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随着我国城镇化进程的加速推进，以农村进城务工人员为主体的外来务工人员越来越多地涌入城市，两者之间依存程度的日趋增强，逐渐形成了具有中国特色的城镇化模式。日前，我司赴甬开展专题调研，采取部门座谈、实地走访等多种形式，重点针对宁波市向外来务工人员提供基本公共服务的新情况和新问题进行研究。
一、宁波市外来务工人员的变化趋势
在全国副省级城市当中，宁波市吸纳外来人口的总数排在第三，仅次于广州和深圳，外来人口对宁波城市经济社会发展的作用日趋重要。为提高城市吸引力、稳定外来人口，宁波市委、市政府提出以“服务为主，兼顾管理”的工作思路和理念，采取提供“1＋X”综合服务包、积分落户、促进社会融合等一系列措施，为外来务工人员构建了一个更加公平、更加开放的城市公共服务软环境，逐步形成了为外来务工人员提供公共服务的宁波模式。截至2010年6月底，全市外来人口共404万，占全市总人口的40%。其中，从事第二、三产业的外来务工人员将近350万，自由经商和务农人员15万，儿童、老人等随行人员39万。近年来，随着宁波外来务工人员城市公共服务软环境的不断改善，该市外来务工人员呈现出新的变化趋势：
一是总量大、增速快。全市外来人口从2004年到2009年增加了181.08万，年均增加36.21万。其中，外来务工人员从2004年到2009年净增加了154.55万人，年均增加30.91万。二是文化程度低、技能水平不高。2009年统计数据显示，外来务工人员中初中及以下文化程度的占71.31%，高中及中专占22.30%，大专以上仅占6.40%；无劳动技能的占69.36%，具有初级技能的占22.18%，具有中高级技能的占8.46%。外来务工人员文化水平和技能水平均较低，大致可以用“两个70%”来概括。三是“80后”已成为外来务工人员的主力军。在现有外来劳动年龄人口中，“80后”有175.94万，占48.08%；“90后”42.67万，占11.66%。年龄结构的变化导致了外来务工人员群体在就业观念、生活方式、行为习惯等方面一系列的变化。四是儿童、老人等随行人员增速快。根据2009年统计数据，宁波市外来人口中劳动年龄以下人口从2004年的3163人剧增到2009年的241138人，增加了75倍多，年均增加155.1%；劳动年龄以上人口，从2004年的10501人快速增加2009年的36841人，增加了2.5倍，年均增加28.86%。五是长期居留比例高。研究显示，外来人口在宁波长期居留、终生居留的倾向高于其他城市。在宁波市居住5年以上长期居留者的比例为44.38%，其中居住10年以上的比例为11.60%。自2000年开始到目前，大约有36到40万外来人口终生长期居留下来，居住5年以上的长期居留外来人口超过155万。
二、外来务工人员变化趋势对城市公共服务体系形成的压力和挑战
（一）城市基本公共服务供不应求的矛盾日益突出
以教育为例，根据宁波市委市政府《关于加强外来务工人员服务与管理工作的意见》和《关于进一步做好外来务工人员子女接受义务教育工作的意见》的规定，将外来务工人员子女义务教育纳入宁波市教育事业发展规划和教育设施建设规划，逐步提高公办中小学接纳比例，免除符合条件的外来务工人员子女的学杂费。但随着外来务工人员子女数量急剧增加，教育领域的资源瓶颈日趋凸现。从2010年春季入学情况看，外来务工人员子女入学总数是22.8万，占义务教育阶段学生比例由1999年的3.1%增长到34.4%。其中，公办学校接纳16万人，占70.6%。在北仑、江北等区就读的外来学生人数已超过本地户籍学生，相当于在原有的教育资源基础上，学生数量翻倍。各县市普遍存在着经费、土地、校舍、师资等资源不足问题。
卫生方面，由于外来人口的大量增加，全市医疗卫生机构的服务人群也极大增加。特别是基层医疗机构，服务人群中外来人口的比重超过70%，造成基层医疗机构在编力量严重不足，直接影响了医疗服务的质量和水平。据测算，“十二五”时期，为扩大医疗服务资源供给，在全市需投入120亿新建医院。另外，外来人口的公共卫生问题突出。近年来一些已得到控制的传染病，如疟疾、麻疹、结核病等又有蔓延的趋势，艾滋病防控难度加大。同时，宁波市公共卫生资源严重紧缺，仅市疾控中心、市卫监所两个单位及下属机构。如果“十二五”期间外来人口再增加300万①，医疗卫生方面的供求矛盾将更加突出。
（二）公共服务资源配置结构失衡的问题日渐严重
由于外来务工人员流动性强，维权意识以及对公共服务质量的诉求不断提高，对整个公共服务体系的资源配置提出了更多挑战，这点在教育领域尤其明显。由于外来务工人员本身流动性强，其随迁子女就学的流动性也很强。入学学生数量的不稳定性对各级教育部门制订事业发展规划和合理安排教育资源形成一定的难度。此外，随着政策覆盖和落实范围的加大，外来务工人员对子女的入学要求也日益提高，目前30%就读于民办学校的外来学生要求转入公办学校，并且希望就读于市属、区属重点的公办学校。此外，外来人口对教育政策的需求从原先的义务教育向学前教育和高中教育延伸。这些新情况对教育资源配置和教育政策的推进都形成一定的压力。
（三）统筹人口发展工作的难度不断加大
外来人口规模和结构存在较强的不可控性，对当地统筹人口发展带来较大冲击。宁波市外来人口中妇女有181.5万人，占44.9%。近年来外来人口中妇女的生育规模越来越大，从2004年的11202人增加到2008年的40821人，已经接近户籍人口的出生规模，外来人口在宁波的出生率也从2004年的5.27‰上升到2008年的11.35‰，超过户籍人口的出生率。随着“十二五”期间外来人口的继续增加，外来人口的出生规模将远远超过户籍人口的出生规模，在计划生育、妇幼保健、婴幼儿防疫等方面将带来更大压力。
（四）潜在社会不安定因素转为现实风险的压力陡增
宁波市外来人口与常住人口比例达到2∶3的水平，78.6%的外来务工人员居住在租赁房屋内，缺乏组织化和社会化的平台和渠道，总体处于无序状态，极易被人通过同乡、劳动利益等因素利用，形成社会不稳定因素。由于职业层次、生活水平、社会融入等方面存在落差，外来务工人员普遍存在社会心理脆弱的问题，围绕外来人口的刑事案件和民事纠纷频发。从2005年到2009年的统计数据看，在全市刑事案件中，外来人口发案人数平均占到79%以上；在全市看守所羁押人员中，外来人口平均占到75%以上；在全市监狱服刑人员中，外来人口平均占到67%以上；在市劳教所收教人员中，外来人口平均占到74%以上。目前市政法编制都是按户籍人口配置的，在外来人口继续增加的情况下，社会治安和管理力量严重不足的矛盾将更加突出。
（五）公共服务财政支出刚性日益增强
研究表明，根据2000年到2008年宁波市财政支出和总人口规模关系，全市财政支出的人口增长弹性为4.4492，即：人口增长1%，将带来财政支出增长4.45%。按此计算，由于外来人口的增长，全市财政支出在未来几年将保持7%到13%的增长率，围绕外来人口公共服务的财政支出每年将增加107亿到153亿元。尤其随着将来基本公共服务均等化的逐步推进，宁波市在外来人口方面的财政支出将会进一步提高。
还以教育为例，按目前外来人口中劳动年龄以下人口的增长速度，预计到“十二五”末，将有约40万人要接受义务教育。如果40万人全部采取新建公办学校接纳的话，则：按照每校标准规模24班、每班50人计算，需新建学校337所，按每所学校占地30亩计算，需要用地10110亩；按每校建设经费0.3亿元计算，需财政资金101.1亿元；按师生1∶15计算，需要增加教师2.7万人；按每位教师待遇10万元计算，每年需要财政投入27亿元，对当地财政而言，压力巨大。
三、对策建议
宁波市在我国新型城镇化过程中具有较强的典型性和示范性，宁波市出现的新情况与新问题对全国推进城镇化发展、满足外来务工人员社会公共服务需求具有极强的借鉴意义。我们要进一步转变社会事业发展方式，更加充分地调动社会各方面力量，形成合力，共同破解外来务工人员的公共服务供给瓶颈，并为外来务工人员更好地融入城市生活，真正从职业到身份彻底转化成市民构建良好的基础环境。
（一）多渠道增加公共服务供给
改变单纯由政府大包大揽的传统公共服务供给模式，在政府主导、财政确保基本公共服务提供的前提下，通过购买服务、发展慈善事业、促进社会志愿服务等方式，扩大社会力量参与服务供给的渠道和领域，鼓励和发动包括用工企业、民办社会事业、社会团体和社会组织、志愿服务者等在内的各方面力量，形成多元化的公共服务供给格局，弥补供给缺口，提高供给效率。
（二）进一步完善公共服务资源配置方式
进一步加大基层公共服务资源的整合力度，以社区为单元、以功能为基础，加强共享共建，重点发展功能完备的综合性服务设施，提高标准化、信息化和现代化程度，鼓励功能和覆盖人群相近的服务机构进行合并和资源重组综合性服务机构的建设。加强对人口流动的动态监测，改革基本公共服务资源配置方式，由按行政区划配置转向区域覆盖，综合服务人群数量和服务半径等多方面因素，制定实施统筹城乡和区域发展、适应城镇化需要的基本公共服务设施布局标准和建设标准。
（三）加快推进社会融合组织建设
外来人口的组织化、社会化程度较低，而当前我国现行的社会服务和管理体制基本上都以户籍人口为基础，已无法适应外来人口增多的大趋势，必须促进社会服务和管理体制机制的改革创新，不断拓宽服务人群，尽可能用体制内平台（如居民自治组织）或可控的体制外平台（如在民政部门登记的社会团体）吸纳外来人口，提高其组织化、社会化程度。进一步健全和完善社区服务和管理网络，以群众自治组织为基础，鼓励和发展多种形式社会融合组织，逐步把外来务工人员纳入社区服务和管理的范围。进一步完善新老居民共同参加的民主议事程序，拓展民意表达渠道和维权途径，搭建外来人口民主参与平台。采取适当形式鼓励外来务工人员参加社会公益活动，如社区志愿服务等，为外来务工人员营造包容多元文化、富有亲和力和归属感的城区生活环境，帮助他们完成农民与市民之间的身份重构和角色转换。
（四）不断完善财政转移支付制度
改进和完善财政转移支付测算方法，在测算中央财政转移支付规模时，充分考虑人口流动因素，特别在义务教育、医疗卫生等基本公共服务方面，尽可能做到“费随人走”，适当加大对接纳外来务工人员较多地区的财政补助力度，有效调动地方各级政府改善辖区内公共服务的积极性。
①根据“十一五”GDP增长与外来人口增长的相关系数（约1∶1.08），假设在现有产业状况不变、对外来务工人员需求不变和外来人口结构不变的情况下，“十二五”期间GDP保持10%的增速，那么到2015年末，外来人口将达到697.60万人，增加303.82万人。按现有年龄结构不变，劳动年龄人口648.28万，增加282.32万；劳动年龄以下人口42.76万，增加18.65万；劳动年龄以上人口6.56万，增加2.87万。
（调研组成员：薛元、李璐、邢伟、顾严）
一、宁波市外来务工人员的变化趋势
在全国副省级城市当中，宁波市吸纳外来人口的总数排在第三，仅次于广州和深圳，外来人口对宁波城市经济社会发展的作用日趋重要。为提高城市吸引力、稳定外来人口，宁波市委、市政府提出以“服务为主，兼顾管理”的工作思路和理念，采取提供“1＋X”综合服务包、积分落户、促进社会融合等一系列措施，为外来务工人员构建了一个更加公平、更加开放的城市公共服务软环境，逐步形成了为外来务工人员提供公共服务的宁波模式。截至2010年6月底，全市外来人口共404万，占全市总人口的40%。其中，从事第二、三产业的外来务工人员将近350万，自由经商和务农人员15万，儿童、老人等随行人员39万。近年来，随着宁波外来务工人员城市公共服务软环境的不断改善，该市外来务工人员呈现出新的变化趋势：
一是总量大、增速快。全市外来人口从2004年到2009年增加了181.08万，年均增加36.21万。其中，外来务工人员从2004年到2009年净增加了154.55万人，年均增加30.91万。二是文化程度低、技能水平不高。2009年统计数据显示，外来务工人员中初中及以下文化程度的占71.31%，高中及中专占22.30%，大专以上仅占6.40%；无劳动技能的占69.36%，具有初级技能的占22.18%，具有中高级技能的占8.46%。外来务工人员文化水平和技能水平均较低，大致可以用“两个70%”来概括。三是“80后”已成为外来务工人员的主力军。在现有外来劳动年龄人口中，“80后”有175.94万，占48.08%；“90后”42.67万，占11.66%。年龄结构的变化导致了外来务工人员群体在就业观念、生活方式、行为习惯等方面一系列的变化。四是儿童、老人等随行人员增速快。根据2009年统计数据，宁波市外来人口中劳动年龄以下人口从2004年的3163人剧增到2009年的241138人，增加了75倍多，年均增加155.1%；劳动年龄以上人口，从2004年的10501人快速增加2009年的36841人，增加了2.5倍，年均增加28.86%。五是长期居留比例高。研究显示，外来人口在宁波长期居留、终生居留的倾向高于其他城市。在宁波市居住5年以上长期居留者的比例为44.38%，其中居住10年以上的比例为11.60%。自2000年开始到目前，大约有36到40万外来人口终生长期居留下来，居住5年以上的长期居留外来人口超过155万。
二、外来务工人员变化趋势对城市公共服务体系形成的压力和挑战
（一）城市基本公共服务供不应求的矛盾日益突出
以教育为例，根据宁波市委市政府《关于加强外来务工人员服务与管理工作的意见》和《关于进一步做好外来务工人员子女接受义务教育工作的意见》的规定，将外来务工人员子女义务教育纳入宁波市教育事业发展规划和教育设施建设规划，逐步提高公办中小学接纳比例，免除符合条件的外来务工人员子女的学杂费。但随着外来务工人员子女数量急剧增加，教育领域的资源瓶颈日趋凸现。从2010年春季入学情况看，外来务工人员子女入学总数是22.8万，占义务教育阶段学生比例由1999年的3.1%增长到34.4%。其中，公办学校接纳16万人，占70.6%。在北仑、江北等区就读的外来学生人数已超过本地户籍学生，相当于在原有的教育资源基础上，学生数量翻倍。各县市普遍存在着经费、土地、校舍、师资等资源不足问题。
卫生方面，由于外来人口的大量增加，全市医疗卫生机构的服务人群也极大增加。特别是基层医疗机构，服务人群中外来人口的比重超过70%，造成基层医疗机构在编力量严重不足，直接影响了医疗服务的质量和水平。据测算，“十二五”时期，为扩大医疗服务资源供给，在全市需投入120亿新建医院。另外，外来人口的公共卫生问题突出。近年来一些已得到控制的传染病，如疟疾、麻疹、结核病等又有蔓延的趋势，艾滋病防控难度加大。同时，宁波市公共卫生资源严重紧缺，仅市疾控中心、市卫监所两个单位及下属机构。如果“十二五”期间外来人口再增加300万①，医疗卫生方面的供求矛盾将更加突出。
（二）公共服务资源配置结构失衡的问题日渐严重
由于外来务工人员流动性强，维权意识以及对公共服务质量的诉求不断提高，对整个公共服务体系的资源配置提出了更多挑战，这点在教育领域尤其明显。由于外来务工人员本身流动性强，其随迁子女就学的流动性也很强。入学学生数量的不稳定性对各级教育部门制订事业发展规划和合理安排教育资源形成一定的难度。此外，随着政策覆盖和落实范围的加大，外来务工人员对子女的入学要求也日益提高，目前30%就读于民办学校的外来学生要求转入公办学校，并且希望就读于市属、区属重点的公办学校。此外，外来人口对教育政策的需求从原先的义务教育向学前教育和高中教育延伸。这些新情况对教育资源配置和教育政策的推进都形成一定的压力。
（三）统筹人口发展工作的难度不断加大
外来人口规模和结构存在较强的不可控性，对当地统筹人口发展带来较大冲击。宁波市外来人口中妇女有181.5万人，占44.9%。近年来外来人口中妇女的生育规模越来越大，从2004年的11202人增加到2008年的40821人，已经接近户籍人口的出生规模，外来人口在宁波的出生率也从2004年的5.27‰上升到2008年的11.35‰，超过户籍人口的出生率。随着“十二五”期间外来人口的继续增加，外来人口的出生规模将远远超过户籍人口的出生规模，在计划生育、妇幼保健、婴幼儿防疫等方面将带来更大压力。
（四）潜在社会不安定因素转为现实风险的压力陡增
宁波市外来人口与常住人口比例达到2∶3的水平，78.6%的外来务工人员居住在租赁房屋内，缺乏组织化和社会化的平台和渠道，总体处于无序状态，极易被人通过同乡、劳动利益等因素利用，形成社会不稳定因素。由于职业层次、生活水平、社会融入等方面存在落差，外来务工人员普遍存在社会心理脆弱的问题，围绕外来人口的刑事案件和民事纠纷频发。从2005年到2009年的统计数据看，在全市刑事案件中，外来人口发案人数平均占到79%以上；在全市看守所羁押人员中，外来人口平均占到75%以上；在全市监狱服刑人员中，外来人口平均占到67%以上；在市劳教所收教人员中，外来人口平均占到74%以上。目前市政法编制都是按户籍人口配置的，在外来人口继续增加的情况下，社会治安和管理力量严重不足的矛盾将更加突出。
（五）公共服务财政支出刚性日益增强
研究表明，根据2000年到2008年宁波市财政支出和总人口规模关系，全市财政支出的人口增长弹性为4.4492，即：人口增长1%，将带来财政支出增长4.45%。按此计算，由于外来人口的增长，全市财政支出在未来几年将保持7%到13%的增长率，围绕外来人口公共服务的财政支出每年将增加107亿到153亿元。尤其随着将来基本公共服务均等化的逐步推进，宁波市在外来人口方面的财政支出将会进一步提高。
还以教育为例，按目前外来人口中劳动年龄以下人口的增长速度，预计到“十二五”末，将有约40万人要接受义务教育。如果40万人全部采取新建公办学校接纳的话，则：按照每校标准规模24班、每班50人计算，需新建学校337所，按每所学校占地30亩计算，需要用地10110亩；按每校建设经费0.3亿元计算，需财政资金101.1亿元；按师生1∶15计算，需要增加教师2.7万人；按每位教师待遇10万元计算，每年需要财政投入27亿元，对当地财政而言，压力巨大。
三、对策建议
宁波市在我国新型城镇化过程中具有较强的典型性和示范性，宁波市出现的新情况与新问题对全国推进城镇化发展、满足外来务工人员社会公共服务需求具有极强的借鉴意义。我们要进一步转变社会事业发展方式，更加充分地调动社会各方面力量，形成合力，共同破解外来务工人员的公共服务供给瓶颈，并为外来务工人员更好地融入城市生活，真正从职业到身份彻底转化成市民构建良好的基础环境。
（一）多渠道增加公共服务供给
改变单纯由政府大包大揽的传统公共服务供给模式，在政府主导、财政确保基本公共服务提供的前提下，通过购买服务、发展慈善事业、促进社会志愿服务等方式，扩大社会力量参与服务供给的渠道和领域，鼓励和发动包括用工企业、民办社会事业、社会团体和社会组织、志愿服务者等在内的各方面力量，形成多元化的公共服务供给格局，弥补供给缺口，提高供给效率。
（二）进一步完善公共服务资源配置方式
进一步加大基层公共服务资源的整合力度，以社区为单元、以功能为基础，加强共享共建，重点发展功能完备的综合性服务设施，提高标准化、信息化和现代化程度，鼓励功能和覆盖人群相近的服务机构进行合并和资源重组综合性服务机构的建设。加强对人口流动的动态监测，改革基本公共服务资源配置方式，由按行政区划配置转向区域覆盖，综合服务人群数量和服务半径等多方面因素，制定实施统筹城乡和区域发展、适应城镇化需要的基本公共服务设施布局标准和建设标准。
（三）加快推进社会融合组织建设
外来人口的组织化、社会化程度较低，而当前我国现行的社会服务和管理体制基本上都以户籍人口为基础，已无法适应外来人口增多的大趋势，必须促进社会服务和管理体制机制的改革创新，不断拓宽服务人群，尽可能用体制内平台（如居民自治组织）或可控的体制外平台（如在民政部门登记的社会团体）吸纳外来人口，提高其组织化、社会化程度。进一步健全和完善社区服务和管理网络，以群众自治组织为基础，鼓励和发展多种形式社会融合组织，逐步把外来务工人员纳入社区服务和管理的范围。进一步完善新老居民共同参加的民主议事程序，拓展民意表达渠道和维权途径，搭建外来人口民主参与平台。采取适当形式鼓励外来务工人员参加社会公益活动，如社区志愿服务等，为外来务工人员营造包容多元文化、富有亲和力和归属感的城区生活环境，帮助他们完成农民与市民之间的身份重构和角色转换。
（四）不断完善财政转移支付制度
改进和完善财政转移支付测算方法，在测算中央财政转移支付规模时，充分考虑人口流动因素，特别在义务教育、医疗卫生等基本公共服务方面，尽可能做到“费随人走”，适当加大对接纳外来务工人员较多地区的财政补助力度，有效调动地方各级政府改善辖区内公共服务的积极性。
①根据“十一五”GDP增长与外来人口增长的相关系数（约1∶1.08），假设在现有产业状况不变、对外来务工人员需求不变和外来人口结构不变的情况下，“十二五”期间GDP保持10%的增速，那么到2015年末，外来人口将达到697.60万人，增加303.82万人。按现有年龄结构不变，劳动年龄人口648.28万，增加282.32万；劳动年龄以下人口42.76万，增加18.65万；劳动年龄以上人口6.56万，增加2.87万。
（调研组成员：薛元、李璐、邢伟、顾严）