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[摘 要]摘要特色小镇作为新时期中国城镇化发展的重要创新形式，已经成为解决城乡二元结构和产业经济结构调整的供给侧改革有益探索。但是现行的小镇开发建设尚未处理好政府“主导”与“引导”背后的利益关系，传统开发区建设、地方政府债务风险、房地产化倾向隐现。为此，文章以浙江省第一批“警告”和“降级”特色小镇为对象，考察了小镇的价值取向、建设路径与实际运营效果。研究发现：宽进严出、实行年度考核的特色小镇考核模式，与“政府引导、企业主导”的建设路径发生了错位配置。政府越位主导，走传统开发区老路子成为现行考核机制下最理性的选择。因此，有必要针对小镇政府主导倾向，作出对应的顶层机制调整与转变，围绕“重塑运营理念与政府定位，引进特色小镇市场化运营人才;考核机制再设计;阶梯式培育序列”等顶层设计，全面深化改革。
[关键词]关键词特色小镇;价值取向;建设路径;运营效果
[中图分类号]中图分类号F327[文献标识码]A文献标志码[文章编号]1673-0461（2019）11-0052-08
一、问题的提出
特色小镇作为新时期中国新型城镇化发展进程中的创新，是浙江省在经济新常态下，结合供给侧改革的发展模式探索。根据
2015 年《浙江省政府工作报告》的定义，特色小镇既非行政单元，也不隶属于产业园的范畴，而是融合产业、文化、旅游、社区功能的双创平台。是在已有自身产业集群（块状经济）基础上结合供给侧改革理念，探索出来的新型城市化和产业发展道路。不仅符合经济与社会的内在发展逻辑，而且有助于破解经济结构供给侧调整和创新驱动的现实难题，是浙江适应和引领经济新常态的重大战略选择。因此，特色小镇概念一经提出，就受到中央的重视与批示，并得到迅速推广。然而，在特色小镇的推进建设过程中出现了部分导向偏差，小镇开发区建设、地方政府债务风险、房地产化倾向等问题隐现（郁建兴等，2017）。尤其在近期，发改委、国土资源部、环境保护部、住建部四部委联合出台了《关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见》（以下简称《意见》），旨在全国范围内规范特色小镇的建设路径与方式，防止政府大包大揽加剧债务风险。因此，在此背景下，通过剖析特色小镇价值取向、建设路径和运营效果，考察特色小镇在建设运营过程中存在的缺陷与不足，将有助于理解特色小镇的内在发展逻辑，深化中国新型城镇化道路探索与创新，对进一步推进特色小镇发展具有重要的学术和实践意义。
二、特色小镇价值取向与建設路径
1.特色小镇价值取向
从功能上分析，特色小镇是产业集群（块状经济）与旅游、文化、社区功能的融合体。是经过长期实践，结合中国自身经济、城市发展需要，产业结构，人口流动以及文化传承而量身提出的;是包容性更大，持续性更强，功能更加全面的平台载体。选择特色小镇这一模式作为新时期中国战略布局的重要途径，有其鲜明地内在价值取向与时代特征。
（1）新型城镇化道路探索，解决大城市与乡村发展断层是特色小镇发展的价值取向之一。城镇化率代表了一个国家和地区社会经济发展水平的重要标志，传统意义上的城镇化道路有四个步骤：农村人口向城市转移，小城市向大城市转移，大城市向郊区转移，构建城市圈（宋炳林，2013;张蔚文，2016）。中国经历了前两个人口向大城市转移的阶段，但是由于受限于土地来源单一，宅基地等国有、集体所有制等原因，导致土地无法自由买卖，资源无法向农村转移。加上户籍制度的管制，进一步导致公共资源向大城市配置。但是为了发展中国城镇化，又必须解决农村乡镇的城镇化发展问题，引导公共资源向农村倾斜。因此，要在土地与户籍制度不变的前提下，进行创新探索就需要另辟蹊径，通过创新探索来解决中国城镇化发展的第三阶段问题。在探索阶段，中国出现过新农村建设，城乡一体化，农村城市化等多种方案。但是无论是新农村建设，还是城乡一体化建设设想都缺乏有效产业支撑保障，人口、资金回流不明显，导致基础建设和环境未能形成显著成效（周鲁耀和周功满，2017）。乡镇产业支柱空心化，经济发展滞后，人口流失等问题严重，造成城市与乡村之间的发展进一步断层。为此，特色小镇作为加快建设新型城镇化的重要突破口和创新，试图通过构建城市与乡村功能结合的综合体，打破“城市-乡村”二元结构的界限。一方面能让优质资源就近向特色小镇集中，提高当地居民的人均收入和生活质量;另一方面发展文化、旅游业，通过营造和谐的生态环境，吸引人才资源回流、带动农民就地城镇化，疏解大城市中心城区人口。
（2）发展高科技新兴产业，调整产业经济结构是特色小镇建设的另一价值取向。中国经济进入新常态以来，传统产业产能过剩，创新驱动要素不足已经成为制约中国经济发展的重要掣肘（周晓虹，2017）。而特色小镇以产业集聚、创新和升级为规划原则，响应了供给侧改革的号召，天然契合“三去一降一补”理念，成为存量也是增量资产之间的利益博弈。首先，作为市场化过程中具有一定资源禀赋和消费群体的地方，特色小镇不同于传统的产业园区，更加强调突出特色产业，往往选择发展相对较好的产业进行产业链的延伸与创新深入;其次，通过产业结构调整的方式，对于落后的产业进行重组或者改造，甚至在必要的时候进行剥离，改变乡镇发展动力不足，产业空心化的缺陷。因此，特色小镇的发展还以产业结构调整、发展高新技术产业为价值导向，形成特色化产业集群，促进当地产业结构的升级调整。
（3）特色小镇还应坚持“创新、协调、绿色、开放、共享”发展理念的价值取向。特色小镇与传统的产业集群有一定区别，作为多元化、专业化融合的共享平台，特色小镇已经不是劳动力市场、生产要素等产业集群的外部性来源了，而是多元产业集聚的城市和社区。开发区等块状经济追求生产效率的提升，是以生产者为导向的单一生产的专业化集聚
;而特色小镇切换到了生产、生活、生态融合的多元化功能综合体，是一种以终端消费为导向的产业逻辑。在这种价值取向模式下，特色小镇的建设需要结合所在区域的社群与关系网络，弥补早前块状经济与社区间的割裂状态，充分考虑产业经济活动中关键的市场主体的社会活动，将产业嵌入社群之中，发挥协调、绿色、开放和共享的外溢性作用。在创意设计和技术研发这两个薄弱环节上的突破，弥补传统块状经济只擅长于生产制造，产品缺少创意，无法打动消费者的创新不足。最终实现创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念价值取向。 2.“新型城镇化、产业结构调整、五大发展理念”价值导向下的特色小镇建设路径
既然特色小镇本质上就是一种创新创业发展平台，加之特色小镇建设带有解决城乡二元化，产业结构升级调整，生产、生态、生活融合的特征，我国特色小镇建设路径就绝非“政府大包大揽传统开发区建设模式”，抑或“放开管控，全面摒弃新农村建设经验与成就”那样简单（闵学勤，2016）。相对于开发区等传统产业聚集建设路径而言，特色小镇是在专业化产业集群上的多样化融合集聚，是一种以终端消费为导向的产业逻辑，更加强调旅游、文化和生活的功能。因此，特色小镇有着不同于城市规划的特点，尤为需要当地政府因地制宜，突出特色，进行功能融合与特色产业规划，做好特色小镇的前期引导作用
（付晓东和蒋雅伟，2017）。
如果特色小镇脱离了政府引导下的城乡利益、产业结构和社区功能调整，意味着特色小镇将陷入传统开发区或新农村建设的单一模式，缺乏特色产业与生态生活环境支撑，城市-乡
村二元经济结构将依然存在。显然这种改革不符合新时期和谐社会发展的原则。
同时，特色小镇既然要成为创新创业发展平台，就必须接受市场化资源整合与竞争，发挥企业在平台运营中的主导作用。尤其考虑到特色小镇开发成本高，周期长等固有特点，单纯依靠政府的力量很难保证长期的运营效率和充足稳定的现金流，因此唯有通过遵循“政府引导，企业主导”建设路径，将二者利益进行捆绑，才能实现“特色小镇”的可持续化发展。而且在推进过程中，这种“政府引导，企业主导”的建设路径十分注重产业的内在驱动作用，政府更多地承担了初期规划、基础设施的配套推进、土地等资源要素的保障、生态环境保护以及文化内涵挖掘与传承等五方面引导和服务保障工作，具体的战略落实、项目建设和运营往往由企业和社会资本主导。
因此，既然理论逻辑与现实需求都表明特色小镇建设需要遵循“政府引导，企业主导”建设模式，那么我国现有特色小镇是否能够达到这种要求呢？为此，本文通过分析浙江省特色小镇的运营效果，进一步研究特色小镇建设中的成效与不足。
三、研究设计
1.样本选取
本文选取了浙江省第一批特色小镇中的南浔善琏湖笔小镇、苍南台商小镇、磐安江南药镇和奉化滨海养生小镇作为研究对象，主要是出于以下三方面考虑：
其一，浙江省作为特色小镇的发源地，在2015年就有28个特色小镇入选省级特色小镇，次年这一数目增加到了78个。产业领域横跨旅游产业、高端装备制造、信息经济、历史经典、健康产业、时尚产业、金融产业、和环保产业七大产业。形成了许多具备规模，在全国出名的特色小镇，具备了大量的实践经验，是众多省份考察取经的对象。因此，以浙江特色小镇为研究对象，具有很大的代表性和前沿性。
其二，为推进特色小镇高质量发展，自2015年开始，浙江省就对特色小镇进行了考核。尤其是针对考核结果进行
分级降档公开披露，为研究特色小镇的开发建设提供了资料。其中，省级特色小镇创建对象合格标准包含：高端要素集聚、产出效益、投资情况、功能融合、特色打造、整体进展情况、关注度和日常工作等8个方面，具体如
表1所示：
其三，在第一、二批考核结果中，我们發现4个有趣的特色小镇经营案例：南浔善琏湖笔小镇、苍南台商小镇、磐安江南药镇和奉化滨海养生小镇。如表2所示，4个小镇在2015年度考核中均处于最后4名，分别受到警告和降格处分。然而却在之后短短的1年时间内，南浔善琏湖笔小镇、苍南台商小镇、磐安江南药镇均实现了华丽转变，在2016年度考核中分别被认定为优秀、良好与合格。而奉化滨海养生小镇继2015年降格为特色培育小镇序列之后，在2016年考核中再度遭到警告。因此，探索在这一年过程中，上述小镇的建设执行路径，将有重要的学术与实践研究意义。因为，相对而言，成功的特色小镇固然有经验可以借鉴，但是以基础较差的特色小镇作为研究起点，考察其如何通过1年时间的改革转型，完成从警告到合格、良好、甚至优秀的蜕变。其中的经验教训，以及政府企业运营经验，将更加具有指引意义，而且也突出了当前环境下的，特
色小
镇发展规划、建设运营、以及考核过程中可能存在不足。
2.失分项与具体原因
从披露的2015年特色小镇考核信息来看，南浔善琏湖笔小镇、苍南台商小镇、磐安江南药镇和奉化滨海养生小镇最终得分依次为36.9分、34.2分、32.9分和3.8分，远低于同期浙江省第一批37个特色小镇的平均56.3分，分别受到警告和降格处理。
其中，3个被警告的特色小镇（如表3所示），虽然按照浙江省特色小镇2015年考核要求，均完成第一年10亿元投资总额的考核目标。但是在特色产业、功能融合、文化形象建设、高端要素集聚和产出效益方面存在巨大薄弱缺点。归纳起来既有小镇管委会的主观认知缺陷，也有特色小镇的客观局限性。在主观层面，主要有对特色小镇理解定位错误，不重视功能融合两大类原因。例如磐安江南药镇管委会规划不清，在投资开发规范中将整个新城区的产业都理解为特色小镇概念范畴，走了传统开发区和产业集聚区的路子，一味侧重投资总额，致使3.9平方公里的江南药镇特色产业不突出，投入占比过低。又如在功能融合与形象打造方面，磐安江南药镇、苍南台商小镇和南浔善琏湖笔小镇均未能营造出特色产业、文化与社区功能的融合，药镇、台商与湖笔文化匮乏，形象建设进程缓慢。而在客观基础方面则受限于地理区位、基础建设、配套服务、生态旅游环境等因素，致使小镇前期开发运营停滞。例如台商小镇基建配套较薄弱，拆迁改建任务繁重;湖笔小镇环境整治，处于资源整合重新规划阶段。这导致规划项目推进较慢，高端要素集聚滞后，“三生融合”中的生活和生态建设落后，“四位一体”中的社区功能缺失，无法吸引人才的回流，在短时间内效益产出无法得到体现。 而奉化滨海养生小镇由于投资主体缺失，在2015年完成固定资产和特色产业投资0元，税收收入、服务业营业收入、工业企业主营业务收入为0，旅游接待总人数、高中级职称人员数量为0，沦为降格处理。其运营商是2014年签订投资框架协议的深圳宝能集团，以政府和社会资本合作（PPP）的形式参与整个特色小镇的建设运营。但是在推进过程中，PPP模式引入的运营商深圳宝能集团并没有注入资金推进小镇的开发建设，而是在2015年依靠股权质押和融资融券等方式，在资本市场收购万科集团流通股争夺控股权，导致旗下多个地产项目因资金链断裂而停工，而奉化的滨海养生小镇正是其中之一。
四、特色小镇改进措施与作用机理分析
1.改进措施与成效
按照2015年5月出台的《浙江省人民政府关于加快特色小镇规划建设的指导意见》的要求，特色小镇建设要坚持政府引导、企业主体、市场化运作方式。既加强政府引导和服务保障，及其在规划编制、基础设施配套、资源要素保障、文化内涵挖掘传承、生态环境保护等方面作用。确立企业作为推进项目建设和运营主体的地位。但是从3个特色小镇成功转型，以及1个特色小镇再次警告中，我们发现“政府引导，企业主导”的建设模式在年度考核受到警告后悄然發生变化。最明显的一个特征就是“政府主导”痕迹越来越明显（如表4所示）。
首先，磐安江南药镇在2016年的考核中位列第8名，实现了从警告向优秀蜕变的三连跳。但是从对外披露的信息中发现，政府主导的投资考察洽谈会、小镇景区化、基础配套、社区服务建设、人才引进补贴充斥了整个2016年小镇工作。尤其是建立了县政府领导联系负责1个项目、指挥部成员单位分工负责的工作机制。特色小镇政府主导干预、开发区模式凸显。其次，从警告上升到了良好的苍南台商小镇“政府主导”特征同样显著。其开发建设主体苍南县台商小镇开发建设有限公司（注册资本5 000万元）是由苍南县公共事业投资集团有限公司全资控股，苍南县国有资产管理办公室为最终唯一控股人的企业，全
权负责主导小镇的建设管理、投融资、设计、施工、业态构建及运营管理等公共配套基础设施。
因此在2016年特色小镇由副县长带队去台湾招商引资，通过税收，补贴，土地等多种优惠措施吸引企业落户。推出了涵盖土地供给、降费优惠、财政支持、人才引进、产业扶持和服务提供的六大优惠服务政策。并建立督查机制，实行一周一督查推进机制。因此受益于政府主导一系列的招商引资成效，虽然在当年小镇财政产出并没有提升，仍然勉强完成了考核条件。再次，湖笔小镇2016年的进步不大，仅从“警告”上升为“合格”，在所有78个特色小镇中排名第60位。相比于2015年，湖笔小镇只通过为数有限的招商，引进企业，促使企业扩大生产等措施，勉强挤进合格序列，加分主要体现在已有项目的推进落实上。小镇与其他特色小镇全面政府主导模式相比，湖笔小镇管委会与地方政府的介入相对较低，优惠政策与补贴有限。在年度考核中不如其他特色小镇，还进一步导致部分意向项目与企业流失。最后，奉化滨海养生小镇依旧采用了“政府引导，企业主导”的模式进行特色小镇开发建设。2016年重新寻求投资建设运营主体，第二轮考核中被警告，面临着淘汰的风险。虽然最终于2017年3月通过PPP招标形式与棕榈生态城镇发展达成开发协议，但是PPP项目总额也下降到19.79亿元，并需要可行性缺口补助累计净现值8.35亿元。整体进展缓慢，政府引导的劣势被无限放大。
2.改进措施内在逻辑分析
从上述4个特色小镇2016年改进措施与成效中可以发现，在现有考核机制激励下，特色小镇开发运营模式已经开始发生转变（如图1所示）。首先，按照预期“政府引导，企业主导”的开发运营模式，政府需要承担前期规划、配套建设、拆迁与环境整治的工作，发挥好产业引导与基础设施服务保障的作用，将整个特色小镇的运营转嫁到企业层面，进行市场化运营。但是这种政府负担最低的模式，却与现行小镇年度考核激励利益相冲突。这
一部分是因为特色小镇已经不是稀缺资源，企业在市场中是被招商引资的对象，处于更加有力的博弈地位。更为重要的是在短时间内，牵涉到拆迁、改建、安置、融资、招商、PPP合作等多个流程，基础较差的特色小镇不可能提供具有吸引力的配套服务与基础设施。导致运营商、企业与政府利益未实现制度捆绑时，会忧虑是否能够兑现土地、资金、政策上的优惠，处于观望、谨慎投产阶段。而地方政府则希望一次性投入以更好地实现招商引资，丰富小镇产业体系。因此，两者在开发运营理念中出现了背离，出现很多运营商和企业在前几年只启动了项目的20%，甚至更少的情况。所以按照如今特色小镇对建设速度的考核要求，由地方政府带头招商，抓项目，保证项目进场落地成为特色小镇的常态。
在这个过程中，政府越位主导，走传统开发区老路子就是现行考核机制下最理性的选择。一旦在考核中警告或降格，县政府、特色小镇镇长将被约谈，要求整改推进小镇开发运营进程。但是现实中最大困境在于小镇基础设施和配套服务都没完成，如何让企业不顾经营风险主导小镇运营。最终，年度考核、不升即降的机制就如紧箍咒，促使地方政府需要越位主导，承担起项目推进运营的所有有关工作。比较普遍的做法就是严格对照省里的创建要求，采用开发区模式向县各级干部摊派任务。为吸引企业入驻，有些特色小镇只能采用税收优惠、租金补贴、用地政策，甚至一企一议的优惠政策等传统的招商引资模式。在这种模式下，政府完成了与企业利益的制度捆绑，如果小镇降格将直接损害小镇运营商利益。包括：①3年内未完成规划目标任务的小镇，加倍倒扣省奖励的用地指标，拿地成本上升;②无法返还新增财政收入，税收优惠消失，税收成本提高;③无法再采取与政府基金合作的方式对小镇进行开发建设，资金负担与风险将转嫁到开发企业。且通过银行借款会上调融资成本，进一步提高运营开发商的资金压力。
由此可见，“政府引导、企业主导”的建设模式对于许多基础条件薄弱的特色小镇，政府引导的劣势被无限放大，且很大程度上取决于主导企业的意愿，政府处于被动状态。促使特色小镇从一开始就暗地里实行“政府主导”的开发区建设模式，将政府与企业的利益进行制度捆绑。如果小镇依旧采用“政府引导、企业主导”模式，将在考核中将不占优势，甚至处于警告、降格边缘。 五、讨论与政策建议
目前，寬进严出、实行年度考核的特色小镇激励模式，与“政府引导、企业主导”的特色小镇建设路径发生了错位配置。众多特色小镇纷纷推出县领导分工、对口联系、专职一对一负责的工作机制，并推出涵盖土地供给、降费优惠、财政支持、人才引进、产业扶持和服务提供等优惠服务政策，采用政府大包大揽的开发区传统做法。尤其在年度考核中遭到“警告”和“降格”处理的个体，这一现象更为严重，致使许多重大项目在谈判中做出了许多政策让步。虽然特色小镇的创建过程离不开政策支持，但仅靠优惠政策来吸引投资，极有可能引发新一轮的恶性竞争。因此，本文认为浙江省作为特色小镇的发源地与先验地，有必要针对早期凸显的开发区政府主导现象，做出对应的顶层机制调整与转变，为在全国推广特色小镇提供指引。具体包括以下几点：
1.重塑运营理念与政府定位，引进特色小镇市场化运营人才
“政府引导、企业主导”特色小镇开发运营理念的转变源于“新型城镇化、产业结构调整、五大发展理念”的价值导向。尤其随着市场化运营与资源配置替代政府成为决定力量，注定了传统开发区或新农村建设模式必须围绕运营主体、客体以及商业模式等要素进行变革。因此，“政府引导、企业主导”开发运营模式首先需要处理好政府与市场的界限，明确地方政府的行政权力，坚决梳理清违规行为，避免出现政府办小镇的现象。其次，鼓励有经验的小镇运营商独立或牵头打造特色小镇，避免项目的简单堆砌与碎片化开发。同时，需要指出的是大多特色小镇并非处于城市范围，乡镇领导干部的素养与能力可能无法进行匹配。尤其是对于很多习惯了传统“开发区”治理模式的领导干部而言，要摆脱大包大揽建设园区的传统思维模式，转向制度构建、环境营造、服务提升等作为服务型政府的职能观念，仍存在很大的挑战。目前政府应该在特色小镇建设中承担什么样的责任，以及怎样承担责任，仍然不清晰。因此相对于重塑特色小镇运营理念与政府定位，引进市场化特色小镇运营人才是首要任务。但是从现阶段地方政府人才选聘机制来看，小镇管理人员能力不足，眼界狭隘，并不具备特色小镇统筹规划的基本素养与经验。
2.考核机制再设计
根据对现行考核激励机制下“特色小镇”建设路径内在逻辑的分析，特色小镇只有通过考核验收，才能兑现土地、资金与税收方面的多项优惠政策。但是，考核评估机制过于单一，范式化的缺陷，正开始倒逼地方政府大包大揽干预特色小镇，并成为现有制度下理性经济人的最佳选择。因此，需要在特色小镇考核机制设计中进行调整，从考核内容，考核基准与考核期限着手细化。具体包括：其一，围绕“三生融合，四位一体”设计考核标准。特色小镇不能简单地用投资总额，特色产业投资占比，人才高端要素、效益产出等指标进行衡量，这些指标在原先的考核体系中赋值过高，占比几乎过半，导致考核机制过于偏重投资产出。因此，亟需增加功能融合，特色产业体系、领军企业、生态环境等方面的量化指标。其二，结合增量与总量来设定考核标准。考虑到不同区位的特色小镇前期基准存在较大差异，尤其是一些地理区位不占优势的个体，应当按照总量与增量贡献相结合的方式进行评价。这些小镇虽然在考核总量上不占优势，但是其带动了周边经济发展，吸引人口，技术与资金的回流。因此，从增量角度给予恰当评价与验收，能够多一些实质性发展，减少特色小镇针对总量考核指标的变相迎合。其三，放宽考核期限。现行大部分特色小镇需要重新设计规划、整治环境、配套服务与基础建设。但是按浙江省的相关政策规定，特色小镇要在3年内完成30亿元—50亿元的投资额，时间可能远远不够。从这个角度看，顶层设计应该更具灵活性，创建时间不拘泥于3—5 年，关键是内核是否有实质性进展，不同的特色小镇可根据实际需求和发展情况适当调整，特色小镇正因为其特色才称为特色小镇，所以绝不能用固定的标准进行比较和评判。
3.阶梯式培育序列
以现在住建部、发改委的规划路径来看，地方政府的积极性被不断激发。考核评价体系过度强调政府的推动作用，地方政府在建设过程中越位与角色意识过度强化。这个过程中，不同基础条件、特色产业、地理地区的特色小镇被置于同一考核评判标准之下，倒逼特色小镇与地方政府政绩完成利益捆绑。而现行省级特色小镇和特色培育小镇两个序列并不能满足特色小镇多样化创新发展需求，很难做好引导考评工作。因此特色小镇应当分阶段，进行阶梯式培育，发挥考评机制正确的引导激励效果。例如将特色小镇的开发运营分为前期土地开发、项目导入、功能整合3个发展阶段。每一个阶段都对应不同的资源形态，任务重点和考核目标，且允许停留2—3年，给予一定的发展过渡时限。其中，第一阶段前期土地开发的主要任务是基建征地补偿、拆迁安置、旅游生态等规划基础性保障配套;第二阶段则围绕特色产业，通过项目及载体的开发建设，引进和扶持产业项目和企业主体，形成特色产业的产业集群。包括引进行业领军企业，发挥名企引领的带动作用，引导产业链上的企业自发聚集;第三阶段，即将产业、文化、旅游、社区功能进行整合的阶段。围绕主导特色产业，构建一个有价值有效率的多产业集群。
[参考文献]
参考文献内容
[1]郁建兴，张蔚文，高翔.浙江省特色小镇建设的基本经验与未来[J].浙江社会科学，2017（6）：143-160.
[2]宋炳林.国内典型区域推动块状经济转型升级的经验与启示[J].当代经济管理，2013（9）：51-54.
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[4]周鲁耀，周功满.从开发区到特色小镇：区域开发模式的新变化[J].城市发展研究，2017（1）：51-55.
[5]周晓虹.产业转型与文化再造：特色小镇的创建路径[J].南京社会科学，2017（4）：12-20.
[6]闵学勤.精准治理视角下的特色小镇及其创建路径[J].同济大学学报（社会科学版），2016（5）：55-60. [7]付晓东，蒋雅伟.基于根植性视角的我国特色小镇发展模式探讨[J].中国软科学，2017（8）：102-111.
Research on the Constrcution and Operation of Characteristictown
——Based on the First Batch of "Degrading and Warning"
of Characteristictowns in Zhejiang Province
Huang Zhixiong
（School of Accounting， Zhejiang University of Finance & Economics， Hangzhou 310018， China）
Abstract： Characteristictown， as a new platform of developing Chinese urbanization and innovation， has become a beneficial exploration to solve the problems in urbanrural dual structure and industrial restructuring through supplyside reform. However， the development of the characteristictown has not dealt well with the interests between the "dominant" role and the guiding role of the government， which results in some problems in aspects as the construction of traditional development zones， debt risks of local government and the real estate tendency. Thus， this article investigates the value orientation， construction path and real operation effect of the characteristictown based on the "warninggiven" and "degraded" characteristictowns in Zhejiang province. The results show that the construction path of "governmentguiding and enterprisedominating" has been mismatched with the annual assessment mechanism of the characteristictown which is "elastic admission and strict exist". The traditional way of development zone becomes the most rational choice under current assessment mechanism. Therefore， it is necessary to adjust and change the toplevel mechanism of characteristictowns by reshaping the operation concept and government orientation， recruiting marketoriented operation talents， redesigning the assessment mechanism and recreating diversified incubation sequences.
Key words： characteristictowns;value orientation;construction path;effect of operating
責任编辑（责任编辑：张梦楠）
[关键词]关键词特色小镇;价值取向;建设路径;运营效果
[中图分类号]中图分类号F327[文献标识码]A文献标志码[文章编号]1673-0461（2019）11-0052-08
一、问题的提出
特色小镇作为新时期中国新型城镇化发展进程中的创新，是浙江省在经济新常态下，结合供给侧改革的发展模式探索。根据
2015 年《浙江省政府工作报告》的定义，特色小镇既非行政单元，也不隶属于产业园的范畴，而是融合产业、文化、旅游、社区功能的双创平台。是在已有自身产业集群（块状经济）基础上结合供给侧改革理念，探索出来的新型城市化和产业发展道路。不仅符合经济与社会的内在发展逻辑，而且有助于破解经济结构供给侧调整和创新驱动的现实难题，是浙江适应和引领经济新常态的重大战略选择。因此，特色小镇概念一经提出，就受到中央的重视与批示，并得到迅速推广。然而，在特色小镇的推进建设过程中出现了部分导向偏差，小镇开发区建设、地方政府债务风险、房地产化倾向等问题隐现（郁建兴等，2017）。尤其在近期，发改委、国土资源部、环境保护部、住建部四部委联合出台了《关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见》（以下简称《意见》），旨在全国范围内规范特色小镇的建设路径与方式，防止政府大包大揽加剧债务风险。因此，在此背景下，通过剖析特色小镇价值取向、建设路径和运营效果，考察特色小镇在建设运营过程中存在的缺陷与不足，将有助于理解特色小镇的内在发展逻辑，深化中国新型城镇化道路探索与创新，对进一步推进特色小镇发展具有重要的学术和实践意义。
二、特色小镇价值取向与建設路径
1.特色小镇价值取向
从功能上分析，特色小镇是产业集群（块状经济）与旅游、文化、社区功能的融合体。是经过长期实践，结合中国自身经济、城市发展需要，产业结构，人口流动以及文化传承而量身提出的;是包容性更大，持续性更强，功能更加全面的平台载体。选择特色小镇这一模式作为新时期中国战略布局的重要途径，有其鲜明地内在价值取向与时代特征。
（1）新型城镇化道路探索，解决大城市与乡村发展断层是特色小镇发展的价值取向之一。城镇化率代表了一个国家和地区社会经济发展水平的重要标志，传统意义上的城镇化道路有四个步骤：农村人口向城市转移，小城市向大城市转移，大城市向郊区转移，构建城市圈（宋炳林，2013;张蔚文，2016）。中国经历了前两个人口向大城市转移的阶段，但是由于受限于土地来源单一，宅基地等国有、集体所有制等原因，导致土地无法自由买卖，资源无法向农村转移。加上户籍制度的管制，进一步导致公共资源向大城市配置。但是为了发展中国城镇化，又必须解决农村乡镇的城镇化发展问题，引导公共资源向农村倾斜。因此，要在土地与户籍制度不变的前提下，进行创新探索就需要另辟蹊径，通过创新探索来解决中国城镇化发展的第三阶段问题。在探索阶段，中国出现过新农村建设，城乡一体化，农村城市化等多种方案。但是无论是新农村建设，还是城乡一体化建设设想都缺乏有效产业支撑保障，人口、资金回流不明显，导致基础建设和环境未能形成显著成效（周鲁耀和周功满，2017）。乡镇产业支柱空心化，经济发展滞后，人口流失等问题严重，造成城市与乡村之间的发展进一步断层。为此，特色小镇作为加快建设新型城镇化的重要突破口和创新，试图通过构建城市与乡村功能结合的综合体，打破“城市-乡村”二元结构的界限。一方面能让优质资源就近向特色小镇集中，提高当地居民的人均收入和生活质量;另一方面发展文化、旅游业，通过营造和谐的生态环境，吸引人才资源回流、带动农民就地城镇化，疏解大城市中心城区人口。
（2）发展高科技新兴产业，调整产业经济结构是特色小镇建设的另一价值取向。中国经济进入新常态以来，传统产业产能过剩，创新驱动要素不足已经成为制约中国经济发展的重要掣肘（周晓虹，2017）。而特色小镇以产业集聚、创新和升级为规划原则，响应了供给侧改革的号召，天然契合“三去一降一补”理念，成为存量也是增量资产之间的利益博弈。首先，作为市场化过程中具有一定资源禀赋和消费群体的地方，特色小镇不同于传统的产业园区，更加强调突出特色产业，往往选择发展相对较好的产业进行产业链的延伸与创新深入;其次，通过产业结构调整的方式，对于落后的产业进行重组或者改造，甚至在必要的时候进行剥离，改变乡镇发展动力不足，产业空心化的缺陷。因此，特色小镇的发展还以产业结构调整、发展高新技术产业为价值导向，形成特色化产业集群，促进当地产业结构的升级调整。
（3）特色小镇还应坚持“创新、协调、绿色、开放、共享”发展理念的价值取向。特色小镇与传统的产业集群有一定区别，作为多元化、专业化融合的共享平台，特色小镇已经不是劳动力市场、生产要素等产业集群的外部性来源了，而是多元产业集聚的城市和社区。开发区等块状经济追求生产效率的提升，是以生产者为导向的单一生产的专业化集聚
;而特色小镇切换到了生产、生活、生态融合的多元化功能综合体，是一种以终端消费为导向的产业逻辑。在这种价值取向模式下，特色小镇的建设需要结合所在区域的社群与关系网络，弥补早前块状经济与社区间的割裂状态，充分考虑产业经济活动中关键的市场主体的社会活动，将产业嵌入社群之中，发挥协调、绿色、开放和共享的外溢性作用。在创意设计和技术研发这两个薄弱环节上的突破，弥补传统块状经济只擅长于生产制造，产品缺少创意，无法打动消费者的创新不足。最终实现创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念价值取向。 2.“新型城镇化、产业结构调整、五大发展理念”价值导向下的特色小镇建设路径
既然特色小镇本质上就是一种创新创业发展平台，加之特色小镇建设带有解决城乡二元化，产业结构升级调整，生产、生态、生活融合的特征，我国特色小镇建设路径就绝非“政府大包大揽传统开发区建设模式”，抑或“放开管控，全面摒弃新农村建设经验与成就”那样简单（闵学勤，2016）。相对于开发区等传统产业聚集建设路径而言，特色小镇是在专业化产业集群上的多样化融合集聚，是一种以终端消费为导向的产业逻辑，更加强调旅游、文化和生活的功能。因此，特色小镇有着不同于城市规划的特点，尤为需要当地政府因地制宜，突出特色，进行功能融合与特色产业规划，做好特色小镇的前期引导作用
（付晓东和蒋雅伟，2017）。
如果特色小镇脱离了政府引导下的城乡利益、产业结构和社区功能调整，意味着特色小镇将陷入传统开发区或新农村建设的单一模式，缺乏特色产业与生态生活环境支撑，城市-乡
村二元经济结构将依然存在。显然这种改革不符合新时期和谐社会发展的原则。
同时，特色小镇既然要成为创新创业发展平台，就必须接受市场化资源整合与竞争，发挥企业在平台运营中的主导作用。尤其考虑到特色小镇开发成本高，周期长等固有特点，单纯依靠政府的力量很难保证长期的运营效率和充足稳定的现金流，因此唯有通过遵循“政府引导，企业主导”建设路径，将二者利益进行捆绑，才能实现“特色小镇”的可持续化发展。而且在推进过程中，这种“政府引导，企业主导”的建设路径十分注重产业的内在驱动作用，政府更多地承担了初期规划、基础设施的配套推进、土地等资源要素的保障、生态环境保护以及文化内涵挖掘与传承等五方面引导和服务保障工作，具体的战略落实、项目建设和运营往往由企业和社会资本主导。
因此，既然理论逻辑与现实需求都表明特色小镇建设需要遵循“政府引导，企业主导”建设模式，那么我国现有特色小镇是否能够达到这种要求呢？为此，本文通过分析浙江省特色小镇的运营效果，进一步研究特色小镇建设中的成效与不足。
三、研究设计
1.样本选取
本文选取了浙江省第一批特色小镇中的南浔善琏湖笔小镇、苍南台商小镇、磐安江南药镇和奉化滨海养生小镇作为研究对象，主要是出于以下三方面考虑：
其一，浙江省作为特色小镇的发源地，在2015年就有28个特色小镇入选省级特色小镇，次年这一数目增加到了78个。产业领域横跨旅游产业、高端装备制造、信息经济、历史经典、健康产业、时尚产业、金融产业、和环保产业七大产业。形成了许多具备规模，在全国出名的特色小镇，具备了大量的实践经验，是众多省份考察取经的对象。因此，以浙江特色小镇为研究对象，具有很大的代表性和前沿性。
其二，为推进特色小镇高质量发展，自2015年开始，浙江省就对特色小镇进行了考核。尤其是针对考核结果进行
分级降档公开披露，为研究特色小镇的开发建设提供了资料。其中，省级特色小镇创建对象合格标准包含：高端要素集聚、产出效益、投资情况、功能融合、特色打造、整体进展情况、关注度和日常工作等8个方面，具体如
表1所示：
其三，在第一、二批考核结果中，我们發现4个有趣的特色小镇经营案例：南浔善琏湖笔小镇、苍南台商小镇、磐安江南药镇和奉化滨海养生小镇。如表2所示，4个小镇在2015年度考核中均处于最后4名，分别受到警告和降格处分。然而却在之后短短的1年时间内，南浔善琏湖笔小镇、苍南台商小镇、磐安江南药镇均实现了华丽转变，在2016年度考核中分别被认定为优秀、良好与合格。而奉化滨海养生小镇继2015年降格为特色培育小镇序列之后，在2016年考核中再度遭到警告。因此，探索在这一年过程中，上述小镇的建设执行路径，将有重要的学术与实践研究意义。因为，相对而言，成功的特色小镇固然有经验可以借鉴，但是以基础较差的特色小镇作为研究起点，考察其如何通过1年时间的改革转型，完成从警告到合格、良好、甚至优秀的蜕变。其中的经验教训，以及政府企业运营经验，将更加具有指引意义，而且也突出了当前环境下的，特
色小
镇发展规划、建设运营、以及考核过程中可能存在不足。
2.失分项与具体原因
从披露的2015年特色小镇考核信息来看，南浔善琏湖笔小镇、苍南台商小镇、磐安江南药镇和奉化滨海养生小镇最终得分依次为36.9分、34.2分、32.9分和3.8分，远低于同期浙江省第一批37个特色小镇的平均56.3分，分别受到警告和降格处理。
其中，3个被警告的特色小镇（如表3所示），虽然按照浙江省特色小镇2015年考核要求，均完成第一年10亿元投资总额的考核目标。但是在特色产业、功能融合、文化形象建设、高端要素集聚和产出效益方面存在巨大薄弱缺点。归纳起来既有小镇管委会的主观认知缺陷，也有特色小镇的客观局限性。在主观层面，主要有对特色小镇理解定位错误，不重视功能融合两大类原因。例如磐安江南药镇管委会规划不清，在投资开发规范中将整个新城区的产业都理解为特色小镇概念范畴，走了传统开发区和产业集聚区的路子，一味侧重投资总额，致使3.9平方公里的江南药镇特色产业不突出，投入占比过低。又如在功能融合与形象打造方面，磐安江南药镇、苍南台商小镇和南浔善琏湖笔小镇均未能营造出特色产业、文化与社区功能的融合，药镇、台商与湖笔文化匮乏，形象建设进程缓慢。而在客观基础方面则受限于地理区位、基础建设、配套服务、生态旅游环境等因素，致使小镇前期开发运营停滞。例如台商小镇基建配套较薄弱，拆迁改建任务繁重;湖笔小镇环境整治，处于资源整合重新规划阶段。这导致规划项目推进较慢，高端要素集聚滞后，“三生融合”中的生活和生态建设落后，“四位一体”中的社区功能缺失，无法吸引人才的回流，在短时间内效益产出无法得到体现。 而奉化滨海养生小镇由于投资主体缺失，在2015年完成固定资产和特色产业投资0元，税收收入、服务业营业收入、工业企业主营业务收入为0，旅游接待总人数、高中级职称人员数量为0，沦为降格处理。其运营商是2014年签订投资框架协议的深圳宝能集团，以政府和社会资本合作（PPP）的形式参与整个特色小镇的建设运营。但是在推进过程中，PPP模式引入的运营商深圳宝能集团并没有注入资金推进小镇的开发建设，而是在2015年依靠股权质押和融资融券等方式，在资本市场收购万科集团流通股争夺控股权，导致旗下多个地产项目因资金链断裂而停工，而奉化的滨海养生小镇正是其中之一。
四、特色小镇改进措施与作用机理分析
1.改进措施与成效
按照2015年5月出台的《浙江省人民政府关于加快特色小镇规划建设的指导意见》的要求，特色小镇建设要坚持政府引导、企业主体、市场化运作方式。既加强政府引导和服务保障，及其在规划编制、基础设施配套、资源要素保障、文化内涵挖掘传承、生态环境保护等方面作用。确立企业作为推进项目建设和运营主体的地位。但是从3个特色小镇成功转型，以及1个特色小镇再次警告中，我们发现“政府引导，企业主导”的建设模式在年度考核受到警告后悄然發生变化。最明显的一个特征就是“政府主导”痕迹越来越明显（如表4所示）。
首先，磐安江南药镇在2016年的考核中位列第8名，实现了从警告向优秀蜕变的三连跳。但是从对外披露的信息中发现，政府主导的投资考察洽谈会、小镇景区化、基础配套、社区服务建设、人才引进补贴充斥了整个2016年小镇工作。尤其是建立了县政府领导联系负责1个项目、指挥部成员单位分工负责的工作机制。特色小镇政府主导干预、开发区模式凸显。其次，从警告上升到了良好的苍南台商小镇“政府主导”特征同样显著。其开发建设主体苍南县台商小镇开发建设有限公司（注册资本5 000万元）是由苍南县公共事业投资集团有限公司全资控股，苍南县国有资产管理办公室为最终唯一控股人的企业，全
权负责主导小镇的建设管理、投融资、设计、施工、业态构建及运营管理等公共配套基础设施。
因此在2016年特色小镇由副县长带队去台湾招商引资，通过税收，补贴，土地等多种优惠措施吸引企业落户。推出了涵盖土地供给、降费优惠、财政支持、人才引进、产业扶持和服务提供的六大优惠服务政策。并建立督查机制，实行一周一督查推进机制。因此受益于政府主导一系列的招商引资成效，虽然在当年小镇财政产出并没有提升，仍然勉强完成了考核条件。再次，湖笔小镇2016年的进步不大，仅从“警告”上升为“合格”，在所有78个特色小镇中排名第60位。相比于2015年，湖笔小镇只通过为数有限的招商，引进企业，促使企业扩大生产等措施，勉强挤进合格序列，加分主要体现在已有项目的推进落实上。小镇与其他特色小镇全面政府主导模式相比，湖笔小镇管委会与地方政府的介入相对较低，优惠政策与补贴有限。在年度考核中不如其他特色小镇，还进一步导致部分意向项目与企业流失。最后，奉化滨海养生小镇依旧采用了“政府引导，企业主导”的模式进行特色小镇开发建设。2016年重新寻求投资建设运营主体，第二轮考核中被警告，面临着淘汰的风险。虽然最终于2017年3月通过PPP招标形式与棕榈生态城镇发展达成开发协议，但是PPP项目总额也下降到19.79亿元，并需要可行性缺口补助累计净现值8.35亿元。整体进展缓慢，政府引导的劣势被无限放大。
2.改进措施内在逻辑分析
从上述4个特色小镇2016年改进措施与成效中可以发现，在现有考核机制激励下，特色小镇开发运营模式已经开始发生转变（如图1所示）。首先，按照预期“政府引导，企业主导”的开发运营模式，政府需要承担前期规划、配套建设、拆迁与环境整治的工作，发挥好产业引导与基础设施服务保障的作用，将整个特色小镇的运营转嫁到企业层面，进行市场化运营。但是这种政府负担最低的模式，却与现行小镇年度考核激励利益相冲突。这
一部分是因为特色小镇已经不是稀缺资源，企业在市场中是被招商引资的对象，处于更加有力的博弈地位。更为重要的是在短时间内，牵涉到拆迁、改建、安置、融资、招商、PPP合作等多个流程，基础较差的特色小镇不可能提供具有吸引力的配套服务与基础设施。导致运营商、企业与政府利益未实现制度捆绑时，会忧虑是否能够兑现土地、资金、政策上的优惠，处于观望、谨慎投产阶段。而地方政府则希望一次性投入以更好地实现招商引资，丰富小镇产业体系。因此，两者在开发运营理念中出现了背离，出现很多运营商和企业在前几年只启动了项目的20%，甚至更少的情况。所以按照如今特色小镇对建设速度的考核要求，由地方政府带头招商，抓项目，保证项目进场落地成为特色小镇的常态。
在这个过程中，政府越位主导，走传统开发区老路子就是现行考核机制下最理性的选择。一旦在考核中警告或降格，县政府、特色小镇镇长将被约谈，要求整改推进小镇开发运营进程。但是现实中最大困境在于小镇基础设施和配套服务都没完成，如何让企业不顾经营风险主导小镇运营。最终，年度考核、不升即降的机制就如紧箍咒，促使地方政府需要越位主导，承担起项目推进运营的所有有关工作。比较普遍的做法就是严格对照省里的创建要求，采用开发区模式向县各级干部摊派任务。为吸引企业入驻，有些特色小镇只能采用税收优惠、租金补贴、用地政策，甚至一企一议的优惠政策等传统的招商引资模式。在这种模式下，政府完成了与企业利益的制度捆绑，如果小镇降格将直接损害小镇运营商利益。包括：①3年内未完成规划目标任务的小镇，加倍倒扣省奖励的用地指标，拿地成本上升;②无法返还新增财政收入，税收优惠消失，税收成本提高;③无法再采取与政府基金合作的方式对小镇进行开发建设，资金负担与风险将转嫁到开发企业。且通过银行借款会上调融资成本，进一步提高运营开发商的资金压力。
由此可见，“政府引导、企业主导”的建设模式对于许多基础条件薄弱的特色小镇，政府引导的劣势被无限放大，且很大程度上取决于主导企业的意愿，政府处于被动状态。促使特色小镇从一开始就暗地里实行“政府主导”的开发区建设模式，将政府与企业的利益进行制度捆绑。如果小镇依旧采用“政府引导、企业主导”模式，将在考核中将不占优势，甚至处于警告、降格边缘。 五、讨论与政策建议
目前，寬进严出、实行年度考核的特色小镇激励模式，与“政府引导、企业主导”的特色小镇建设路径发生了错位配置。众多特色小镇纷纷推出县领导分工、对口联系、专职一对一负责的工作机制，并推出涵盖土地供给、降费优惠、财政支持、人才引进、产业扶持和服务提供等优惠服务政策，采用政府大包大揽的开发区传统做法。尤其在年度考核中遭到“警告”和“降格”处理的个体，这一现象更为严重，致使许多重大项目在谈判中做出了许多政策让步。虽然特色小镇的创建过程离不开政策支持，但仅靠优惠政策来吸引投资，极有可能引发新一轮的恶性竞争。因此，本文认为浙江省作为特色小镇的发源地与先验地，有必要针对早期凸显的开发区政府主导现象，做出对应的顶层机制调整与转变，为在全国推广特色小镇提供指引。具体包括以下几点：
1.重塑运营理念与政府定位，引进特色小镇市场化运营人才
“政府引导、企业主导”特色小镇开发运营理念的转变源于“新型城镇化、产业结构调整、五大发展理念”的价值导向。尤其随着市场化运营与资源配置替代政府成为决定力量，注定了传统开发区或新农村建设模式必须围绕运营主体、客体以及商业模式等要素进行变革。因此，“政府引导、企业主导”开发运营模式首先需要处理好政府与市场的界限，明确地方政府的行政权力，坚决梳理清违规行为，避免出现政府办小镇的现象。其次，鼓励有经验的小镇运营商独立或牵头打造特色小镇，避免项目的简单堆砌与碎片化开发。同时，需要指出的是大多特色小镇并非处于城市范围，乡镇领导干部的素养与能力可能无法进行匹配。尤其是对于很多习惯了传统“开发区”治理模式的领导干部而言，要摆脱大包大揽建设园区的传统思维模式，转向制度构建、环境营造、服务提升等作为服务型政府的职能观念，仍存在很大的挑战。目前政府应该在特色小镇建设中承担什么样的责任，以及怎样承担责任，仍然不清晰。因此相对于重塑特色小镇运营理念与政府定位，引进市场化特色小镇运营人才是首要任务。但是从现阶段地方政府人才选聘机制来看，小镇管理人员能力不足，眼界狭隘，并不具备特色小镇统筹规划的基本素养与经验。
2.考核机制再设计
根据对现行考核激励机制下“特色小镇”建设路径内在逻辑的分析，特色小镇只有通过考核验收，才能兑现土地、资金与税收方面的多项优惠政策。但是，考核评估机制过于单一，范式化的缺陷，正开始倒逼地方政府大包大揽干预特色小镇，并成为现有制度下理性经济人的最佳选择。因此，需要在特色小镇考核机制设计中进行调整，从考核内容，考核基准与考核期限着手细化。具体包括：其一，围绕“三生融合，四位一体”设计考核标准。特色小镇不能简单地用投资总额，特色产业投资占比，人才高端要素、效益产出等指标进行衡量，这些指标在原先的考核体系中赋值过高，占比几乎过半，导致考核机制过于偏重投资产出。因此，亟需增加功能融合，特色产业体系、领军企业、生态环境等方面的量化指标。其二，结合增量与总量来设定考核标准。考虑到不同区位的特色小镇前期基准存在较大差异，尤其是一些地理区位不占优势的个体，应当按照总量与增量贡献相结合的方式进行评价。这些小镇虽然在考核总量上不占优势，但是其带动了周边经济发展，吸引人口，技术与资金的回流。因此，从增量角度给予恰当评价与验收，能够多一些实质性发展，减少特色小镇针对总量考核指标的变相迎合。其三，放宽考核期限。现行大部分特色小镇需要重新设计规划、整治环境、配套服务与基础建设。但是按浙江省的相关政策规定，特色小镇要在3年内完成30亿元—50亿元的投资额，时间可能远远不够。从这个角度看，顶层设计应该更具灵活性，创建时间不拘泥于3—5 年，关键是内核是否有实质性进展，不同的特色小镇可根据实际需求和发展情况适当调整，特色小镇正因为其特色才称为特色小镇，所以绝不能用固定的标准进行比较和评判。
3.阶梯式培育序列
以现在住建部、发改委的规划路径来看，地方政府的积极性被不断激发。考核评价体系过度强调政府的推动作用，地方政府在建设过程中越位与角色意识过度强化。这个过程中，不同基础条件、特色产业、地理地区的特色小镇被置于同一考核评判标准之下，倒逼特色小镇与地方政府政绩完成利益捆绑。而现行省级特色小镇和特色培育小镇两个序列并不能满足特色小镇多样化创新发展需求，很难做好引导考评工作。因此特色小镇应当分阶段，进行阶梯式培育，发挥考评机制正确的引导激励效果。例如将特色小镇的开发运营分为前期土地开发、项目导入、功能整合3个发展阶段。每一个阶段都对应不同的资源形态，任务重点和考核目标，且允许停留2—3年，给予一定的发展过渡时限。其中，第一阶段前期土地开发的主要任务是基建征地补偿、拆迁安置、旅游生态等规划基础性保障配套;第二阶段则围绕特色产业，通过项目及载体的开发建设，引进和扶持产业项目和企业主体，形成特色产业的产业集群。包括引进行业领军企业，发挥名企引领的带动作用，引导产业链上的企业自发聚集;第三阶段，即将产业、文化、旅游、社区功能进行整合的阶段。围绕主导特色产业，构建一个有价值有效率的多产业集群。
[参考文献]
参考文献内容
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Research on the Constrcution and Operation of Characteristictown
——Based on the First Batch of "Degrading and Warning"
of Characteristictowns in Zhejiang Province
Huang Zhixiong
（School of Accounting， Zhejiang University of Finance & Economics， Hangzhou 310018， China）
Abstract： Characteristictown， as a new platform of developing Chinese urbanization and innovation， has become a beneficial exploration to solve the problems in urbanrural dual structure and industrial restructuring through supplyside reform. However， the development of the characteristictown has not dealt well with the interests between the "dominant" role and the guiding role of the government， which results in some problems in aspects as the construction of traditional development zones， debt risks of local government and the real estate tendency. Thus， this article investigates the value orientation， construction path and real operation effect of the characteristictown based on the "warninggiven" and "degraded" characteristictowns in Zhejiang province. The results show that the construction path of "governmentguiding and enterprisedominating" has been mismatched with the annual assessment mechanism of the characteristictown which is "elastic admission and strict exist". The traditional way of development zone becomes the most rational choice under current assessment mechanism. Therefore， it is necessary to adjust and change the toplevel mechanism of characteristictowns by reshaping the operation concept and government orientation， recruiting marketoriented operation talents， redesigning the assessment mechanism and recreating diversified incubation sequences.
Key words： characteristictowns;value orientation;construction path;effect of operating
責任编辑（责任编辑：张梦楠）