利局、县自规局（林业）、县应急管理局、县文旅体局）——待用地预审取得省厅耕保处意见后，组织规划选址评审会——修改完善报批稿，取得专家组长签字——与土地预审组成统一报批材料，送省厅审核——取得用地预审与规划选址意见书。
规划选址专题的首要控制因素是路线方案的稳定性，其次是需要取得土地预审厅耕保处意见，这就要求路线方案研究要充分，最好不要出现反复，必须取得所有影响方案专题的结论性意见。
2.3 关于社会稳定专题
社会穩定专题一般包含完成风险调查工作（座谈会、问卷、公示等）——完成社会稳定风险分析报告编制——待取得土地预审意见后，开展风险评估工作——市政府出具同意评估结论的函。
社会稳定风险分析专题的主要前置条件是土地预审取得意见，因此，滞后于规划选址与土地预审专题。在高速公路项目中，社会稳定专题往往不是主要的制约因素。
2.4 关于文物专题
文物专题一般包含向省文物局申请核查文物发文——省文物考古研究所沿线文物点实地踏勘——调查报告编写及上报省级文物主管部门审批。
文物专题流程整体虽然简单，也不是工可的前置专题，但往往文物对路线方案的影响很大，现场外业踏勘往往只能发现一些比较重大的文物，对于埋藏在地下的存在很多未知的风险。因此，工可确定路线方案前文物应取得结论性意见或批复，确保后期路线方案不会出现大的变动。
2.5 关于压矿专题
压矿专题一般包含根据省厅查询材料去地质资料馆收集矿产地资料——市级自然资源与规划局查询矿权压覆情况——去函矿权人收集矿权、储量等相关资料——报告文本及图件编制——省矿产资源储量评审中心报告审查——取得省厅批复。
压矿专题虽然也不是工可前置专题，但压覆矿产资源的可行性关系到路线方案的可行性，工可路线方案要尽可能的稳定，压矿专题应提前取得批复。
2.6 关于防洪专题
防洪影响评价专题一般包括编制洪泙报告——上报河道主管部门审查，一般为市水利局;如上报省水利厅，则先由市县级初审;如上报长委，则由省水利厅复审后上报。——主管部门批复。
防洪专题一般较少控制总体方案，但如需上报长委或淮委批复，一般周期非常漫长，少则半年，多则一年，对前期工作周期影响非常大。
2.7 关于通航专题
航道通航条件影响评价专题一般包含编制航评报告——向港航管理服务中心申请航评审查——航评现场踏勘咨询会——出具踏勘咨询会意见——完善报告——行政申请书报送窗口——省交通厅出具审查意见书。
通航专题的周期相对较短，但跨越的角度和桥梁方案影响路线总体方案，因此，也应在工可批复前取得批复，确保两阶段设计时方案稳定，可直接沿用批复结论。
2.8 关于环评专题 环境影响评价专题一般分为监测数据处理——报告编写——报告内部审查及修改——公示——报送市、县生态环境分局预审——报省、市生态环境厅批复。
环评专题不是工可前置专题，但工可确定路线总体方案前，必须取得环评选线的咨询报告，筛查明确沿线的生态环境敏感点，饮用水源保护区、自然保护地、风景名胜区等，确保路线方案布设满足环评要求。
2.9 关于水保专题
水土保持方案专题一般包括根据批复的可研及初步设计资料，编制水土保持方案报告——上报省水利厅——省水利厅完成技术审查——根据专家意见修改报告——取得批复。
水保专题一般在初设结束或施设过程中编制，对路线总体方案进程影响较小。但应确保主体及临时工程数量的准确性。
2.10 关于地灾专题
地质灾害评价专题总体较为简单，但评价的地灾要素影响路线总体方案，一般在工可阶段完成批复，确保路线方案的稳定。
3 重点专题加强管控
3.1 土地预审专题
土地预审专题管理的重难点有：
（1）用地预审边界的确定，为避免在用地报批阶段与预审边界出现较大的偏差，导致报批过程反复修改。（2）线路选址暨占用永久基本农田的论证会议，不同于以往路线方案审查由行业主管部门审查，该审查以占用基本农田为主要控制因素，兼顾工程、环保、经济等其他因素，这就要求工可阶段研究路线方案时，在永久基本农田分布图上兼顾其他控制因素进行多方案比选，以相对占用永久基本农田最少的方案作为推荐方案。
3.2 环评专题
环评专题的报批受制于规模、地点、生產工艺、环境保护措施等。
环评专题的核心是总体方案的一致性，生态敏感区的一致性以及环保措施的一致性，一般来说，环评报告可分为两步：第一步，工可阶段启动，提供环评选线咨询报告，确保路线总体方案的稳定;初设阶段至施设前期，完善报告，提供准确的环保措施相关数量，确保环评报告中的数据与施工图设计数据一致。
3.3 水保专题
根据《水土保持法》第二十五条《规定》中对生产建设项目地点规模重大变化、水土保持措施重大变更和新设弃渣场等三类情形进行了具体界定，并提出了明确管理要求。其他一般变更纳入水土保持设施验收管理，并符合水土保持方案批复和水土保持标准、规范的要求。
为确保水保报告中的数据与设计一致，可以采取水保报告于初设批复后施设启动时开始编制，尤其是临时工程数量、弃土场设置位置等，采用施设数据更加准确。
4 一点思考
4.1 前期工作进程的思考
（1）工可与初设进程交叉同步： 以往的工作进程都是正向，设计单位只需要管控好设计进程，如工可——初设——施设;专题则由项目建设单位管理。但根据近两年高速项目推进来看，土地报批是最关键因素，因此，新形势下设计进程应采用倒排法，即明确开工时间——倒推土地报批时间——倒推土地预审时间——施工图设计——初步设计——工可前置专题（土地预审、规划选址、社会稳定）、其他影响路线方案专题（通航、压矿、文物、防洪、涉铁等）——工可编制——工可路线方案研究。
根据上述进程，可以明显看出工可阶段的研究深度和广度要远远超出以往的项目进程，在土地预审阶段就需要提供精准的用地边界，而精准的用地边界就需要至少初步设计深度的方案，工可前期就需要经过充分的方案比选，确定推荐方案后即开展初步设计测图，初步设计方案细化后才可以提供土地预审边界，因此，工可与初设进程应交叉同步。
（2）工可与各影响专题进程交叉同步：工可路线方案研究确定的前提是各影响专题需尽快取得批复或取得评价结论，无影响路线方案的颠覆性意见，确保路线方案稳定后，方可开展初步设计工作。
4.2 管理控制办法的探索
从各专题涉及的主管部门来看，无外乎自然资源与规划部门、交通部门、水利部门、港航管理部门、生态环境部门、文旅体部门、各级政府、学会等。
四级联动（业主、主管部门、设计单位、专题单位），采用清单制管理办法，找出关键时间、关键因素、关键人物，设置总表与分表，细化到每一个节点，责任部门，责任人，提前谋划，过程控制，保证节点。
以土地预审为例，专题报告编制完成，则由对应自然资源与规划部门组织踏勘、专家论证，向上级报审;这比以往全部由专题单位去申请进程快得多，力度也大得多。以近期参与项目为例，编制了清单如图1、图2。
4.3 总体方案拟定思路的转变
以往以技术经济为主，现在以资源约束为主;以往追求顺直便捷为主，现在要保证可实施性为主;永久基本农田、生态保护红线和城镇开发边界已经成为总体方案选择的三大首要因素。
根据安徽省自然资源厅关于《重大建设项目占用和补划永久基本农田审查要点》的意见，可以挖掘总体方案需要注意的几点：
（1）方案研究时，要提前征求市、县自然资源主管部门意见，针对选址选线、重大建设项目占用永久基本农田的必要性和合理性严格论证。（2）充分论证，优化选址。项目选址比选方案原则上不少于三个，对占用永久基本农田面积较大的项目，要分项进行多方案比选，通过总体、分项综合比选确定方案是否少占耕地和永久基本农田。（3）严格控制占用永久基本农田比例，因比例超过用地总规模50%时，建设单位要专题组织研究，论证如何避让或少占永久基本农田，分析必要性和合理性。（4）严控调整，规范调整。通过用地预审后，原则上原址不应发生局部调整。这就要求用地预审边界尽可能接近或等于施工图用地边界，方案一定要深度研究。块状用地所占规模和用地原则上不予调整。（5）线性重大建设项目主线工程应尽可能少占永久基本农田，且应符合国家高速、国道、国防公路、省级高速和连接深度贫困地区的省级公路中的一种。（6）关于生态红线：生态红线作为路线方案研究的核心控制因素，应重点关注。根据省自然资源厅的相关文件，针对高速公路建设项目占用生态红线的，需通过省发改委、省自然资源厅、省生态环境厅、省交通运输厅、省农业农村厅、省水利厅、省农业厅组成的联合审查组审查。
从审查要点可以看出，路线在占用生态红线时需提前做好对应的研究，确保占用合理、合规、保护有效。
参考文献：
[1]《自然资源部农业农村部关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》（自然资规[2019]1号）.
[2]《自然资源部关于做好永久基本农田重大建设项目用地预审的通知》（自然资规[2018]3号）.
[3]安徽省自然资源厅关于征求《重大建设项目占用和补划永久基本农田审查要点（征求意见稿）》意见的函.
[4]安徽省自然资源厅关于过渡期内省重大建设项目不可避让生态红线论证建议审查决策工作程序（皖自然资[2020]94号）.