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摘要：内部会计控制制度是根据国家法律、法规的规定，结合本单位经营管理实际而制定的旨在规范单位内部管理活动的制度和办法。完善内部控制是实现单位生产经营目标、维护单位资产的安全完整、保证会计核算的准确性、提高企业管理水平的重要措施，因此建立完善的内部控制制度已势在必行。本文作者从内部控制实务的角度分析行政事业单位内控建设与实施过程中存在的问题及产生的原因，结合行政事业单位的内部控制制度的相关要求提出了加强和改善行政事业单位内部控制制度的一些措施。
关键词：行政事业；内部控制；问题；原因；措施
中图分类号：F810.6 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2018）012-0044-02
行政事业单位内部控制制度是单位为实现既定的目标，在严格遵守国家法律法规及各项财经制度的前提下，结合本单位实际而制定的相关制度、落实措施和程序规范，以加强对经济活动风险进行防范与管控，对提高行政事业单位管理水平，严肃财经纪律和规范财经秩序，有效防范舞弊和预防腐败，都具有重要意义，简单的说是对国家法律法规及各项财经制度的进一步细化落实，从而提高了制度的可操作性，进一步体现了建立内部控制制度在加强财务管理中的重要作用。但在具体制定和实施过程中五花八门、参差不齐，存在很多问题，不但没有发挥出行政事业单位内部控制制度的积极作用，反而制约了单位的工作效率和效果。为此通过调查了解，对存在的相关问题进行梳理分析，提出了加强和完善内控制度建设的建议，为进一步加强行政事业单位内控制度建设提供参考。
一、目前行政事业单位内部控制存在的问题及原因分析
（一）单位领导的内部控制意识不强及内部控制环境设置不完备，缺乏明确有效的内部控制制度
1.单位领导特别是单位负责人的内控意识淡薄，没有充分认识到内部控制的重要性，对其内容理解不够深刻，被动参与到内控制度建设中，致使其所建立的内部控制制度根本无可操作性，有的没有结合单位的实际而照抄照搬别人的内部控制制度而使单位管理混乱，有的单位虽然耗费了大量的人力、财力制定了较为完善的内部控制制度，而忽略了制度的执行、监督评价与完善，致使内控制度形同虚设、流于形式。
2.单位内部控制机构设置不合理，权责不清、程序流程混乱，达不到互相制约监督的效果，致使工作中经常出现职责不清，推诿扯皮，工作效率低下的情况。
3.用人机制缺乏有效监督，对关键岗位人员没有实现定期轮换或对其工作进行定期审计，给一些相互串通勾结、谋取非法利益的不法人员提供了可乘之机，导致内控机制失效，造成一些无法挽回的损失。
（二）单位对风险控制认识不到位，缺乏风险应对措施
一些行政事业单位认为其工作职能是社会管理和公益服务，是不以营利为目的的，经费由财政部分或全额保障，自身根本不从事象企业那样自负盈亏的生产经营活动，自然就不存在什么经营风险。但他们却忽略了在其履职尽责过程中同样面临的各种各样的风险，缺乏对其进行必要的风险评估和分析，更谈不上制定必要的风险应对措施。
（三）控制措施、流程不尽合理，有待完善
首先由于编制人数受限，在岗位设置上不尽合理，不相容岗位没有采取相互分离控制措施，不合理兼岗现象较为普遍；其次单位授权审批制度不尽合理，盲目遵从单位经济大小事务由单位“一把手”审批，致使权利过度集中于“一把手”，无法发挥单位重大事项集体决策制度的优越性，导致决策失误的事件屡屡发生，给国家造成无可挽回的损失，另外财务人员在工作中无权参与单位重要决策及单位业务管理活动，仅充当“记账员、付款员”角色，致使会计监督作用难以发挥。
（四）单位信息收集及传递不及时、不准确，缺乏单位内部及其与外部信息及时有效勾通的信息渠道
有些单位没有建立领导层、管理层、职工及外界有效的信息勾通平台，管理者的目的、愿景、内控管理中存在的问题与职工的心声、合理化的建议无法进行及时有效地交流与传递，从而不利于单位的发展及内部控制度进一步完善；同时内外信息难以共享，无法实现单位与外界信息及时有效沟通，致使信息滞后、工作效率低下。
（五）监督认识不到位，缺乏有效的监督机制
有些单位认为监督是纪检、审计和财政等监督部门的事情，从而放松了内部监督，即使设置了相应的内部监督机构，也因其监督权利和范围受限而不能真正行使其监督权力，而是走走过场，流于形式。
二、建立和完善行政事业单位内控机制的措施
为解决目前行政事业单位内部控制中存在的问题，充分发挥内控机制在单位管理中对风险防范与控制的积极作用，我认为应从以下几方面做起：
首先，提高领导对内控制度的认识，营造良好的内部控制环境，打造先进的内控文化氛围，树立起全员参与意识。按照内部控制的要求，单位负责人对本单位内部控制制度的合理、合法及有效性负主要责任。因此，单位内控机制建设得如何与单位领导对内部控制制度重要性的认识程度密不可分，只有在单位领导高度重视及推动下，才能营造良好的内部控制环境，打造先进的内部控制文化，健全本单位内部机构及岗位的设置与权责分配、完善内部审计机制；只有在单位领导高度重视及推动下，才能改变职工对内部控制的片面认识，提升员工对其与内控的关联度认识，从而正确处理眼前利益与长远利益的关系，以提升广大职工的全员参与意识；只有在单位领导高度重视及推动下，才能培育出先进的单位文化，营造良好的内控文化氛围，从而提高员工的综合素质，实现人的行为同制度的约束有机结合，促进制度约束行为转化为职工的自觉行为。
其次，强化岗位管理，增强风险责任意识，进一步将制度建设向纵深推进。单位内部控制建设必须经历一个循序渐进、不断完善修订的过程，针对单位内部控制建设的薄弱环节，强化管理应从以下几个方面着手：一方面要从优化业务流程着手，形成纵向有监督、横向有制约的全面联控约束监督机制，严格实行授权审批管理制度及不相容岗位分离制度，明确各部门、各岗位职责，将任务落实到岗、责任具体到人，做到工作岗位、工作范围、职责权限清晰，防止推诿扯皮，以便各司其职，充分发挥其主观能动性；另一方面要加强制度建设，对照检查清理制度盲点及薄弱环节，查漏补缺，加以完善，以弥补制度缺陷及空白，力争将管理和控制工作涵盖到单位每个岗位、每个工作环节，针对一项权利、规范一项流程、建立一项制度，做到制度先行，有章可循，从而将各种经营活动置于制度约束监督之下，涵盖决策、执行、监督的全过程，做到重要岗位、关键环节的风险点随时处于可控状态，以相互制约、相互制衡；同时加强制度执行力度，维护制度权威。
最后，强化内审监督管理，逐步规范单位内控制度建设。要充分发挥财政和审计的管理与监督作用，加强对行政事业单位內部控制制度建设的组织与指导，定期或不定期地对单位开展内控制度建设的有效性进行考核和评价，不断完善单位的内控制度建设。符合条件的单位除了应当设立单独的内部审计部门，配备相应的审计人员外，还必须保证其拥有较强的独立性，能够独立地开展审计工作，对内审检查中发现的问题一查到底并严肃追责，使内审工作真正发挥其权威性、起到查处一例，震慑一片的良好效果。
关键词：行政事业；内部控制；问题；原因；措施
中图分类号：F810.6 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2018）012-0044-02
行政事业单位内部控制制度是单位为实现既定的目标，在严格遵守国家法律法规及各项财经制度的前提下，结合本单位实际而制定的相关制度、落实措施和程序规范，以加强对经济活动风险进行防范与管控，对提高行政事业单位管理水平，严肃财经纪律和规范财经秩序，有效防范舞弊和预防腐败，都具有重要意义，简单的说是对国家法律法规及各项财经制度的进一步细化落实，从而提高了制度的可操作性，进一步体现了建立内部控制制度在加强财务管理中的重要作用。但在具体制定和实施过程中五花八门、参差不齐，存在很多问题，不但没有发挥出行政事业单位内部控制制度的积极作用，反而制约了单位的工作效率和效果。为此通过调查了解，对存在的相关问题进行梳理分析，提出了加强和完善内控制度建设的建议，为进一步加强行政事业单位内控制度建设提供参考。
一、目前行政事业单位内部控制存在的问题及原因分析
（一）单位领导的内部控制意识不强及内部控制环境设置不完备，缺乏明确有效的内部控制制度
1.单位领导特别是单位负责人的内控意识淡薄，没有充分认识到内部控制的重要性，对其内容理解不够深刻，被动参与到内控制度建设中，致使其所建立的内部控制制度根本无可操作性，有的没有结合单位的实际而照抄照搬别人的内部控制制度而使单位管理混乱，有的单位虽然耗费了大量的人力、财力制定了较为完善的内部控制制度，而忽略了制度的执行、监督评价与完善，致使内控制度形同虚设、流于形式。
2.单位内部控制机构设置不合理，权责不清、程序流程混乱，达不到互相制约监督的效果，致使工作中经常出现职责不清，推诿扯皮，工作效率低下的情况。
3.用人机制缺乏有效监督，对关键岗位人员没有实现定期轮换或对其工作进行定期审计，给一些相互串通勾结、谋取非法利益的不法人员提供了可乘之机，导致内控机制失效，造成一些无法挽回的损失。
（二）单位对风险控制认识不到位，缺乏风险应对措施
一些行政事业单位认为其工作职能是社会管理和公益服务，是不以营利为目的的，经费由财政部分或全额保障，自身根本不从事象企业那样自负盈亏的生产经营活动，自然就不存在什么经营风险。但他们却忽略了在其履职尽责过程中同样面临的各种各样的风险，缺乏对其进行必要的风险评估和分析，更谈不上制定必要的风险应对措施。
（三）控制措施、流程不尽合理，有待完善
首先由于编制人数受限，在岗位设置上不尽合理，不相容岗位没有采取相互分离控制措施，不合理兼岗现象较为普遍；其次单位授权审批制度不尽合理，盲目遵从单位经济大小事务由单位“一把手”审批，致使权利过度集中于“一把手”，无法发挥单位重大事项集体决策制度的优越性，导致决策失误的事件屡屡发生，给国家造成无可挽回的损失，另外财务人员在工作中无权参与单位重要决策及单位业务管理活动，仅充当“记账员、付款员”角色，致使会计监督作用难以发挥。
（四）单位信息收集及传递不及时、不准确，缺乏单位内部及其与外部信息及时有效勾通的信息渠道
有些单位没有建立领导层、管理层、职工及外界有效的信息勾通平台，管理者的目的、愿景、内控管理中存在的问题与职工的心声、合理化的建议无法进行及时有效地交流与传递，从而不利于单位的发展及内部控制度进一步完善；同时内外信息难以共享，无法实现单位与外界信息及时有效沟通，致使信息滞后、工作效率低下。
（五）监督认识不到位，缺乏有效的监督机制
有些单位认为监督是纪检、审计和财政等监督部门的事情，从而放松了内部监督，即使设置了相应的内部监督机构，也因其监督权利和范围受限而不能真正行使其监督权力，而是走走过场，流于形式。
二、建立和完善行政事业单位内控机制的措施
为解决目前行政事业单位内部控制中存在的问题，充分发挥内控机制在单位管理中对风险防范与控制的积极作用，我认为应从以下几方面做起：
首先，提高领导对内控制度的认识，营造良好的内部控制环境，打造先进的内控文化氛围，树立起全员参与意识。按照内部控制的要求，单位负责人对本单位内部控制制度的合理、合法及有效性负主要责任。因此，单位内控机制建设得如何与单位领导对内部控制制度重要性的认识程度密不可分，只有在单位领导高度重视及推动下，才能营造良好的内部控制环境，打造先进的内部控制文化，健全本单位内部机构及岗位的设置与权责分配、完善内部审计机制；只有在单位领导高度重视及推动下，才能改变职工对内部控制的片面认识，提升员工对其与内控的关联度认识，从而正确处理眼前利益与长远利益的关系，以提升广大职工的全员参与意识；只有在单位领导高度重视及推动下，才能培育出先进的单位文化，营造良好的内控文化氛围，从而提高员工的综合素质，实现人的行为同制度的约束有机结合，促进制度约束行为转化为职工的自觉行为。
其次，强化岗位管理，增强风险责任意识，进一步将制度建设向纵深推进。单位内部控制建设必须经历一个循序渐进、不断完善修订的过程，针对单位内部控制建设的薄弱环节，强化管理应从以下几个方面着手：一方面要从优化业务流程着手，形成纵向有监督、横向有制约的全面联控约束监督机制，严格实行授权审批管理制度及不相容岗位分离制度，明确各部门、各岗位职责，将任务落实到岗、责任具体到人，做到工作岗位、工作范围、职责权限清晰，防止推诿扯皮，以便各司其职，充分发挥其主观能动性；另一方面要加强制度建设，对照检查清理制度盲点及薄弱环节，查漏补缺，加以完善，以弥补制度缺陷及空白，力争将管理和控制工作涵盖到单位每个岗位、每个工作环节，针对一项权利、规范一项流程、建立一项制度，做到制度先行，有章可循，从而将各种经营活动置于制度约束监督之下，涵盖决策、执行、监督的全过程，做到重要岗位、关键环节的风险点随时处于可控状态，以相互制约、相互制衡；同时加强制度执行力度，维护制度权威。
最后，强化内审监督管理，逐步规范单位内控制度建设。要充分发挥财政和审计的管理与监督作用，加强对行政事业单位內部控制制度建设的组织与指导，定期或不定期地对单位开展内控制度建设的有效性进行考核和评价，不断完善单位的内控制度建设。符合条件的单位除了应当设立单独的内部审计部门，配备相应的审计人员外，还必须保证其拥有较强的独立性，能够独立地开展审计工作，对内审检查中发现的问题一查到底并严肃追责，使内审工作真正发挥其权威性、起到查处一例，震慑一片的良好效果。