论发达国家金融消费者隐私权保护法律制度及其对我国的启示

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  摘 要:在经济全球化的时代背景下,金融业在全球范围迅速发展,信息的跨国流动更加频密,金融信息的内外传递和共享更具效率和规模。但与此同时,也带来了金融消费者个人信息不当披露和使用的巨大风险。鉴于个人金融信息的保密直接影响着金融消费者的财产安全、认识安全,将客户金融信息纳入隐私权保护范围是社会调整社会关系的要求。在此背景下,金融消费者隐私权的概念应运而生。
  关键词:金融;消费者隐私权;法律制度
  一、金融消费者隐私权的内涵
  1890年美国法学家在《哈佛法律评论》中首次提到隐私权,从而使得隐私权明确成为法律问题。而金融消费者隐私权是传统隐私权概念在金融消费领域的应用和延伸。在我国,有学者认为,金融消费者隐私权是指金融消费者在金融市场上持有和控制的,享有选择、知情的,与公共利益无关的个人金融账户信息、交易信息以及与金融交易相关的其他信息等,依法受到保护,不被他人非法侵扰、知悉、收集、利用和披露控制的权利。其指出了“金融消费者”这一主体;其次指出“金融信息”是保护对象;最后提出权利人所享有的不受他人干涉的权利,这一观点对金融消费者隐私权概念的解释较为全面。
  首先,金融消费者隐私权的主体是金融消费者。在实施近20年的《消保法》的最近一次修订中,明确将证券、保险、银行等金融消费纳入该法的调整范围,但是法律中没有明确金融消费者的概念。学者认为金融消费者是消费者概念在金融领域的延伸和专业化,应该具有“消费者”的基本属性。因此,笔者认为金融消费者是为了满足个人或家庭需要而参与金融活动的。
  其次,金融消费者隐私权所保护的客体是金融消息,学界通常认为,金融信息是指金融机构在金融市场上进行金融业务活动中收集和控制的以下内容:①金融消费者账户上的信息;②金融消费者交易的信息;③银行与客户的任何有关信息。
  二、发达国家金融消费者隐私权保护法律制度概述
  (一)美国金融消费者隐私权保护法律制度
  当前美国的隐私权保护立法较为完善,金融服务行业保护消费者隐私的美国联邦法律丰富,其中《金融服务现代化法案》(GLBA)发挥着主要作用,其第五章中设立了隐私权保护的主要规则。GLBA的隐私条款强调对消费者权益的保障,规定金融机构有义务确保客户信息的安全与机密性,包括以下规定:第一,金融机构不能直接或通过任何联营机构向非联营第三方披露客户的任何非公開个人信息;第二,金融机构在向非关联第三方披露非公开个人信息时,应给消费者终止将这些信息披露给第三方的权利,即“退选”(Opt-out)的权利;第三,金融机构不应将消费者的信息披露出去,用于电话、邮件或者其他方式的营销;第四,金融机构在与消费者建立客户关系时,以及在此关系存续期间,必须每年以书面或电子文档的形式清楚明确地告知消费者有关其向联营机构和非联营第三方披露非公开个人信息的具体政策和程序。GLBA提高了美国的金融隐私权保护水平,使金融机构使用和交换个人信息时都会受到政府的管制。
  (二)欧盟金融消费者隐私权保护法律制度
  1950年隐私权保护已经写进了《欧洲人权公约》,该公约第八条第一款规定“人人享有私生活和家庭生活、住所和通信受尊重的权利。”欧洲国家的金融隐私权保护具有很好的基础,对于所有行业的金融隐私保护实行统一标准。欧洲议会和欧盟委员会1995年通过了《关于对个人数据处理中的个体予以保护以及这些数据的自由流动的指令》(以下简称《指令》),是欧盟个人数据保护法律体系的核心规范。
  为了保护数据主体的隐私权,《指令》规定了数据主体对个人信息的存取权、获得信息权和拒绝权。数据控制者或者代理人必须向其收集个人数据的数据主体提供有关控制着身份、数据处理目的的信息。每个数据主体均有权从控制者处获取信息。数据主体有权以合法理由拒绝有关其个人的数据处理,有权拒绝以营销为目的的数据处理,有权在私人数据披露前或代表他们使用前得到通知,或者可以拒绝。
  关于司法救济、法律责任和制裁。数据主体在不影响任何有规定的行政救济的情况下,有权向司法机关寻求救济。任何人由于非法处理操作和任何违反根据该批示所采取的国家法律的行为而遭受损害时,有权要求损害赔偿。各成员国应采取适当的措施以确保该指示的全面实施,特别应该制裁违反根据该指示所采取的规定的行为。
  (三)日本金融消费者隐私保护制度
  与美国、欧盟对于金融消费者隐私权保护模式不同,日本围绕“个人情报”这一概念开展金融信息的保护。1987年,日本全国银行个人信用情报中心、日本情报中心及信用情报中心共同设立日本个人金融信用情报网,其宗旨在于收集、交换和提供银行业、消费金融业、信用情报收集业所保有的个人信用情报,并防止超贷及多重债务问题。2003年,日本先后通过《个人情报保护法》和《行政部门个人情报保护法》。根据这些法律,日本金融厅先后制定了《金融领域个人情报保护方针》《金融领域个人情报保护方针之安全管理措施十五指南》等行政规范,作为上述法案适用过程中的实施细则,进一步规范个人金融情报的收集和使用,在充分利用个人信息的前提下,确立了个人信息保护的基本方针和应采取的措施,以确保个人金融信息得到保护。这些基于“个人情报”的保护法令,重点在于限制个人金融情报的使用目的、范围,明确使用个人金融情报的具体要求。
  三、对我国的金融消费者隐私权保护法律制度建设的启示
  (一)我国的金融消费者隐私权保护法律制度现状
  关于隐私权,从2009年颁布的《侵权责任法》第2条规定中可得,我国从法律上正式确立了隐私权概念。2010年7月1日开始实施的《侵权责任法》确认了隐私权的独立法律地位,填补了我国隐私权法律保护的空白。但简单的列举无法为金融领域的个人信用、财务和交易信息的保护提供明确指引。
  目前,我国对于金融消费者隐私权的保护仍然没有专门的立法,保护条款笼统,简单零散,缺乏系统性和协调性。我国对于涉及隐私权的相关保护,最早规定银行保密义务的是1992年的《储蓄管理条例》第5条,其规定“储蓄机构办理储蓄业务,必须遵循为储户保密的原则”。此外1995年《商业银行法》第29条中规定:“商业银行办理个人储蓄存款业务应遵循为存款人保密的原则。对个人储蓄存款,商业银行有权拒绝任何单位或个人查询、冻结、扣划,但法律另有规定的除外。”《银行结算办法》中也有关于银行对储户存款负有保密义务的规定。上述所规定的银行保密原则都只限于存款人,没有规定银行对借款人等金融消费者的保密义务,规定的原则过于简单笼统,缺乏相应的制度,难以应对现实情况的多样性和复杂性,难以有效地保护金融消费者的隐私权。该《办法》的侧重点并不是对金融消费者隐私权的保护,而只是为监督、调查商业交易所做出的规定。为此,我国缺乏对金融消费者隐私权保护的有效法律制度。   (二)对完善我国金融消费者隐私权保护制度的启示
  1.立法模式的选择
  当今,对金融消费者隐私权进行立法保护已经成为一种国际立法趋势。比较以上发达国家的立法模式可知,由于美国不是统一的成文法国家,因此美国对于金融消费者隐私权的保护性规范散见于各项法案,如果就此借鉴,必然会因缺乏系统性混乱。欧盟是以《指令》为代表的模式一体化保护,不分行业,堪称世界最高水平。有学者认为,由于我国金融分业经营已经成为一个不争的事实,因此欧盟的综合立法保护模式是一个不错的选择,而制定一个专门的《金融消费者隐私权保护法》是一个必然路径。但笔者认为,欧盟在金融消费者个人信息保护方面累积了非常充分的行业和法制经验,行业整合水准和法制完善程度并非我国现行金融市场和法制水平所能相提并论的,其做法难以消费。而日本模式,从建设社会信用体系的角度,通过对个体信息的维护和合理利用来保护金融消费者的隐私利益。日本的立法沿革与我国有相似之处,日本模式符合金融消费者隐私保护的长远发展。因此,笔者认为,我们可以借鉴日本相对成熟的法律规范,将金融消费者隐私权纳入个体信息保护的一部分,可以借鉴。
  2.合理界定金融消费者隐私法律保护范围
  我国金融消费者隐私保护应在《侵权责任法》和《消保法》中明确隐私权和金融消费者的概念,将金融隐私纳入隐私权保护的范围,才能使金融消费者隐私权保护有法可依,更准确地界定其保护范围。当前,我国金融消费者隐私保护法律对隐私保护范围界定不清,将商业秘密保护和个人信息保护混为一谈,且侧重点不在于金融消费者隐私权保护上,而是为了监管相关商业交易。因此,我国应当明确保护个人客户的金融隐私,严格区分商业秘密与个人金融隐私。鉴于电子商务的迅速发展,个人网络信息侵权案件开始增多,金融消费隐私保护法律应当将个人客户网络信息页纳入保护范围。
  3.明确信息持有人应有的保护个人信息的权利
  我国应当采取列举式和概括式,明确个人客户享有的各项权利,包括积极权利和消极权利。信息主体拥有知情权、接近权、选择权等。信息持有人有权要求保障其信息免受非法和不正当使用的侵害,而且应当有决定何时、何地以何种方式与外界沟通其信息的主动支配权;有权质询其信息如何收集、使用和管理,随时查阅、抄录或者复制自身的有关资料,有权组织某些个人信息的发布、转让、出售。应采取措施保障各户能够及时知道关于自己资料的存在及内容,以便在必要时要求修正。可借鉴欧盟在《指令》中特别规定的数据主体对个人信息的存取权、获得信息权和拒绝权这一项,其对数据主体各项权利的保护有着比较全面的规定。
  4.完善金融机构隐私保护义务的相关规定
  金融消费者隐私保护应当明确金融机构及其拥有客户金融隐私信息的机构在业务关系建立前到业务关系终止后的一段时期内,负有法定的保密义務。可借鉴美国《金融服务现代化法案》的隐私条款的第四条。
  实践中,金融机构基于经营和监管需要,在机构内部的一些领域涉及金融消费者个人信息披露,严格限制信息披露将不利于信息流通和增值。在隐私权与金融机构利益构成冲突的时候,法律应当合理地安排保密义务和保密义务的例外规定,立法应全面考虑,根据利益平衡予以协调。法律可设立保密义务的例外条款:①法律的强制规定;②公共利益的要求;③银行自身的利益要求;④客户明确同意。其次,可借鉴美国金融机构披露客户信息的“选退”机制,在做出风险提示和审慎经营的前提下,如果金融消费者未对金融机构披露隐私明确表示反对,即应允许信息的合理披露和利用。当然,这并不意味着金融机构可以滥用“选退”机制。法律要合理地安排保密义务的例外规定,突出对信息持有者金融消费者隐私权的保护。
  5.明确救济手段及责任承担方式的规定
  金融消费者隐私权益在受到侵害以后缺乏明确的救济指引,以个体力量几乎是低效或者无效。因此,法律应当明确金融消费者在其隐私权受到侵害后的救济方式。公民可以向商业组织的隐私保护部门、致力于金融隐私保护的社会团体、行政机关和司法机关提出诉求,请求合理保护。法律应当要求金融机构及其他机构成立专门负责隐私保护的部门和专职人员,建立预警体系和诉求处理信息平台,完善内控制度。
  在立法中,可借鉴欧盟《指令》中关于司法救济、法律责任和制裁。目前相关的承担方式主要为行政责任和刑事责任,而民事责任的规定模糊笼统,不具有可操作性。因此,笔者建议应在以后的立法中明确规定侵犯金融消费者隐私权承担的民事责任,将民事、刑事和行政责任进行统和,形成系统的全面的法律责任保护系统。对于承担民事责任的具体方式,除了传统民事中的停止侵害、赔礼道歉、恢复名誉等方式,应该增加消费者必要的损害赔偿。笔者认为,可以根据金融机构侵犯消费者隐私权的损失数额,相应加大对其惩罚力度,增加违法成本,以达到对金融消费者隐私权的充分保护。
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  作者简介:
  许岸婷(1991.06.07—),女,汉,广东海丰,研究生,北京师范大学,研究方向:经济法。
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