2020年8月17日，全国人大公布了预防未成年人犯罪法二次审议后的修订草案，公开向社会征求意见。笔者参与了未成年人保护法和这次预防未成年人犯罪法的很多修订工作。
　　低龄未成年人犯罪问题情况复杂、严峻，由于这些未成年人未达刑事责任年龄，司法实践中难以处理。这种局面助长了这些低龄未成年人的主观恶性，客观上纵容他们更加藐视社会规则，以致走上更严重的犯罪道路。对于这部分未成年人，当前面临的最大制度性难题是如何对其教育矫治、预防其再次实施严重的犯罪行为。
　　在本次全国人大启动对预防未成年人犯罪法的修订工作之初，就将解决这一问题确定为修法重点，并明确了“收容教养司法化”的修订方案。经司法机关多次讨论，形成了相对成熟的草案专门一章。但在全国人大常委会一审前，这一章内容被全部删除。
　　2020年8月初全国人大常委会二次审议了预防未成年人犯罪法修订草案，8月17日公开发布的征求意见稿第四十五条对此又作出了一项原则性规定，分为三款：未成年人有刑法规定的行为、因不满法定刑事责任年龄不予刑事处罚的，经专门教育指导委员会评估，公安机关可以决定将其送入专门学校接受专门教育。省级人民政府应当结合本地的实际情况，至少确定一所专门学校按照分校区、分班级等方式设置专门场所，对前款规定的未成年人进行矫治教育。前款规定的专门场所实行严格管理，司法行政、公安等部门应当予以协助。
　　这里，笔者就预防未成年人犯罪法修订草案上述规定，从以下五个方面进行讨论，并提出建议。
　　一、预防未成年人犯罪是精细活儿，不能“囫囵吞枣”。预防未成年人犯罪的基本原则是分级分类采取有针对性的预防措施。专门学校也就是传统的工读学校，面对的主要是有严重不良行为的未成年人，比如结伙斗殴、辱骂、殴打他人等，但收容教养面对的是实施了犯罪行为但不满刑事责任年龄不予处罚的未成年人，比如杀人、强奸、盗抢等。两类人在主观恶性、行为危害程度、教育矫治措施等方面都存在本质的区别，现在都用一个专门教育制度，必然出现以下后果：抹杀近些年来专门学校淡化其“坏孩子”标签、强化其教育属性的努力；两类人群互相感染，主观恶性严重的低龄未成年人带坏那些有严重不良行为的未成年人；父母更不愿意把有严重不良行为的未成年人送到专门学校。
　　二、模糊的语言导致制度设计的关键问题不明确，或将导致难以落实。对实施了犯罪行为但不满刑事责任年龄未成年人的专门教育，是否限制其人身自由？法律草案只规定要对“专门场所实行严格管理，司法行政、公安等部门应当予以协助”。但怎样的严格管理？司法行政和公安如何协助？草案均没有具体规定。对于那些已经实施了杀人、强奸、长期盗抢等犯罪行为的低龄未成年人的教育矫治，如果不限制某种程度的人身自由，很难实现矫治目的；但如果限制人身自由，就需要司法机关最好是法院而非公安机关作出决定。目前草案的规定过于模糊而难以落实。
　　三、不利于保障涉罪未成年人的人权。近年来，我国相继废除了收容遣送、劳动教养、收容教育等制度，之所以废除这些制度，就是要限制公安机关决定对公民施以限制人身自由的处罚措施，除行政拘留的行政处罚和刑事拘留的强制措施外，将限制人身自由的权力交给检察院和法院，通过司法程序以最大限度保障人权。联合国儿童权利公约和我国未成年人保护法都强调了最有利于未成年人的保护原则，要对未成年人给予特殊、优先保护。那么，针对成年人都已经取消的公安机关决定限制人身自由的权力，为什么要在未成年人身上实施呢？要特别强调的是，联合国《儿童权利公约》第三十七条最后一项规定：“所有被剥夺自由的儿童均有权迅速获得法律及其他适当援助，并有权向法院或其他独立公正的主管当局就其被剥夺自由一事之合法性提出异议，并有权迅速就任何此类行动得到裁定。”上述针对实施了犯罪行为但因不满刑事责任年龄不予刑事处罚未成年人的专门教育，如果是限制人身自由，那显然应该由法院作出裁判。
　　这种特定专门教育的前提是该未成年人实施了刑法规定的犯罪行为，但是否实施了犯罪行为？是否情节轻微不需要这种特定的专门教育？是否有法定的从轻、减轻情节？需要给予多长时间的这种特定专门教育？对达到刑事责任年龄的人而言，会在有律师提供法律帮助的前提下，根据刑事诉讼法的规定由相关司法机关审慎决定。但如果只是简单的规定由“公安机关决定”，既没有权力的制衡也没有程序的保障，那难以避免权力的滥用，难以保障这些低龄未成年人的合法权利。
　　四、寄希望于刑法“恶意补足”不妥。当前社会高度关注这一问题，很多人都在呼吁要降低刑事责任年龄，也有人开始在研究“恶意补足年龄”的问题。笔者并不是简单反对降低刑事责任年龄或者“恶意补足年龄”的制度设计。笔者的核心观点是，我们首先要有预防犯罪的制度设计，对于预防犯罪的制度依然难以解决的，再考虑“恶意补足年龄”的制度。没有有效的预防犯罪的基础制度，对这些低龄的未成年人直接适用“恶意补足年龄”的制度，是不教而诛，对这些未成年人是不负责任的。
　　五、专门教育指导委员会定位不明确。草案规定了专门教育指导委员会，这个委员会看似权力很大，有权决定送有严重不良行为的未成年人到专门学校接受教育，有权对实施犯罪行为但不满刑事责任年龄的未成年人进行评估，那么这个委员会是常设机构还是松散组织呢？历史上我们曾经有劳动教养委员会，是否送劳教应该由该委员会决定，但其实真正作出决定的就是公安机关。这个委员会的性质、职权、人员构成如何，草案中都没有明确。
　　有人认为既然国家已经取消了收容遣送、劳动教养、收容教育等制度，就应该同时取消“收容教养”制度。但遗憾的是，草案取消的仅仅是名称，却实质保留了公安机关决定某种程度限制人身自由的权力。
　　笔者对此的改革建议并不复杂，建议同时修订刑法，将“收容教养”制度修改为“强制教育”制度，针对严重不良行为的未成年人以及低龄犯罪未成年人设计两种不同的制度：专门教育和强制教育。专门教育由教育行政部门负责承办，主要是教育矫治有严重不良行为的未成年人，由教育行政部门决定，司法机关配合；强制教育由司法行政部门负责承办，公安机关对涉嫌实施了犯罪行为但不够刑事责任年龄的未成年人提出意见，由检察机关审查后决定是否移交人民法院，是否送强制教育以及多长期限由人民法院决定。需要说明的是，开展强制教育制度，各省几乎都不需要再单独建设新的场所，各省原来一般都有未成年人劳教所，场地都是现成的，原来实施严重犯罪但因为刑事责任年龄不够不予处罚的未成年人，一般也都是送未成年人劳教所进行教育矫治。所以在废除了劳教制度以后，针对收容教育对象，建立强制教育制度是顺理成章的事情。
　　欣慰的是，在全国人大常委会二次审议时，很多委员意识到了当前这一问題的严重性。全国人大常委会副委员长曹建明、全国人大常委会委员汪鸿雁等人都明确提出了收容教养和专门教育两种制度的差异，也都明确提出了“收容教养”司法化的改革方向。我们期待，这次预防未成年人犯罪法修订，能够为解决这一社会难题提供有效的制度性解决方案，以促进和保障更多未成年人健康成长。
　　（摘自8月27日《人民法院报》）