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摘要：内部控制建设的质量影响着行政事业单位自身发展，它在优化行政资源使用状况、增强行政效能中发挥着作用。笔者将依照行政事业单位内部控制规范的具体实施情况，研究内控制度建设缺失问题，并提出了适宜的优化方式，希望可提升行政事业单位的内控控制建设水平。
关键词：行政事业单位；内控制度建设；缺失问题；优化方式
近几年，随着社会经济的不断发展，行政事业单位面临的外部环境和内部情况都发生了较大的变化，面临不断的挑战。财政部于2012年出台《行政事业单位内部控制规范》，国家也更加关注行政事业单位自身内部制度建设问题。优化与改进内控制度，可防范经济活动风险，有效预防经济违法犯罪行为，在反腐倡廉中发挥着巨大作用。因此，进一步优化内控制度建设已成为行政事业单位当下的重要工作内容。
一、行政事业单位建设内控制度的基本作用
在行政事业单位中，内部控制制度是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。行政事业单位内部控制的目标主要包括：合理保证单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果。
加强行政事业单位内部控制制度建设，对促进行政事业单位提高内部管理水平还有以下积极作用：
其一，明确行政事业单位内部主要经济活动业务的流程和关键环节，针对主要风险点进行有效防控，保障行政事业单位经济活动稳定运行，同时明确各环节人员的岗位职责，利于监督考核；
其二，保障单位财务信息可靠、完整，促进内部信息传递的及时通常，为科学决策提供保障；
其三，充分利用各项资产，保障国有资产安全，避免国有资产流失；
其四，改善公共服务效率和效果，提高行政事业单位公信力，有利于行政和公益职能发挥；
二、内控制度建设缺失问题
《行政事业单位内部控制规范》出台已经两年多时间，然而行政事业单位普遍执行情况较差，主要存在以下问题：
（一）思想认识不完全，风险意识不强
在行政事业单位中，大多数人员特别是负责人认识不到位，认为行政事业单位自身经济业务构成较为简单、资金来源途径相对固定，不需要花费较多精力开展设计和风险控制工作。一些单位虽然提出了内控实施的具体细则，然而具体的执行情况并不理想。一些单位负责人将内部控制混同于财务预算与控制。风险意识薄弱，思想认识不到位制约了行政事业单位内部控制规范的制定与具体开展。
（二）内控制度建设科学性不强
内部控制建设是系统工程。在外部环境上，内控建设较为缓慢。部分行政事业单位自身的内控建设与具体的会计控制存在出入，在适应性与针对性中表现出不足，要求不具体。在内部环境上，内控建设不健全。例如，大部分行政事业单位针对财务或其它经费管理提出具体的制度，以此充当内控制度的基本组成，但所包含的内控制度表现出单一性，无法从整体层面取代内控制度。当下大部分行政事业单位均不具备系统、综合、健全的内控系统。近年来随着行政事业单位不断加强内部管理和制度建设，逐渐建立起了一些制度，但是表现出业务流程不规范、职责权限不清晰等一系列问题，上述制约了内控制度在行政事业单位的具体落实开展。
（三）预算管理较为薄弱
当前行政事业单位预算管理虽然采取零基预算方式，但是实质性仍是固定预算与增量预算相结合，并未对预算内的每一个项目实施具体的核定。预算编制水平不高，造成在具体的预算执行过程执行力不够，擅自增减预算项目内容的情况时有发生。预算编制的科学性和准确性不足，制约了预算管理的约束力。预算编制准确性不足的其中主要原因一是项目目标不明确，二是对外部市场环境面临较大挑战，造成预算编制水平不高和预算管理执行困难。
（四）资产管理较为薄弱
对行政事业单位而言，面向国有资产实施管理时，其在管理层面表现出认识不足，管理方法不科学性等问题。如同无形资产、固定资产计量不准，不规范，容易形成账外资产；资产信息不健全，致使资产信息出现流失，制约了资产管理工作的开展。即便在资产购置中强制执行政府采购政策，且控制程度较高，然而，在资产利用与管理上仍存在内控制度不完全的问题，例如，管理方法不适宜、产权不清晰等问题时常出现。为让行政事业单位规范、有序开展国有资产管理工作，要求应不断优化内控制度。随着社会经济的不断发展，国有资产与市场经济融合，参与市场经济的形式和程度逐渐加深，愈加复杂，对国有资产的管理提出了新的要求。在参与社会经济发展的同时，如果保障国有资产的安全和增值保值，行政事业单位面临较大挑战。
（五）外部监督力度不足
现阶段，行政事业单位内控建设工作并不具备强制性，缺乏强力有力的外部监督，也是单位认识与重视不足的重要原因。审计与财政部门的外部监督主要是围绕资金使用展开的审计，在内控制度和落实情况方面缺少有效的监督与严格的审查。
三、优化措施
（一）提升人员内控意识和综合素质
为顺利开展内控制度建设工作，应从人员自身的思想意识和综合素质着手，包括领导层和内控执行层。行政事业单位人员自身的素质关乎着内控制度的建设科学性和具体实施的有效性。增强行政事业单位人员在内控制度方面的理解和认识，提升内控建设工作人员的能力与水平。落实内控建设的具体人员需要具备对业务流程和相关政策全面掌握的能力，还需要具体财务、项目建设等相关管理能力才能保障内控建设的顺利开展。高素质的内控建设人员是行政事业单位内控制度的践行和开展最有力的保障。
（二）分步完善内控建设
合理、健全的内控制度在优化工作行为、维护国有资产方面有着重要意义。根据《行政事业单位内部控制规范》的要求，行政事业单位内部控制重点关注预算管理、收支管理、政府采购管理、资产管理、建设项目管理、合同管理等方面内容。行政事业单位可根据单位已有制度建设情况，依据风险评估的结果和轻重缓急的原则明确内部控制的阶段目标，再根据阶段目标制定内部控制建设的具体步骤，逐步建立健全事业单位内部控制体系。
（三）科学开展预算管理
单位需依据批准的预算有效进行收支安排，全面调控预算落实过程。有计划地围绕预算执行开展活动，建立完善的项目信息沟通机制，及时发现预算执行过程涌现的问题，第一时间提出可行的改进措施。针对预算执行环节的追加程序应严格审核，提升预算的刚性。
（四）构建合理的决算考核体系
决算与年度预算执行密切相关，决算的可靠性和精准性关乎着绩效考评情况。落实年度决算工作后，需有序着手编制工作，确保统计资料真实、可靠，借此进行监督与共享，促进信息交流，提升数据的可靠性与合理性。
（五）扩大外部监督力量
财务部门作为财务工作的基本管理部门，主要由审计部门负责进行监督，由此可知，审计部门在改善财务内控制度方面发挥着巨大作用，但是财务内控对于相对行政事业单位的经济活动缺乏全面性。建议审计部门或借助第三方机构的力量开展内控建设专项审计或检查，强化内控建设。从外部着手，扩大外部监督力量，通过合理指导，优化内控制度，使其逐步促进行政事业单位构建客观、公正的信息披露体系，接受社会大众的监督。
四、结语
对行政事业单位而言，旨在通过内控制度来规避经济活动管理的风险，还是全面、有效防控经济违法和预防腐败的重要手段。因此，内控制度建设需与时俱进，明确内部控制端点，清楚控制重点，提升管理者的整体自控能力，逐步改善管理理念，以此来推动内控制度建设。
参考文献：
[1]李拥军.我国行政事业单位内部控制问题及对策研究[J].对外经贸，2014（7）：132-133.
[2]邹俊杰.基层行政事业单位内控制度建设存在缺失[J].经营者，2015（9）：69-69.
[3]于涛.行政事业单位加强内部控制建设研究[J].财会学习，2016（16）：23-24.
[4]张岩峰.探讨新形势下行政事业单位内控制度建设[J].财经界，2016（27）：70-71.
[5]于晓冬.行政事业单位内控制度建设过程中存在的问题与对应措施分析[J].中国经贸，2015（14）：63-64.
（作者单位：四川省卫生和计划生育委员会）
关键词：行政事业单位；内控制度建设；缺失问题；优化方式
近几年，随着社会经济的不断发展，行政事业单位面临的外部环境和内部情况都发生了较大的变化，面临不断的挑战。财政部于2012年出台《行政事业单位内部控制规范》，国家也更加关注行政事业单位自身内部制度建设问题。优化与改进内控制度，可防范经济活动风险，有效预防经济违法犯罪行为，在反腐倡廉中发挥着巨大作用。因此，进一步优化内控制度建设已成为行政事业单位当下的重要工作内容。
一、行政事业单位建设内控制度的基本作用
在行政事业单位中，内部控制制度是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。行政事业单位内部控制的目标主要包括：合理保证单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果。
加强行政事业单位内部控制制度建设，对促进行政事业单位提高内部管理水平还有以下积极作用：
其一，明确行政事业单位内部主要经济活动业务的流程和关键环节，针对主要风险点进行有效防控，保障行政事业单位经济活动稳定运行，同时明确各环节人员的岗位职责，利于监督考核；
其二，保障单位财务信息可靠、完整，促进内部信息传递的及时通常，为科学决策提供保障；
其三，充分利用各项资产，保障国有资产安全，避免国有资产流失；
其四，改善公共服务效率和效果，提高行政事业单位公信力，有利于行政和公益职能发挥；
二、内控制度建设缺失问题
《行政事业单位内部控制规范》出台已经两年多时间，然而行政事业单位普遍执行情况较差，主要存在以下问题：
（一）思想认识不完全，风险意识不强
在行政事业单位中，大多数人员特别是负责人认识不到位，认为行政事业单位自身经济业务构成较为简单、资金来源途径相对固定，不需要花费较多精力开展设计和风险控制工作。一些单位虽然提出了内控实施的具体细则，然而具体的执行情况并不理想。一些单位负责人将内部控制混同于财务预算与控制。风险意识薄弱，思想认识不到位制约了行政事业单位内部控制规范的制定与具体开展。
（二）内控制度建设科学性不强
内部控制建设是系统工程。在外部环境上，内控建设较为缓慢。部分行政事业单位自身的内控建设与具体的会计控制存在出入，在适应性与针对性中表现出不足，要求不具体。在内部环境上，内控建设不健全。例如，大部分行政事业单位针对财务或其它经费管理提出具体的制度，以此充当内控制度的基本组成，但所包含的内控制度表现出单一性，无法从整体层面取代内控制度。当下大部分行政事业单位均不具备系统、综合、健全的内控系统。近年来随着行政事业单位不断加强内部管理和制度建设，逐渐建立起了一些制度，但是表现出业务流程不规范、职责权限不清晰等一系列问题，上述制约了内控制度在行政事业单位的具体落实开展。
（三）预算管理较为薄弱
当前行政事业单位预算管理虽然采取零基预算方式，但是实质性仍是固定预算与增量预算相结合，并未对预算内的每一个项目实施具体的核定。预算编制水平不高，造成在具体的预算执行过程执行力不够，擅自增减预算项目内容的情况时有发生。预算编制的科学性和准确性不足，制约了预算管理的约束力。预算编制准确性不足的其中主要原因一是项目目标不明确，二是对外部市场环境面临较大挑战，造成预算编制水平不高和预算管理执行困难。
（四）资产管理较为薄弱
对行政事业单位而言，面向国有资产实施管理时，其在管理层面表现出认识不足，管理方法不科学性等问题。如同无形资产、固定资产计量不准，不规范，容易形成账外资产；资产信息不健全，致使资产信息出现流失，制约了资产管理工作的开展。即便在资产购置中强制执行政府采购政策，且控制程度较高，然而，在资产利用与管理上仍存在内控制度不完全的问题，例如，管理方法不适宜、产权不清晰等问题时常出现。为让行政事业单位规范、有序开展国有资产管理工作，要求应不断优化内控制度。随着社会经济的不断发展，国有资产与市场经济融合，参与市场经济的形式和程度逐渐加深，愈加复杂，对国有资产的管理提出了新的要求。在参与社会经济发展的同时，如果保障国有资产的安全和增值保值，行政事业单位面临较大挑战。
（五）外部监督力度不足
现阶段，行政事业单位内控建设工作并不具备强制性，缺乏强力有力的外部监督，也是单位认识与重视不足的重要原因。审计与财政部门的外部监督主要是围绕资金使用展开的审计，在内控制度和落实情况方面缺少有效的监督与严格的审查。
三、优化措施
（一）提升人员内控意识和综合素质
为顺利开展内控制度建设工作，应从人员自身的思想意识和综合素质着手，包括领导层和内控执行层。行政事业单位人员自身的素质关乎着内控制度的建设科学性和具体实施的有效性。增强行政事业单位人员在内控制度方面的理解和认识，提升内控建设工作人员的能力与水平。落实内控建设的具体人员需要具备对业务流程和相关政策全面掌握的能力，还需要具体财务、项目建设等相关管理能力才能保障内控建设的顺利开展。高素质的内控建设人员是行政事业单位内控制度的践行和开展最有力的保障。
（二）分步完善内控建设
合理、健全的内控制度在优化工作行为、维护国有资产方面有着重要意义。根据《行政事业单位内部控制规范》的要求，行政事业单位内部控制重点关注预算管理、收支管理、政府采购管理、资产管理、建设项目管理、合同管理等方面内容。行政事业单位可根据单位已有制度建设情况，依据风险评估的结果和轻重缓急的原则明确内部控制的阶段目标，再根据阶段目标制定内部控制建设的具体步骤，逐步建立健全事业单位内部控制体系。
（三）科学开展预算管理
单位需依据批准的预算有效进行收支安排，全面调控预算落实过程。有计划地围绕预算执行开展活动，建立完善的项目信息沟通机制，及时发现预算执行过程涌现的问题，第一时间提出可行的改进措施。针对预算执行环节的追加程序应严格审核，提升预算的刚性。
（四）构建合理的决算考核体系
决算与年度预算执行密切相关，决算的可靠性和精准性关乎着绩效考评情况。落实年度决算工作后，需有序着手编制工作，确保统计资料真实、可靠，借此进行监督与共享，促进信息交流，提升数据的可靠性与合理性。
（五）扩大外部监督力量
财务部门作为财务工作的基本管理部门，主要由审计部门负责进行监督，由此可知，审计部门在改善财务内控制度方面发挥着巨大作用，但是财务内控对于相对行政事业单位的经济活动缺乏全面性。建议审计部门或借助第三方机构的力量开展内控建设专项审计或检查，强化内控建设。从外部着手，扩大外部监督力量，通过合理指导，优化内控制度，使其逐步促进行政事业单位构建客观、公正的信息披露体系，接受社会大众的监督。
四、结语
对行政事业单位而言，旨在通过内控制度来规避经济活动管理的风险，还是全面、有效防控经济违法和预防腐败的重要手段。因此，内控制度建设需与时俱进，明确内部控制端点，清楚控制重点，提升管理者的整体自控能力，逐步改善管理理念，以此来推动内控制度建设。
参考文献：
[1]李拥军.我国行政事业单位内部控制问题及对策研究[J].对外经贸，2014（7）：132-133.
[2]邹俊杰.基层行政事业单位内控制度建设存在缺失[J].经营者，2015（9）：69-69.
[3]于涛.行政事业单位加强内部控制建设研究[J].财会学习，2016（16）：23-24.
[4]张岩峰.探讨新形势下行政事业单位内控制度建设[J].财经界，2016（27）：70-71.
[5]于晓冬.行政事业单位内控制度建设过程中存在的问题与对应措施分析[J].中国经贸，2015（14）：63-64.
（作者单位：四川省卫生和计划生育委员会）