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20世纪80年代以来，伴随着西方国家政府重塑政府运动的兴起和发展，新公共管理在当代公共行政理论与实践中越来越显现出主导地位。然而，新公共管理理论在其风靡欧美国家之际也遭到了多方面质疑，新公共服务就是基于对新公共管理的反思，尤其是针对作为新公共管理核心之一的企业家政府理论缺陷的批判而建立起来的新的公共行政理论。下面我将基于新公共服务，对两者进行比较分析。
一、服务于公民，而不是服务于顾客①
新公共管理基于民主的经济理论考量，把政府服务的接受者视为顾客。这种顾客至上的理念体现了对政治生活的自利解释，即政府最终主要反映的是分离的并且效用最大化的个人自身利益的聚合。政府受顾客驱动，政府的行为不是处于政治统治的需要，而是处于满足顾客的需求。但是，随着社会的发展，越来越多的人渴望共享社会成果，每个顾客的个人利益不尽相同，仅仅以顾客或者当事人为行动对象显然不适合当前的政府管理。因此，新公共服务引入了公共利益这个概念。新公共服务认为政府的服务应该基于公民，出于公共利益的考虑行事。顾客和公民的差异在于，顾客只有自身利益，没有共同的目的，他们尽其所能试图使自己的个人利益最大化，而公民则不同。公共利益是就共同利益进行对话的结果，而不是个人自身利益的聚合。依据功利主义理论家的看法，国家就是要是实现“最大多数人的最大利益”。以公民为服务对象，就是将公共利益放在首位，通过公民的民主参与，使政府听到公民集体利益的呼声。
总之，新公共服务意味着政府服务关注的对象不仅仅是顾客这种经济主体，而且要注意对象范围的扩大，关注权力在社会中的分配。新公共服务就是要扩大公民参与，建立政府与公民之间的信任和合作关系。
二、追求公共利益
新公共服务认为公共行政官员必须促进建立一种集体的、共同的公共利益观念。②政府不是要找到由个人选择驱动的快速解决问题的方案，而是要创立共同的利益和公共的责任。新公共服务认为，政府应该提供给公民一个平台：人民集合在允许他们就社会应该的“愿景”而无拘无束真诚对话的背景下。也就是说，在确定社会未来发展方向的时候，公民有权利充分明确地表达自己的评议而不受约束。而要让公民能够享有广泛的对话权利，首先要让公民信任政府，愿意表达自己的想法，同时，政府的回应性也要得到一定的提高。
总之，新公共服务认为政府的角色定位应该确保公共利益居于支配地位，确保问题的解决方案本身以及公共问题解决方案的产生过程都符合民主规范和正义、公正与公平的价值观。
三、重视公民权胜过重视企业家精神
新公共管理的核心理念是创造企业家政府，将竞争、民营、市场化带入政府职能改革中，以求用最小的成本获得最大的收益，同时通过市场化竞争的机制，提高政府的办事效率。新公共管理的产生逻辑是基于官僚制政府日益庞大的机构设置却带来的效率的地下、组织的臃肿。新公共服务的产生逻辑是基于对公民民主的考量。因此，新公共服务重视公民权胜过重视企业家精神。对于公民权，许多学者都有所定义。本文选取的是埃文斯和博伊特的解释，他们认为，一个复兴的公民权概念常常包括：关心共同利益，社区整体的利益，一个人所拥有的尊重他人权利的意愿，对不同宗教信仰、政治信仰和社会信仰的容忍，承认社区的决策重于一个人的私人偏好，以及承认一个人有责任保护公众和为公众服务。这种观点与新公共服务的理论基础是一致的，即政府要引导公民去做一个民主政体中公民应该做的事情——他们会去管理政府。而政府就是要在问题解决方案产生的过程中，从控制者转变为“经纪人”，组织相关的利益博弈者进行有效的磋商，共同参与到政策的制定中。
在这一点上，新公共服务要求政府不仅仅是服务提供者的角色，更是一种调解、中介或者裁判的角色，而且政府依靠的将不再是管理控制的办法，而是促进公民与政府之间的协商与对话。
四、思考要具有战略性，行动要具有民主性
新公共管理由于基于效率的考虑，往往更加注重短期的利益。而新公共服务从公共利益出发，公共利益所依据的是共同价值观以及因共同利益广泛进行的公共对话和评议，因此，新公共服务更加注重战略性的思考。相对于传统的自上而下的政府控制的执行方式，新公共管理倡导政府减少干预，将不适合政府做的事情全部外包给企业或者非营利组织，也就是将尽可能多的执行功能转让出去。但是，在民营化和市场化的过程中，很难保证社会公平与正义。新公共服务就是基于对此的批判而建立起来的。新公共服务认为，政府的行动应该充分体现民主性。这种民主性主要体现在公民参与与社区建设。③以往被认为是妨碍公务的公民参与被抛弃，相反，公民参与被视为民主政体中政策执行恰当且必要的组成部分。
因此，新公共服务认为，政府应该在道义上承担起鼓励公民参与计划和提供公共物品和公共服务的过程的责任，让公民亲自参与治理。
五、承认责任并不简单
传统公共行政认为公共行政官员只需直接对政治官员负责，因此，他们负责任的考量标准就变成了对上级交代任务的服从程度。新公共管理的企业家政府理念则将公共行政官员的责任至于如何广泛地寻找合作者，制定何种激励措施可以更有效地促使竞争，提高效率。新公共服务则提出了全新的政府责任观。它认为，基于现代社会交错复杂的关系网络，公共服务中的责任问题也很复杂，它要对一个复杂的外部控制网络中的竞争性规范和责任进行平衡，它涉及职业标准、公民偏好、道德问题、公法以及最终的公共利益。新公共服务把提高公民权的重要地位和中心地位并且把公众视为负责任的公共行动的基础。它所依据的是不仅仅是市场规则，更是法令和宪法、社区价值观、政治规范、职业标准以及公民利益。③因此，当面对复杂的价值判断和重叠规范的情况下，政府不应该亲自作出判断，而是应该使这些冲突和参数为公民所知晓，授权让公民共同参与决策。
总之，新公共服务认为，公共行政官员要对他人负责，要坚持法律、坚持道德、坚持正义以及坚持责任。 六、服务，而不是掌舵
传统公共行政依靠着政府这个庞大的机器运转所有的事务，新公共管理将一部分职能外包而实现了政府的“瘦身”，从划桨转变为掌舵。而新公共服务则是倡导服务，而不是掌舵。新公共服务认为，公共行政官员在其管理公共组织和执行公共政策时应该集中于承担为公民服务和向公民放权的职责，他们的工作重心既不应该是为政府这艘船掌舵，也不应该是划桨，而应该是建立一些明显具有完善整合力和回应力的公共机构。也就是说，公共行政官员要利用基于价值的共同领导来帮助公民明确表达和满足他们的公共利益，而不是试图控制或掌握社会新的发展方向。
七、重视人，而不只是重视生产率
传统公共行政将人假定为麦格雷戈的X理论中的懒惰、愚笨、缺乏干劲并且不愿意接受责任的人。新公共管理将人们将定位为自利的人，它将团体规范和价值、组织文化等非理性的需要排除在外。而新公共服务却将例如人的尊严、信任、归属感、服务、关心他人等人类行为要素提高到了新的地位。如果人们能够关心别人，能够提供服务，能够像公民一样共同价值感行动，那么，从逻辑对等的角度考虑，公共行政官员也会如此地对待公民。这是一种相互的尊重与信任。
总之，新公共服务更加专注于人的尊严，而不是生产率。
诚然，就像公共行政大师罗伯特·达尔所说的那样：“从某一个国家的行政环境归纳出来的概论，不能够立刻予以普遍化或被应用到另一个不同环境的行政管理上去。”在公共管理方面，没有放之四海而皆准的行政准则。对于新公共管理和新公共服务理论，要基于中国国情，取其精华，去其糟粕。（作者单位：中共中央党校）
注解：
① 珍妮特·登哈特，罗伯特·登哈特：《新公共服务》，2010年版，第45页。
② 珍妮特·登哈特，罗伯特·登哈特：《新公共服务》，2010年版，第65页。
③ 珍妮特·登哈特，罗伯特·登哈特：《新公共服务》，2010年版，第103页。
④ 珍妮特·登哈特，罗伯特·登哈特：《新公共服务》，2010年版，第119页。
参考文献：
[1] 吴锦良：《政府改革与第三部门发展》，北京：中国社会科学出版，2001.
[2] 刘星：《服务型政府：理论反思与制度创新》，北京：中国政法大学出版社，2006.
[3] [英]简·莱恩著，赵成根等译：《新公共管理》，北京：中国青年出版，2004.
[4] [美]珍妮特·V·登哈特，罗伯特·B·登哈特著，丁煌等译：《新公共服务：服务，而不是掌舵》，北京：中国人民大学出版社，2010.
一、服务于公民，而不是服务于顾客①
新公共管理基于民主的经济理论考量，把政府服务的接受者视为顾客。这种顾客至上的理念体现了对政治生活的自利解释，即政府最终主要反映的是分离的并且效用最大化的个人自身利益的聚合。政府受顾客驱动，政府的行为不是处于政治统治的需要，而是处于满足顾客的需求。但是，随着社会的发展，越来越多的人渴望共享社会成果，每个顾客的个人利益不尽相同，仅仅以顾客或者当事人为行动对象显然不适合当前的政府管理。因此，新公共服务引入了公共利益这个概念。新公共服务认为政府的服务应该基于公民，出于公共利益的考虑行事。顾客和公民的差异在于，顾客只有自身利益，没有共同的目的，他们尽其所能试图使自己的个人利益最大化，而公民则不同。公共利益是就共同利益进行对话的结果，而不是个人自身利益的聚合。依据功利主义理论家的看法，国家就是要是实现“最大多数人的最大利益”。以公民为服务对象，就是将公共利益放在首位，通过公民的民主参与，使政府听到公民集体利益的呼声。
总之，新公共服务意味着政府服务关注的对象不仅仅是顾客这种经济主体，而且要注意对象范围的扩大，关注权力在社会中的分配。新公共服务就是要扩大公民参与，建立政府与公民之间的信任和合作关系。
二、追求公共利益
新公共服务认为公共行政官员必须促进建立一种集体的、共同的公共利益观念。②政府不是要找到由个人选择驱动的快速解决问题的方案，而是要创立共同的利益和公共的责任。新公共服务认为，政府应该提供给公民一个平台：人民集合在允许他们就社会应该的“愿景”而无拘无束真诚对话的背景下。也就是说，在确定社会未来发展方向的时候，公民有权利充分明确地表达自己的评议而不受约束。而要让公民能够享有广泛的对话权利，首先要让公民信任政府，愿意表达自己的想法，同时，政府的回应性也要得到一定的提高。
总之，新公共服务认为政府的角色定位应该确保公共利益居于支配地位，确保问题的解决方案本身以及公共问题解决方案的产生过程都符合民主规范和正义、公正与公平的价值观。
三、重视公民权胜过重视企业家精神
新公共管理的核心理念是创造企业家政府，将竞争、民营、市场化带入政府职能改革中，以求用最小的成本获得最大的收益，同时通过市场化竞争的机制，提高政府的办事效率。新公共管理的产生逻辑是基于官僚制政府日益庞大的机构设置却带来的效率的地下、组织的臃肿。新公共服务的产生逻辑是基于对公民民主的考量。因此，新公共服务重视公民权胜过重视企业家精神。对于公民权，许多学者都有所定义。本文选取的是埃文斯和博伊特的解释，他们认为，一个复兴的公民权概念常常包括：关心共同利益，社区整体的利益，一个人所拥有的尊重他人权利的意愿，对不同宗教信仰、政治信仰和社会信仰的容忍，承认社区的决策重于一个人的私人偏好，以及承认一个人有责任保护公众和为公众服务。这种观点与新公共服务的理论基础是一致的，即政府要引导公民去做一个民主政体中公民应该做的事情——他们会去管理政府。而政府就是要在问题解决方案产生的过程中，从控制者转变为“经纪人”，组织相关的利益博弈者进行有效的磋商，共同参与到政策的制定中。
在这一点上，新公共服务要求政府不仅仅是服务提供者的角色，更是一种调解、中介或者裁判的角色，而且政府依靠的将不再是管理控制的办法，而是促进公民与政府之间的协商与对话。
四、思考要具有战略性，行动要具有民主性
新公共管理由于基于效率的考虑，往往更加注重短期的利益。而新公共服务从公共利益出发，公共利益所依据的是共同价值观以及因共同利益广泛进行的公共对话和评议，因此，新公共服务更加注重战略性的思考。相对于传统的自上而下的政府控制的执行方式，新公共管理倡导政府减少干预，将不适合政府做的事情全部外包给企业或者非营利组织，也就是将尽可能多的执行功能转让出去。但是，在民营化和市场化的过程中，很难保证社会公平与正义。新公共服务就是基于对此的批判而建立起来的。新公共服务认为，政府的行动应该充分体现民主性。这种民主性主要体现在公民参与与社区建设。③以往被认为是妨碍公务的公民参与被抛弃，相反，公民参与被视为民主政体中政策执行恰当且必要的组成部分。
因此，新公共服务认为，政府应该在道义上承担起鼓励公民参与计划和提供公共物品和公共服务的过程的责任，让公民亲自参与治理。
五、承认责任并不简单
传统公共行政认为公共行政官员只需直接对政治官员负责，因此，他们负责任的考量标准就变成了对上级交代任务的服从程度。新公共管理的企业家政府理念则将公共行政官员的责任至于如何广泛地寻找合作者，制定何种激励措施可以更有效地促使竞争，提高效率。新公共服务则提出了全新的政府责任观。它认为，基于现代社会交错复杂的关系网络，公共服务中的责任问题也很复杂，它要对一个复杂的外部控制网络中的竞争性规范和责任进行平衡，它涉及职业标准、公民偏好、道德问题、公法以及最终的公共利益。新公共服务把提高公民权的重要地位和中心地位并且把公众视为负责任的公共行动的基础。它所依据的是不仅仅是市场规则，更是法令和宪法、社区价值观、政治规范、职业标准以及公民利益。③因此，当面对复杂的价值判断和重叠规范的情况下，政府不应该亲自作出判断，而是应该使这些冲突和参数为公民所知晓，授权让公民共同参与决策。
总之，新公共服务认为，公共行政官员要对他人负责，要坚持法律、坚持道德、坚持正义以及坚持责任。 六、服务，而不是掌舵
传统公共行政依靠着政府这个庞大的机器运转所有的事务，新公共管理将一部分职能外包而实现了政府的“瘦身”，从划桨转变为掌舵。而新公共服务则是倡导服务，而不是掌舵。新公共服务认为，公共行政官员在其管理公共组织和执行公共政策时应该集中于承担为公民服务和向公民放权的职责，他们的工作重心既不应该是为政府这艘船掌舵，也不应该是划桨，而应该是建立一些明显具有完善整合力和回应力的公共机构。也就是说，公共行政官员要利用基于价值的共同领导来帮助公民明确表达和满足他们的公共利益，而不是试图控制或掌握社会新的发展方向。
七、重视人，而不只是重视生产率
传统公共行政将人假定为麦格雷戈的X理论中的懒惰、愚笨、缺乏干劲并且不愿意接受责任的人。新公共管理将人们将定位为自利的人，它将团体规范和价值、组织文化等非理性的需要排除在外。而新公共服务却将例如人的尊严、信任、归属感、服务、关心他人等人类行为要素提高到了新的地位。如果人们能够关心别人，能够提供服务，能够像公民一样共同价值感行动，那么，从逻辑对等的角度考虑，公共行政官员也会如此地对待公民。这是一种相互的尊重与信任。
总之，新公共服务更加专注于人的尊严，而不是生产率。
诚然，就像公共行政大师罗伯特·达尔所说的那样：“从某一个国家的行政环境归纳出来的概论，不能够立刻予以普遍化或被应用到另一个不同环境的行政管理上去。”在公共管理方面，没有放之四海而皆准的行政准则。对于新公共管理和新公共服务理论，要基于中国国情，取其精华，去其糟粕。（作者单位：中共中央党校）
注解：
① 珍妮特·登哈特，罗伯特·登哈特：《新公共服务》，2010年版，第45页。
② 珍妮特·登哈特，罗伯特·登哈特：《新公共服务》，2010年版，第65页。
③ 珍妮特·登哈特，罗伯特·登哈特：《新公共服务》，2010年版，第103页。
④ 珍妮特·登哈特，罗伯特·登哈特：《新公共服务》，2010年版，第119页。
参考文献：
[1] 吴锦良：《政府改革与第三部门发展》，北京：中国社会科学出版，2001.
[2] 刘星：《服务型政府：理论反思与制度创新》，北京：中国政法大学出版社，2006.
[3] [英]简·莱恩著，赵成根等译：《新公共管理》，北京：中国青年出版，2004.
[4] [美]珍妮特·V·登哈特，罗伯特·B·登哈特著，丁煌等译：《新公共服务：服务，而不是掌舵》，北京：中国人民大学出版社，2010.