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创新监管方式座谈会辑录
编者按：2007年4月15日，由中国工商学会和江苏省工商学会主办，苏州市工商局承办的“创新监管方式”座谈会在苏州召开。会议以科学发展观和构建社会主义和谐社会理论为指导。紧紧围绕创新监管方式，提高监管效能，从不同角度，不同侧面，不同层次研究探讨工商行政管理新的监管方式，比较全面地反映了苏州市工商局近年来改革创新的实践探索。本期摘要刊发会议发言，供各地参考学习。
党的十六大报告指出：“创新是一个民族进步的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭动力，也是一个政党永葆生机的源泉。”工商行政管理工作必须与时俱进。坚持创新，不断研究新情况，解决新问题。创新监管方式是工商行政管理工作必须解决的一个重大问题。苏州作为江苏经济发展最强的一个市，在工商行政管理方式上做了很多创新，积累了许多行之有效的经验。这里就思想观念创新、管理机制创新、工作方式创新三个方面做一些思考和探索。
一、思想观念的创新
思想指导行动，理论开阔视野。思想观念的创新是一切创新的前提和基础。在工商行政管理工作当中，当前要树立与发展社会主义市场经济、实行依法治国方略相适应的许多思想观念。主要是以下几种观念。
(一)平等保护的观念
在监管当中，我们习惯了差别待遇、区别对待，经常会自觉不自觉地把市场主体差别化。现在，对“重点保护、挂牌保护”这一口号，很多专家表示质疑。平等保护是物权法最基本的一个原则，不管你是国有的、私有的、或是外资，不管是哪一种产权，都应该平等保护。目前，对一些重点的、知名的，或者说政府关注的企业不允许查，甚至有了问题还要澄清，但对于其他的企业则采取不同措施。这是传统的“人治”观念在作怪，必须坚决摒弃。平等保护应该是工商行政管理人员在监管中必须牢固树立的观念。
(二)积极行政的观念
2006年江苏省发生过的两个生产安全案，监察部门都要追究工商部门的责任。监察部门在追究责任时不但依照法律、法规、规章，还依据工商部门制定的制度和文件，看你有没有履行职责。在工商内部有一种意见，我们现在应该少制定管理制度，这样监察部门在追究责任时就不可能拿这些制度和文件作为依据追求我们的责任。据此就认为我们的监管应该不是积极的。而是消极的，发现了就管，没发现就不管。从中国立法的状况和中国行政机关的地位来看，行政机关采取被动的、消极的执法理念是不切实际的。国外可能有。例如商标，作为一种私权，不需要积极主动的管理方式，通常采取仲裁、和解，到法院的方式，解决他们的纠纷。但中国商标法赋予我们主动查处商标侵权的责任。行政许可法中规定，行政管理部门对被管理对象、被许可事项要实施监督管理。可是在国外，例如在德国是股东管理。即股东认可了，他们就去做，如果发生纠纷就去法院，不需要行政管理机关采取措施。可见，中国的法律，要求工商部门采取一种积极行政的态度，不能够像国外一样，不发现就不理，那不适合中国的国情。
(三)有限行政的观念
工商行政管理不是无限行政的管理。这有两层意思：一是要按照法律赋予的职责去管理，二是要区分类似行政管理和中介服务。这就要创新监管方式，不能搞保姆式的管理方式。现在一些工商部门喜欢直接参与市场评价，认定一个企业是否为“免检企业”。我认为，政府部门应逐步退出市场信用评价，应该由中介机构来做。现在看来，知名度高的，或者说影响大的企业是不是要免检，是不是可以宣布不受质量监督管理，是个值得研究讨论的问题。在这次“3.15”活动中，浙江工商局、消费者协会获得了荣誉，实际上就是因为查洋品牌。洋品牌虽然知名度高，但也存在质量问题，存在用工违法问题。总之，一是应该按照法律赋予的责权做，二是应该由中介做的事情，应该由中介机构去做。
二、管理机制的创新
目前，工商行政管理机制创新中有四个方面的问题，应该给予极大的关注。
(一)联动监管
联动监管实际上是通过很多手段，依托信息化，形成监管合力，这包括三个层次：
1.工商内部的联动。工商内部现在基本上开始做到上下联动，通过经济户口管理信息化，不管是哪一级登记的企业，上级工商局和工商所在监管方面进行联动，
2.工商部门的横向联动。登记部门、监管部门、办案部门通过信息共享，包括警示制度，实现管理上的联动。
3.区域间的联动。不仅苏州工商局本身要联动，并在江苏范围内省局与市局之间、市局与市局之间也要联动。今年我们要把这个联动做起来，外省的联动也要做起来。这个是工商部门本身的，还有一个政府部门之间的，现在正在做，但还很不完善。省政府现在有一个公共信用信息平台，解决了十几个部门之问的联动。我们最近要和法院会签一个文件，构建威慑机制。这也是联动，通过协同来增强合力。工商部门之间的联动、协同的联动是一个发展方向。
此外，第三层次联动还包括和企业自律、社会监督的联动，实行工商部门、企业自律、社会监督三位一体，是消费者权益保护的一个总体框架。按照党的十六届六中全会的要求，这也是行政管理和社区自治、社会管理良性互动。
(二)长效管理
长期以来，我们总喜欢运动式管理方式、突击式方式，这是我国行政管理当中的一个突出问题。好像离开了运动就不会管理，实际上大量的管理应该是经常性的，如果靠运动去管，就说明市场秩序已经混乱到了一定程度，说明长效管理很弱。所以我们现在研究将食品管理、农资管理纳入经济户口的长效管理，而不应该总依靠一种运动式的管理方式解决管理中的问题。
(三)有效监管
现在工商部门监管力量和监管对象的矛盾很大，我们人少，管的内容很多，主体也很多，全面管理很难做到，必须提高监管的针对性、有效性，为此要研究工商部门检查的方法、检查的内容、检查的频率。我们到企业、到市场去监管，管了半天，往往是该管的没有真正管起来，不该管的倒花了很大的精力。尤其是安全生产，我们原来制定安全生产的行业要一个季度去检查一次，后来发现，安全制度、危险品的存放、消防设备的配备，这不是工商部门应该管的。法律赋予我们管的是证照管理，也不一定通过实地、上门去管，可以通过年检、网络信息，通过联动，我们都可以管。根据不同的对象和不同的内容，采取不同的方法，决定不同的频率，这是我们要研究的。这实际上就是要求管理更要有针对性。有很多东西完全通过书面的办法就可以解决，有很多东西通过监测的办法就可以解决，不需要上门一家家地去问。其实，行政许可法中监督管理规定，通过书面核查，通过抽查就可以解决一些问题。这样就解决了管理力量不足的矛盾。
(四)监管责任
尽心尽力，履职到位，是当前建立监管机制当中的一个突出问题。我们现在要做到三无：诉讼无败诉、复议无撤销、信访无错案。但什么叫监管到位，哪些不到位，应该怎么到位，现在没有一套好的办法。问题是，现行的岗位责任制，虽有原则性规定，但是要做到细化还有很大的难度、很大的距离。如市场巡查，每个摊位都要查，但看什么内容，要看多少，没有量化的岗位职责。所以我们要履职。实施责任追究，需要研究：到底什么是履职，是不是干这种事、干几件事、干到何种程度就算履职?这需要下大力进行研究和解决。
三、工作方式的创新
工商行政管理机关在对市场主体的管理中有三个方面可以发挥作用。
一是法律赋予我们的行政许可、行政审查、行政强制。这是监管的主要手段，是法律赋予我们的，该审批就审批，该登记就登记，违法了我们要进行查处，有了问题就要采取措施来制止。
二是行政调解、告诫、指导。现在调解主要对合同和消费者投诉进行调节。但是登记中的名称争议、股东纠纷，如果双方当事人相信工商部门，愿意服从工商部门调节，我们就可用调节的手段来处理矛盾。现在工商部门的一些处罚，在法律上尚找不到依据，可以倡导、劝导、建议他应该怎么去做。这应该作为我们创新监管方式进行积极的探索。
三是记录、披露和约束。对一些企业的不良行为，除了法律赋予工商部门采取行政处罚、行政强制，工商部门可以通过记录事实，进行信息披露。对社会披露实际上就是一种制约，形成一种社会约束机制。这些方法目前还没有引起足够的重视。目前，消费者对企业投诉量很大，许多投诉也不能通过行政处罚去解决问题，能不能做一个记录，向社会提供一种信息。
(作者系江苏省工商局副局长)
编者按：2007年4月15日，由中国工商学会和江苏省工商学会主办，苏州市工商局承办的“创新监管方式”座谈会在苏州召开。会议以科学发展观和构建社会主义和谐社会理论为指导。紧紧围绕创新监管方式，提高监管效能，从不同角度，不同侧面，不同层次研究探讨工商行政管理新的监管方式，比较全面地反映了苏州市工商局近年来改革创新的实践探索。本期摘要刊发会议发言，供各地参考学习。
党的十六大报告指出：“创新是一个民族进步的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭动力，也是一个政党永葆生机的源泉。”工商行政管理工作必须与时俱进。坚持创新，不断研究新情况，解决新问题。创新监管方式是工商行政管理工作必须解决的一个重大问题。苏州作为江苏经济发展最强的一个市，在工商行政管理方式上做了很多创新，积累了许多行之有效的经验。这里就思想观念创新、管理机制创新、工作方式创新三个方面做一些思考和探索。
一、思想观念的创新
思想指导行动，理论开阔视野。思想观念的创新是一切创新的前提和基础。在工商行政管理工作当中，当前要树立与发展社会主义市场经济、实行依法治国方略相适应的许多思想观念。主要是以下几种观念。
(一)平等保护的观念
在监管当中，我们习惯了差别待遇、区别对待，经常会自觉不自觉地把市场主体差别化。现在，对“重点保护、挂牌保护”这一口号，很多专家表示质疑。平等保护是物权法最基本的一个原则，不管你是国有的、私有的、或是外资，不管是哪一种产权，都应该平等保护。目前，对一些重点的、知名的，或者说政府关注的企业不允许查，甚至有了问题还要澄清，但对于其他的企业则采取不同措施。这是传统的“人治”观念在作怪，必须坚决摒弃。平等保护应该是工商行政管理人员在监管中必须牢固树立的观念。
(二)积极行政的观念
2006年江苏省发生过的两个生产安全案，监察部门都要追究工商部门的责任。监察部门在追究责任时不但依照法律、法规、规章，还依据工商部门制定的制度和文件，看你有没有履行职责。在工商内部有一种意见，我们现在应该少制定管理制度，这样监察部门在追究责任时就不可能拿这些制度和文件作为依据追求我们的责任。据此就认为我们的监管应该不是积极的。而是消极的，发现了就管，没发现就不管。从中国立法的状况和中国行政机关的地位来看，行政机关采取被动的、消极的执法理念是不切实际的。国外可能有。例如商标，作为一种私权，不需要积极主动的管理方式，通常采取仲裁、和解，到法院的方式，解决他们的纠纷。但中国商标法赋予我们主动查处商标侵权的责任。行政许可法中规定，行政管理部门对被管理对象、被许可事项要实施监督管理。可是在国外，例如在德国是股东管理。即股东认可了，他们就去做，如果发生纠纷就去法院，不需要行政管理机关采取措施。可见，中国的法律，要求工商部门采取一种积极行政的态度，不能够像国外一样，不发现就不理，那不适合中国的国情。
(三)有限行政的观念
工商行政管理不是无限行政的管理。这有两层意思：一是要按照法律赋予的职责去管理，二是要区分类似行政管理和中介服务。这就要创新监管方式，不能搞保姆式的管理方式。现在一些工商部门喜欢直接参与市场评价，认定一个企业是否为“免检企业”。我认为，政府部门应逐步退出市场信用评价，应该由中介机构来做。现在看来，知名度高的，或者说影响大的企业是不是要免检，是不是可以宣布不受质量监督管理，是个值得研究讨论的问题。在这次“3.15”活动中，浙江工商局、消费者协会获得了荣誉，实际上就是因为查洋品牌。洋品牌虽然知名度高，但也存在质量问题，存在用工违法问题。总之，一是应该按照法律赋予的责权做，二是应该由中介做的事情，应该由中介机构去做。
二、管理机制的创新
目前，工商行政管理机制创新中有四个方面的问题，应该给予极大的关注。
(一)联动监管
联动监管实际上是通过很多手段，依托信息化，形成监管合力，这包括三个层次：
1.工商内部的联动。工商内部现在基本上开始做到上下联动，通过经济户口管理信息化，不管是哪一级登记的企业，上级工商局和工商所在监管方面进行联动，
2.工商部门的横向联动。登记部门、监管部门、办案部门通过信息共享，包括警示制度，实现管理上的联动。
3.区域间的联动。不仅苏州工商局本身要联动，并在江苏范围内省局与市局之间、市局与市局之间也要联动。今年我们要把这个联动做起来，外省的联动也要做起来。这个是工商部门本身的，还有一个政府部门之间的，现在正在做，但还很不完善。省政府现在有一个公共信用信息平台，解决了十几个部门之问的联动。我们最近要和法院会签一个文件，构建威慑机制。这也是联动，通过协同来增强合力。工商部门之间的联动、协同的联动是一个发展方向。
此外，第三层次联动还包括和企业自律、社会监督的联动，实行工商部门、企业自律、社会监督三位一体，是消费者权益保护的一个总体框架。按照党的十六届六中全会的要求，这也是行政管理和社区自治、社会管理良性互动。
(二)长效管理
长期以来，我们总喜欢运动式管理方式、突击式方式，这是我国行政管理当中的一个突出问题。好像离开了运动就不会管理，实际上大量的管理应该是经常性的，如果靠运动去管，就说明市场秩序已经混乱到了一定程度，说明长效管理很弱。所以我们现在研究将食品管理、农资管理纳入经济户口的长效管理，而不应该总依靠一种运动式的管理方式解决管理中的问题。
(三)有效监管
现在工商部门监管力量和监管对象的矛盾很大，我们人少，管的内容很多，主体也很多，全面管理很难做到，必须提高监管的针对性、有效性，为此要研究工商部门检查的方法、检查的内容、检查的频率。我们到企业、到市场去监管，管了半天，往往是该管的没有真正管起来，不该管的倒花了很大的精力。尤其是安全生产，我们原来制定安全生产的行业要一个季度去检查一次，后来发现，安全制度、危险品的存放、消防设备的配备，这不是工商部门应该管的。法律赋予我们管的是证照管理，也不一定通过实地、上门去管，可以通过年检、网络信息，通过联动，我们都可以管。根据不同的对象和不同的内容，采取不同的方法，决定不同的频率，这是我们要研究的。这实际上就是要求管理更要有针对性。有很多东西完全通过书面的办法就可以解决，有很多东西通过监测的办法就可以解决，不需要上门一家家地去问。其实，行政许可法中监督管理规定，通过书面核查，通过抽查就可以解决一些问题。这样就解决了管理力量不足的矛盾。
(四)监管责任
尽心尽力，履职到位，是当前建立监管机制当中的一个突出问题。我们现在要做到三无：诉讼无败诉、复议无撤销、信访无错案。但什么叫监管到位，哪些不到位，应该怎么到位，现在没有一套好的办法。问题是，现行的岗位责任制，虽有原则性规定，但是要做到细化还有很大的难度、很大的距离。如市场巡查，每个摊位都要查，但看什么内容，要看多少，没有量化的岗位职责。所以我们要履职。实施责任追究，需要研究：到底什么是履职，是不是干这种事、干几件事、干到何种程度就算履职?这需要下大力进行研究和解决。
三、工作方式的创新
工商行政管理机关在对市场主体的管理中有三个方面可以发挥作用。
一是法律赋予我们的行政许可、行政审查、行政强制。这是监管的主要手段，是法律赋予我们的，该审批就审批，该登记就登记，违法了我们要进行查处，有了问题就要采取措施来制止。
二是行政调解、告诫、指导。现在调解主要对合同和消费者投诉进行调节。但是登记中的名称争议、股东纠纷，如果双方当事人相信工商部门，愿意服从工商部门调节，我们就可用调节的手段来处理矛盾。现在工商部门的一些处罚，在法律上尚找不到依据，可以倡导、劝导、建议他应该怎么去做。这应该作为我们创新监管方式进行积极的探索。
三是记录、披露和约束。对一些企业的不良行为，除了法律赋予工商部门采取行政处罚、行政强制，工商部门可以通过记录事实，进行信息披露。对社会披露实际上就是一种制约，形成一种社会约束机制。这些方法目前还没有引起足够的重视。目前，消费者对企业投诉量很大，许多投诉也不能通过行政处罚去解决问题，能不能做一个记录，向社会提供一种信息。
(作者系江苏省工商局副局长)