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反腐败斗争形势表明,对职务犯罪等腐败行为单纯打击不能解决问题,要把斗争策略从侧重遏制、更多地注重治标,转移到标本兼治、重在治本的轨道上来。党的十七大强调要“坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针,扎实推进惩治和预防腐败体系建设,在坚决惩治腐败的同时,更加注重治本,更加注重预防,更加注重制度建设,拓展从源头上防治腐败工作领域。”这就要求检察机关在履行法律监督职能过程中,要加强预防职务犯罪工作,这是强化法律监督的迫切需要。检察机关作为法律监督机关除了查办案件、直接参与诉讼外,还应当具有更高的法律监督视角、更宽的法律监督空间,否则其法律监督的客观性、公正性和权威性就会引起质疑、受到挑战。因此,检察机关必须要强化法律监督工作,充分履行各项法律监督职能。一方面检察机关要加大诉讼性法律监督工作的力度和深度,使诉讼性法律监督工作机制更完善,监督更彻底、更有效;另一方面检察机关要扩展非诉讼性法律监督工作的范围,使非诉讼性法律监督更加全面、更加符合法律的内在要求。也就是要使检察机关在司法实践中,实际履行的各项法律监督职能与其作为法律监督机关的要求更趋一致。只有这样,检察机关的法律监督职能才能充分发挥出来,才能体现法律监督机关的性质。
检察机关开展预防职务犯罪工作,扩展了检察机关法律监督工作的范围,是对法律监督职能的充分有效利用,也是对法律监督工作的一种创新。预防职务犯罪工作与强化检察机关法律监督职能,全面、正确行使检察权的要求也是一致的。然而我们对预防职务犯罪工作的认识还很不到位,这使我们作为法律监督机关在维护国家法律正确、统一实施方面的作用还没有充分发挥出来。因此说,预防职务犯罪工作开展的好坏,是衡量检察机关是否全面履行法律
监督职能的一个重要尺度、是新形势下强化法律监督工作的迫切需要。
一、法律监督的概念与内涵。
“法律监督”,有广义与狭义两种解释。广义的法律监督,是指由所有国家机关、社会组织和公民对各种法律活动的合法性所进行的监督。狭义的法律监督,是指由特定国家机关依照法定权限和法定程序,对立法、司法、和执法活动的合法性所进行的监督,在我国专指检察机关对法律活动的合法性所进行的监察和督促”。[1]这种法律监督是对法定权力滥用的监督,着重于对立法者、司法者和执法者的权力滥用的监督。监督由两种行为构成:一是一般意义上的监察和督促,即预防;二是对滥用权力者在惩办意义上的处罚,即打击。从狭义上来看,检察机关加强法律监督职能,任务是保证法律的统一正确实施,核心是防止有法不依、执法不严,防止权大于法、人治替代法治,目的也在于通过维护法制,保证和促使公民守法、护法,国家工作人员依法行使权力,防止腐败,维护公平正义。
二、预防职务犯罪的概念与内涵。
预防职务犯罪,就是指国家机关、事业单位、公司、企业、社会团体等采取措施,防止工作人员利用职务上的便利实施各类犯罪,这是从狭义层面上来理解预防职务犯罪。从广义上来看,预防犯罪包括一般预防(狭义)和特殊预防(打击)二种。预防职务犯罪是以教育为基础、法制为保证、打击为手段、监督为关键的系统工程。检察机关的预防职务犯罪工作是基于检察机关在侦查、起诉这类犯罪过程中,对犯罪人思想演变和实施犯罪的过程有比较深入的了解,对机制、体制、制度和管理上的漏洞和薄弱环节有比较深的感受,对这类犯罪的原因、特点和规律有着比较准确的把握而展开。
从上述法律监督和预防职务犯罪的内涵来看,目前预防职务犯罪的工作重心与检察机关法律监督的本质是一致的;从检察机关在预防职务犯罪中的地位和作用以及检察机关在法律监督中的地位和作用来看也是相近的。预防职务犯罪是法律监督职能的题中之义,是法律监督职能的产物,监督与预防是相辅相成的。
三、预防职务犯罪的定位和作用
检察机关开展预防职务犯罪工作的定位问题,不仅直接影响此项工作的开展及其效果,而且关系到检察机关如何才能全面履行法律监督职能。对此,笔者认为,检察机关预防职务犯罪是检察机关行使法律监督职能的方式之一,属于法律监督中职务犯罪监督的重要内容。检察机关开展预防职务犯罪是对法律监督的丰富和完善。
检察机关职务犯罪预防是职务犯罪监督职能不可缺少的重要方面,属于对刑事法律实施进行监督的范畴。职务犯罪监督是指检察机关代表国家对国家工作人员是否有触犯刑律的行为进行监督的活动。在法学理论研究和司法实践中,人们通常把检察机关同职务犯罪的斗争称之为“职务犯罪监督”。他以检察机关监督国家工作人员在职务活动中是否有触犯刑律的行为为客体。职务犯罪监督的目的在于,防止国家权力的权力的腐败和被滥用,维护国家机关的正常活动,保障公有财产和公民的民主权利免遭不法侵害。人们通常认为职务犯罪监督仅仅指检察机关打击职务犯罪的活动,即检察机关依据我国刑法、刑事诉讼法和人民检察院组织法等有关法律的规定,通过受理举报、坦白、自首、控告、申诉,直接立案侦查,审查批捕,审查起诉,出庭支持公诉等刑事诉讼活动,查处职务犯罪,维护国家法律的尊严和国家机关的威信与正常活动。[2]这种对职务犯罪监督的界定显然将检察机关预防职务犯罪的活动排除在职务犯罪监督范围之外。笔者认为这种对职务犯罪监督的理解是片面的。职务犯罪监督应当包括职务犯罪的事先监督和职务犯罪的事后监督两个有机的组成部分,所谓事先监督是指职务犯罪预防,所谓事后监督是指职务犯罪侦查。
法律监督的实质是防止违法,如检察机关对侦查、审判和刑罚执行活动的监督,就是通过参与这些诉讼及相关活动,对其进行监察和督导,防止和纠正违法问题的发生。这种以监察和督导为内容的法律监督活动既包含事后纠正,也包含事前防范。对职务犯罪的法律监督也是这样,查办应是在其他监督手段不能奏效的情况下才使用的办法。因此,把检察机关的法律监督简单地理解为查办案件和事后纠正违法的观点也是片面的。在对国家工作人员职务犯罪的法律监督中,查办案件的形式必不可少,但事先、事中和事后的其他预防工作同样重要,二者相互补充,相得益彰。因此,职务犯罪预防工作在职务犯罪法律监督中具有重要作用。突出表现在以下几个方面:
1.预防职务犯罪具有“亡羊补牢”作用。
发案单位出现了贪污贿赂、渎职等职务犯罪行为,检察机关结合所办案件,针对发案单位在某个或某些方面的监督管理体制、机制上存在的问题和漏洞等,及时提出检察建议,帮助有关单位或上级主管部门提高对职务犯罪危害性的认识,吸取沉痛教训,并及时进行整改,强化管理、完善制度,避免类似问题再次发生,以维护法制。
2.预防职务犯罪具有预防违法违纪作用。
一是有效利用检察机关法律监督资源优势,针对同一系统职务犯罪的作案手段、作案方法、发案规律大体相同的状况,通过进行专题调研,分析职务犯罪形成的原因、特点、规律、机制,找出制度和管理方面存在的问题,及时提出预防对策建议,督促有关系统和其上级主管部门采取相应措施,消除可能产生职务犯罪或者被职务犯罪分子利用的机会和条件,预防和减少犯罪发生,以维护国家法律法规的正确实施。二是开展同步预防,确保政府投资安全。针对重点行业、重大建设工程、重大政府采购、国家支农强农惠农政策中出现或可能出现的共性、倾向性问题,预防部门及时与有关部门联系沟通,从招投标、资金给付等各个环节进行同步预防,将有关职务犯罪的发案苗头消灭在萌芽之中,确保政府投资安、人民群众满意。三是积极开展行贿犯罪档案查询,不仅对相关单位和个人有警示效果,而且实现了检察机关法律监督和行业行政监督的优势互补,堵塞一些领域职务犯罪漏洞,推动了社会主义市场经济建设的诚信体系的建立,积极维护了市场经济的健康运行。
3.预防职务犯罪具有教育、引导作用。
通过提供法律咨询、以案释法、上法制课、建设预防职务犯罪展览室等多种形式开展法制宣传和警示教育,使广大党员干部职工认识到职务犯罪问题的严重性,教育、引导他们认真学习法律知识,自觉遵守法律,维护法律尊严。
4、预防职务犯罪具有扩大案源的作用。
通过开展预防职务犯罪工作发现和掌握职务犯罪线索并及时进行查处,是近年来经实践证明,各地检察机关拓宽职务犯案件线索来源的有效方法。在开展预防工作中发现案件线索,在查办职务犯罪工作中强化预防工作,真正做到了惩防并举。
四、如何围绕法律监督职能开展职务犯罪预防
围绕法律监督,必须将预防工作贯穿于检察工作的全过程,落实到检察业务的各个环节。检察机关内部各部门应加强分工协作,形成有效的预防职务犯罪的内部工作机制,建立检察长领导下的预防职务犯罪工作协调机制和各业务部门分工负责的预防工作责任制。最高人民检察院制定了《关于检察机关有关内设机构预防职务犯罪职责分工的规定》,将预防职务犯罪的任务落实到检察机关法律监督和查办案件职能工作的各个环节和其他各项具体工作之中,落实检察机关预防工作责任制,建立健全预防工作内部协调机制。但是,由于种种原因,高检院有关预防工作责任制的规定在实践中并未得到完全落实。预防工作同办案和法律监督工作“两张皮”,相互脱节,检察机关有关职能部门之间协调不力的问题比较突出。要全面落实预防工作责任制,强化检察机关各业务部门预防职务犯罪工作的责任。预防专门机构要集中精力抓预防对策研究和协调社会各部门共同行动,开展系统预防、同步预防;各业务部门结合办案开展检察建议工作,形成多层次的预防工作格局。要建立查办案件和预防工作的联动机制,预防部门和办案部门密切配合,充分利用检察资源,发挥职能优势。要坚持以打促防,通过查办案件形成预防和治理职务犯罪的氛围,为预防职务犯罪提供法律监督职能支持;用预防成果巩固查办案件的成果,建立遏制和预防职务犯罪的长效机制。要实现各部门的信息共享,预防部门与统计部门、办案部门的案卡管理和统计系统建立连接,实现预防部门对职务犯罪信息实时进行量化分析和预测。对于典型的职务犯罪案件,预防部门可以适时介入案件的侦查、起诉活动,共同研究犯罪原因、手段和发案规律。
总之,开展职务犯罪预防是行使法律监督权的重要内容,是履行法律监督职能的有效形式,检察机关应当立足于检察权的行使,加大办案力度,从源头上预防和治理职务犯罪,从而真正达到法律监督、维护法制统一实施的目的。
注释:
[1] 参见卓泽渊主编:《法理学》,法律出版社1998年版,第342页
[2] 参见王桂五主编《中华人民共和国检察制度研究》 北京 法律出版社 第330页
参考文献:
[1] 韩江 沈燕秋:《预防职务犯罪工作与法律监督职能的辨证关系 》,原载大众科技报,2008年10月21日
[2] 敬大力:《检察机关法律监督职能与预防职务犯罪——中国犯罪学研究会预防职务犯罪专业委员会年会暨预防职务犯罪理论研讨会专题发言之三 》 原载中国职务犯罪预防网2003年8月15日
[3]郭世钊:《浅谈法律监督权与预防职务犯罪》,原载深圳市福田区人民检察院网,2006年1月10日
检察机关开展预防职务犯罪工作,扩展了检察机关法律监督工作的范围,是对法律监督职能的充分有效利用,也是对法律监督工作的一种创新。预防职务犯罪工作与强化检察机关法律监督职能,全面、正确行使检察权的要求也是一致的。然而我们对预防职务犯罪工作的认识还很不到位,这使我们作为法律监督机关在维护国家法律正确、统一实施方面的作用还没有充分发挥出来。因此说,预防职务犯罪工作开展的好坏,是衡量检察机关是否全面履行法律
监督职能的一个重要尺度、是新形势下强化法律监督工作的迫切需要。
一、法律监督的概念与内涵。
“法律监督”,有广义与狭义两种解释。广义的法律监督,是指由所有国家机关、社会组织和公民对各种法律活动的合法性所进行的监督。狭义的法律监督,是指由特定国家机关依照法定权限和法定程序,对立法、司法、和执法活动的合法性所进行的监督,在我国专指检察机关对法律活动的合法性所进行的监察和督促”。[1]这种法律监督是对法定权力滥用的监督,着重于对立法者、司法者和执法者的权力滥用的监督。监督由两种行为构成:一是一般意义上的监察和督促,即预防;二是对滥用权力者在惩办意义上的处罚,即打击。从狭义上来看,检察机关加强法律监督职能,任务是保证法律的统一正确实施,核心是防止有法不依、执法不严,防止权大于法、人治替代法治,目的也在于通过维护法制,保证和促使公民守法、护法,国家工作人员依法行使权力,防止腐败,维护公平正义。
二、预防职务犯罪的概念与内涵。
预防职务犯罪,就是指国家机关、事业单位、公司、企业、社会团体等采取措施,防止工作人员利用职务上的便利实施各类犯罪,这是从狭义层面上来理解预防职务犯罪。从广义上来看,预防犯罪包括一般预防(狭义)和特殊预防(打击)二种。预防职务犯罪是以教育为基础、法制为保证、打击为手段、监督为关键的系统工程。检察机关的预防职务犯罪工作是基于检察机关在侦查、起诉这类犯罪过程中,对犯罪人思想演变和实施犯罪的过程有比较深入的了解,对机制、体制、制度和管理上的漏洞和薄弱环节有比较深的感受,对这类犯罪的原因、特点和规律有着比较准确的把握而展开。
从上述法律监督和预防职务犯罪的内涵来看,目前预防职务犯罪的工作重心与检察机关法律监督的本质是一致的;从检察机关在预防职务犯罪中的地位和作用以及检察机关在法律监督中的地位和作用来看也是相近的。预防职务犯罪是法律监督职能的题中之义,是法律监督职能的产物,监督与预防是相辅相成的。
三、预防职务犯罪的定位和作用
检察机关开展预防职务犯罪工作的定位问题,不仅直接影响此项工作的开展及其效果,而且关系到检察机关如何才能全面履行法律监督职能。对此,笔者认为,检察机关预防职务犯罪是检察机关行使法律监督职能的方式之一,属于法律监督中职务犯罪监督的重要内容。检察机关开展预防职务犯罪是对法律监督的丰富和完善。
检察机关职务犯罪预防是职务犯罪监督职能不可缺少的重要方面,属于对刑事法律实施进行监督的范畴。职务犯罪监督是指检察机关代表国家对国家工作人员是否有触犯刑律的行为进行监督的活动。在法学理论研究和司法实践中,人们通常把检察机关同职务犯罪的斗争称之为“职务犯罪监督”。他以检察机关监督国家工作人员在职务活动中是否有触犯刑律的行为为客体。职务犯罪监督的目的在于,防止国家权力的权力的腐败和被滥用,维护国家机关的正常活动,保障公有财产和公民的民主权利免遭不法侵害。人们通常认为职务犯罪监督仅仅指检察机关打击职务犯罪的活动,即检察机关依据我国刑法、刑事诉讼法和人民检察院组织法等有关法律的规定,通过受理举报、坦白、自首、控告、申诉,直接立案侦查,审查批捕,审查起诉,出庭支持公诉等刑事诉讼活动,查处职务犯罪,维护国家法律的尊严和国家机关的威信与正常活动。[2]这种对职务犯罪监督的界定显然将检察机关预防职务犯罪的活动排除在职务犯罪监督范围之外。笔者认为这种对职务犯罪监督的理解是片面的。职务犯罪监督应当包括职务犯罪的事先监督和职务犯罪的事后监督两个有机的组成部分,所谓事先监督是指职务犯罪预防,所谓事后监督是指职务犯罪侦查。
法律监督的实质是防止违法,如检察机关对侦查、审判和刑罚执行活动的监督,就是通过参与这些诉讼及相关活动,对其进行监察和督导,防止和纠正违法问题的发生。这种以监察和督导为内容的法律监督活动既包含事后纠正,也包含事前防范。对职务犯罪的法律监督也是这样,查办应是在其他监督手段不能奏效的情况下才使用的办法。因此,把检察机关的法律监督简单地理解为查办案件和事后纠正违法的观点也是片面的。在对国家工作人员职务犯罪的法律监督中,查办案件的形式必不可少,但事先、事中和事后的其他预防工作同样重要,二者相互补充,相得益彰。因此,职务犯罪预防工作在职务犯罪法律监督中具有重要作用。突出表现在以下几个方面:
1.预防职务犯罪具有“亡羊补牢”作用。
发案单位出现了贪污贿赂、渎职等职务犯罪行为,检察机关结合所办案件,针对发案单位在某个或某些方面的监督管理体制、机制上存在的问题和漏洞等,及时提出检察建议,帮助有关单位或上级主管部门提高对职务犯罪危害性的认识,吸取沉痛教训,并及时进行整改,强化管理、完善制度,避免类似问题再次发生,以维护法制。
2.预防职务犯罪具有预防违法违纪作用。
一是有效利用检察机关法律监督资源优势,针对同一系统职务犯罪的作案手段、作案方法、发案规律大体相同的状况,通过进行专题调研,分析职务犯罪形成的原因、特点、规律、机制,找出制度和管理方面存在的问题,及时提出预防对策建议,督促有关系统和其上级主管部门采取相应措施,消除可能产生职务犯罪或者被职务犯罪分子利用的机会和条件,预防和减少犯罪发生,以维护国家法律法规的正确实施。二是开展同步预防,确保政府投资安全。针对重点行业、重大建设工程、重大政府采购、国家支农强农惠农政策中出现或可能出现的共性、倾向性问题,预防部门及时与有关部门联系沟通,从招投标、资金给付等各个环节进行同步预防,将有关职务犯罪的发案苗头消灭在萌芽之中,确保政府投资安、人民群众满意。三是积极开展行贿犯罪档案查询,不仅对相关单位和个人有警示效果,而且实现了检察机关法律监督和行业行政监督的优势互补,堵塞一些领域职务犯罪漏洞,推动了社会主义市场经济建设的诚信体系的建立,积极维护了市场经济的健康运行。
3.预防职务犯罪具有教育、引导作用。
通过提供法律咨询、以案释法、上法制课、建设预防职务犯罪展览室等多种形式开展法制宣传和警示教育,使广大党员干部职工认识到职务犯罪问题的严重性,教育、引导他们认真学习法律知识,自觉遵守法律,维护法律尊严。
4、预防职务犯罪具有扩大案源的作用。
通过开展预防职务犯罪工作发现和掌握职务犯罪线索并及时进行查处,是近年来经实践证明,各地检察机关拓宽职务犯案件线索来源的有效方法。在开展预防工作中发现案件线索,在查办职务犯罪工作中强化预防工作,真正做到了惩防并举。
四、如何围绕法律监督职能开展职务犯罪预防
围绕法律监督,必须将预防工作贯穿于检察工作的全过程,落实到检察业务的各个环节。检察机关内部各部门应加强分工协作,形成有效的预防职务犯罪的内部工作机制,建立检察长领导下的预防职务犯罪工作协调机制和各业务部门分工负责的预防工作责任制。最高人民检察院制定了《关于检察机关有关内设机构预防职务犯罪职责分工的规定》,将预防职务犯罪的任务落实到检察机关法律监督和查办案件职能工作的各个环节和其他各项具体工作之中,落实检察机关预防工作责任制,建立健全预防工作内部协调机制。但是,由于种种原因,高检院有关预防工作责任制的规定在实践中并未得到完全落实。预防工作同办案和法律监督工作“两张皮”,相互脱节,检察机关有关职能部门之间协调不力的问题比较突出。要全面落实预防工作责任制,强化检察机关各业务部门预防职务犯罪工作的责任。预防专门机构要集中精力抓预防对策研究和协调社会各部门共同行动,开展系统预防、同步预防;各业务部门结合办案开展检察建议工作,形成多层次的预防工作格局。要建立查办案件和预防工作的联动机制,预防部门和办案部门密切配合,充分利用检察资源,发挥职能优势。要坚持以打促防,通过查办案件形成预防和治理职务犯罪的氛围,为预防职务犯罪提供法律监督职能支持;用预防成果巩固查办案件的成果,建立遏制和预防职务犯罪的长效机制。要实现各部门的信息共享,预防部门与统计部门、办案部门的案卡管理和统计系统建立连接,实现预防部门对职务犯罪信息实时进行量化分析和预测。对于典型的职务犯罪案件,预防部门可以适时介入案件的侦查、起诉活动,共同研究犯罪原因、手段和发案规律。
总之,开展职务犯罪预防是行使法律监督权的重要内容,是履行法律监督职能的有效形式,检察机关应当立足于检察权的行使,加大办案力度,从源头上预防和治理职务犯罪,从而真正达到法律监督、维护法制统一实施的目的。
注释:
[1] 参见卓泽渊主编:《法理学》,法律出版社1998年版,第342页
[2] 参见王桂五主编《中华人民共和国检察制度研究》 北京 法律出版社 第330页
参考文献:
[1] 韩江 沈燕秋:《预防职务犯罪工作与法律监督职能的辨证关系 》,原载大众科技报,2008年10月21日
[2] 敬大力:《检察机关法律监督职能与预防职务犯罪——中国犯罪学研究会预防职务犯罪专业委员会年会暨预防职务犯罪理论研讨会专题发言之三 》 原载中国职务犯罪预防网2003年8月15日
[3]郭世钊:《浅谈法律监督权与预防职务犯罪》,原载深圳市福田区人民检察院网,2006年1月10日