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[内容提要] 2007年6月22日，欧盟通过了第一份系统全面的中亚战略文件——《欧盟与中亚：新伙伴关系战略》。欧盟对中亚战略进行调整，是与它对中亚地区追求战略目标所提出挑战的认知密不可分的。由于欧盟在中亚地区的利益主要集中在安全与能源领域，因此安全与能源方面的挑战也就构成欧盟最为关注的问题。在安全方面，中亚地区向欧盟提出了恐怖主义袭击、毒品走私泛滥、各国可能出现国家失败、该地区跨国性问题的错综复杂，以及所有这些因素的相互纠结五个方面的挑战；而为了获取中亚-里海能源，欧盟必须克服该地区能源生产与输出的现实困境、俄罗斯对中亚-里海能源的控制，以及中亚国家在能源输出问题上对西方国家的模糊态度三个方面的障碍。对以上几个方面挑战与障碍的认知，构成了欧盟全面调整其中亚战略的重要现实依据。
[关键词] 欧盟 中亚战略 挑战
中图分类号：D814·1 文献标识码：A 文章编号：1007-1369(2007)6-0065-09
前言
长期以来，在中亚地区，欧盟不过是一个边缘性的参与者。[1]“9·11”事件之后，随着中亚地区局势的发展以及欧盟自身所面临外部环境的变化，欧洲政界与学界越来越意识到中亚地区对于欧盟维护自身安全与保障更广泛的利益所具有的重大意义。特别是随着欧盟两度东扩为拥有27个成员国的庞大超国家组织，欧盟在重新审视扩大后的欧洲与其新邻国之间关系的背景下，于2004年5月12日通过了欧洲睦邻政策(European Neighbourhood Policy，ENP)。尽管中亚五国目前并非欧盟的直接邻国，因此ENP并没有将五国纳入其中，但鉴于这些国家已经是“欧盟邻国的邻国”，[2]加强与这些国家的关系被列入欧盟的既定议事日程。正是在此背景下，2007年6月22日，欧盟理事会审议并通过了由德国起草的《欧盟与中亚：新伙伴关系战略》(The EU and Central Asia：Strategy for a New Partnership)这一文件(以下简称《新中亚战略》)。该文件是欧盟在中亚国家独立以后所通过的第一份全面系统的中亚战略文件。《新中亚战略》的出台，体现了该地区在欧盟对外战略中地位上升这一事实。
欧盟之所以出台新中亚战略，是与它对中亚地区追求战略目标提出的挑战的认知密不可分的。由于欧盟在中亚地区的利益主要集中在安全与能源领域，因此安全与能源方面的挑战是欧盟最为关注的问题。在欧盟看来，中亚地区复杂的安全形势为欧盟带来的传统与非传统安全威胁，以及欧盟为获取中亚-里海能源所面临的挑战，对欧盟维护其在中亚地区的利益、扩大在该地区的影响，甚至维护其本土安全构成了严峻的挑战。这种状况要求欧洲积极介入中亚事务，通过重塑中亚国家的发展方向来实现“一个更加安全世界里的欧洲”的整体目标。就此而言，积极应对欧盟为实现中亚地区安全与能源方面的战略目标提出的挑战，构成了欧盟全面调整其中亚战略的重要依据。
安全方面的挑战
随着东扩后的欧盟与中亚国家在地理范围上的距离越来越近，中亚地区的安全局势自然构成了欧盟在与各国进行交往中必须予以考虑的重要因素。中亚与高加索地区安全地位的脆弱性，引起了欧盟对欧亚地区传统与非传统因素“外溢”到欧盟境内的严重忧虑。尽管欧盟内部在欧亚地区对欧盟安全威胁的具体构成及严重程度等方面存在分歧，但中亚甚至更广泛意义上的欧亚地区在传统与非传统安全方面对欧盟提出了挑战却是一个已经达成了共识的问题。
在西方国家与学术界看来，中亚国家为欧盟所带来的传统与非传统安全威胁主要包括以下五个方面：
(1)中亚地区越来越严重的暴力恐怖主义。在1999与2000年间发生了乌兹别克斯坦伊斯兰运动(Islamic Movements of Uzbekistan，简称“乌伊运”)入侵乌兹别克斯坦与吉尔吉斯斯坦并公然发动恐怖主义袭击这一事件以后，中亚地区的恐怖主义组织与激进伊斯兰主义势力引起了国际社会包括欧盟国家越来越多的关注。在2001年美国在阿富汗开始开展代号为“持久自由行动”的军事行动之后，“乌伊运”的军事领导人纳曼干尼确认被美国领导的联军打死，该组织的势力也因此遭到了严重的削弱。然而，IMU的式微并未有效缓解中亚各国面临恐怖主义袭击的威胁。根据中亚国家媒体的报道，在2001年以后，各国均遭到了程度不同的恐怖主义袭击，其中尤以乌、吉两国的受袭最为频繁。[3]3-9总而言之，恐怖主义现象的凸显，不可避免地会影响到中亚地区的稳定，同时会威胁到欧盟在该地区利益的实现，甚至可能直接影响到欧盟成员国的本土安全。
(2)中亚国家成为流入欧洲毒品的重要中转站。在欧盟国家看来，与欧盟的安全局势直接相关的中亚非传统安全因素主要是经由该地区流入欧盟的阿富汗毒品走私。[4]22-25，37据统计，在流入欧盟成员国的阿富汗毒品中，大约有65%是经由中亚国家流入的。其中，英国毒品市场上的海洛因超过90%来自于阿富汗。除了毒品问题带来的直接安全威胁之外，欧盟至为关注的另一问题是中亚地区猖獗的毒品走私对中亚地区稳定造成的严重负面影响。根据瑞典乌普萨拉大学(Uppsala University of Sweden)欧亚研究所(Institute of Eurasia Studies)研究人员斯万特·科纳尔(Svante Cornell)与尼古拉斯·L.P.斯万斯特朗(Niklas L.P.Swanstròm)的深入研究，由于阿富汗流经中亚国家的毒品走私活动不仅仅只是一个经济活动，而且还与有组织犯罪势力、伊斯兰极端主义分子、洗钱活动、恐怖主义势力等纠结在一起，因此毒品贸易已经影响到了中亚各国的军事安全、政治安全、社会安全与生态安全四个国家安全维度，从而给中亚国家及周边国家提出了重大的挑战。[5]16，10-18根据他们两人的研究，中亚地区的毒品贸易主要通过以下三个途径影响各国的安全形势：首先，毒品贸易带来了丰厚的利润，为中亚地区的极端主义势力与恐怖主义势力提供了雄厚的财力支持；其次，毒品贸易已经渗透到了中亚国家生活的各个领域，甚至中亚国家的许多政府高官都已经参与到了毒品走私活动中，从而导致了该地区的“国家犯罪化”；最后，毒品的泛滥，引起了中亚国家吸毒人口的急剧增加，大量人口吸食毒品使得中亚各国艾滋病等传染病迅速蔓延以及与毒品走私相关的犯罪活动猖獗，中亚国家的卫生状况与社会秩序因此而急剧恶化。[5]20鉴于中亚国家目前财力有限以及国家安全力量的捉襟见肘，阿富汗毒品走私问题给各国带来的挑战在短期内不会得到有效的改善，因此中亚地区毒品走私问题为欧洲国家带来的现实或潜在的威胁都将是欧洲国家持续关注的重要问题。
(3)中亚国家可能发生的国家失败及由此引发的动荡。一直以来，中亚国家能否顺利地实现转型，始终是欧盟至为关切的重大问题。从2005年开始，中亚地区先后发生了一系列引发国际社会广泛关注的事件，其中尤以2005年3月吉尔吉斯斯坦的“郁金香革命”(Tulip Revolution)、2005年5月乌兹别克斯坦的“安集延事件”(Andijan event)、2006年12月土库曼斯坦原总统尼亚佐夫的逝世这三件事最引人注目。它们的发生及它们在各自国家内所引发的后续发展，向国际社会传达了一个明确的信息：目前正处于全面转型阶段的中亚各国，其国内局势均存在程度不等的脆弱性。除了需要维护国内稳定这一重要任务之外，中亚国家还面临着促进国家经济发展、改善人民生活状况、消除各种内外部安全威胁、铲除阻碍实现国家政局稳定的地区权力争夺与根深蒂固的部落政治等重要问题，因此中亚国家正在全面展开的国家转型还面临重重困难。鉴于此，有欧洲人士认为：“在中亚(与高加索)地区，首当其冲的安全威胁来自于这些国家的内部安全赤字”[6]。由于中亚各国都存在着严重管理不善的问题，有人认为这些国家有可能演变为英国著名国家关系学者巴里·布赞(Burry Buzan)意义上的“虚弱国家”与美国前国家安全委员会副主席格拉汉·福勒(Graham Fuller)意义上的“失败国家”[7]。诚如欧盟在一份战略文件中所指出的，目前中亚国家中普遍存在的“貧困、收入不平衡，以及各国在解决这些问题时所遭遇到的挫折，为恐怖主义与跨国犯罪活动在该地区的滋生提供了沃土，而且进一步恶化了各国的国内政治体系与经济贸易状况”，所以“欧盟将安全与各国政府的良治视为欧盟在中亚地区致力实现的关键目标”。[8]16，5
(4)中亚国家还存在可能引发国家间冲突的跨国性问题。中亚国家之间存在复杂的边界划分、恐怖主义越境活动、资源共享、环境污染、族群冲突等极为复杂的跨国性问题。这些跨国性问题的存在，本来要求中亚各国携起手来，通过建立区域性合作机制合力解决问题。然而，令人费解的是，截至目前中亚国家尚未建立起一个仅涵盖中亚五国的地区合作组织。[9]而跨国性问题的久拖不决，进一步削弱了各国之间的本来就低的互信。如此一来，中亚国家就陷入了一个各国对其邻国只存在较低程度的信任，而较高程度信任关系的缺失导致地区间合作步履维艰这一恶性循环之中。尽管当前中亚国家之间的外交关系正在经历较小幅度的改善，但各国对建立地区性合作机制的政治愿意仍然处于低水平上。[10]可以预言，如果存在于中亚国家中的那种以维护“国家主权”的名义拒绝参与地区性合作机制的民族主义情绪居高不下，那么中亚国家就不可能在地区一体化的道路上走得太远。而且更让人担心的是，如果有朝一日这些跨国性问题日趋严重，那么争端中的当事方就有可能采取激烈手段来解决问题，这样一来在中亚地区发生国家间冲突就不再是不可想象的事。[11]这种可能性的存在，无论对中亚地区的邻国来说，还是对那些与中亚国家相距遥远、但在该地区存在着重大利益内容的大国或国际行为体而言，都是一种灾难性的前景。欧盟之所以将对中亚国家的援助资金相当多的一部分投入到有助于加强中亚国家间合作水平的区域性项目上，就是希望通过推动中亚国家间的合作，以提高各国间的互信水平与激发各国参与地区性合作项目的热情。
(5)前述威胁因素的相互纠缠使中亚国家的安全局势更趋复杂。中亚各国面临的恐怖主义势力发展、毒品走私泛滥、政府管理能力低下、诸多跨国性问题停滞不前等问题并不是孤立存在的，而是相互纠结在一起。各种威胁因素的同时并存，一方面对该地区各国提出了非常严峻的挑战，延缓了各国的国家建构过程，不利于它们有效地维护自身的主权与独立；另一方面也提醒了那些致力于扩大在中亚地区影响的国际行为体，在它们积极介入中亚地区事务以谋取自身利益时，需要对中亚地区存在的各种威胁因素进行认真考虑，避免一旦处理不当破坏该地区的稳定与和平。
中亚国家所面临的安全威胁是极为复杂的，这就使得任何着眼于单个威胁因素的解决措施均无助于中亚整体安全局势的改善。这种局面对于那些积极介入中亚事务的地区大国而言，一方面要求它们注意该地区的安全局势恶化可能为本国利益的实现所带来的负面影响；同时也提示它们在参与中亚事务时，必须以一种较为全面与谨慎态度来处理与该地区国家之间的关系。
能源方面的挑战
近年来，为了确保其成员国的能源安全，欧盟出台了一系列能源方面的战略文件，并规划出了欧盟用以实现其能源战略的三大目标，欧盟及其成员国应该努力的具体方向与行动计划。[13]然而，即使欧盟在能源问题上做出许多重大的努力，但在受到各种内外部因素制约的背景下，欧盟能否顺利、有效地应对其所面临的能源挑战依旧是一个未知数。在内部问题上，欧盟所面临的挑战主要来自于成员国对建立欧盟一体化能源市场的抵制，[12]以及各成员国出于维护自身能源安全的考虑在对待俄罗斯态度上存在的严重分歧。[14]而在外部因素中，欧盟的能源战略所面临的主要挑战主要来自能源供应地的不稳定、欧盟严重依赖俄罗斯能源所带来的潜在风险等方面。而具体到欧盟的中亚-里海能源政策上，欧盟所面临的主要挑战来自中亚-里海能源在世界能源市场上地位的不确定性与从该地区出口面临着诸多障碍、俄罗斯对中亚能源出口的控制，以及中亚在能源出口路线问题上的模糊态度这三个主要方面。
1.获取中亚-里海能源的现实困境
鉴于该地区储藏有丰富的能源资源，中亚-里海地区普遍被人们认为是“第二个波斯湾”。然而，就目前该地区向世界能源市场出口的石油与天然气而言，它们在国际能源市场上的地位有被夸大的成分。据统计，2005年里海沿岸的石油日产量为190万桶，而2005年全年的天然气产出为3万亿立方米，石油与天然气产量分别占世界能源石油与天然气总产量的2%与4%。根据美国能源署的统计，2004年阿塞拜疆、哈萨克斯坦与土库曼斯坦这三个里海沿岸国家的石油产量与天然气产量分别占世界能源市场石油与天然气总产量的约1%与2%。[3]41中亚国家石油与天然气的能源生产率尚且如此之低，那么里海沿岸国家用来供应全球能源市场的出口能源量自然不可能太多。正是考虑到里海能源生产与出口水平的低下，许多西方观察家对美国与欧盟不遗余力地获取中亚-里海能源资源提出了强烈的质疑。它们认为，鉴于中亚-里海能源资源在世界能源市场上的地位并不确定，西方国家不应该对该地区在帮助西方国家实现能源进口多元化抱过高的期待。[4]22-25不仅如此，还有人指出，将中亚-里海地区能源输向世界市场还面临着极为复杂的地缘政治、政治、经济、法律、国际竞争等一系列问题，这就进一步加大了西方国家获得该地区能源的难度。[14]
而就中亚国家的能源出口而言，有人认为它面临着三个方面的重要障碍：首先就是中亚国家不稳定的投资氛围限制了对外投资的流入。如果没有稳定的外来投资，那么中亚国家及地区之间的基础设施根本不足以承担中亚能源出口多元化的重任。其次，中亚各国丰富的能源资源，包括吉尔吉斯斯坦与塔吉克斯坦充沛的水电资源，为它们带来的丰厚财政收入。然而这些收入中的很大一部分并沒有被用来促进各国经济发展与增加人民福利，而是被各国政府官员所贪污。最后，中亚地区能源产业的兴旺引起了恐怖主义分子与极端宗教主义势力的注意，他们可能对各国及该地区的油气管道进行破坏，这种可能带来的威胁提高了在中亚地区投资能源产业的风险。对于哈萨克斯坦、乌兹别斯坦、土库曼斯坦来说，这种威胁尤为现实。
此外，欧盟获取中亚-里海地区的能源资源还面临着来自于其他国际性行为体的激烈竞争。在目前的中亚及里海地区，已经有俄罗斯、美国、中国、日本、印度、土耳其、伊朗等国家介入到了获取能源的竞争中，尽管各国获取中亚及里海能源所取得的成绩有所不同，但一个不争的事实却是该地区已经产生了或提出了多条能源输出方案。[15]撇开因为经济效益以及俄罗斯在该地区能源出口中所处的重要地位等因素导致这些能源管线具有不同的优先次序不谈，即使该地区的能源出口国同意修建所有这些管线，该地区的能源储藏能否满足这些需求也是一个值得仔细研究与论证的问题。在这种背景下，盟致力于通过获取中亚-里海能源资源来实现其能源进口多元化的目标，似乎显得有点期待过高。[16]
2.欧盟对来自俄罗斯能源的依赖与俄罗斯对中亚能源出口的控制
在欧盟国家的能源来源地中，俄罗斯、挪威、中东与北非四个地区供应了欧盟国家大部分的能源资源。其中，俄罗斯在欧盟能源政策中的地位最为显著。在2004年，27个欧盟国家从俄罗斯分别进口了29%与27%的石油与天然气，而且根据欧盟的估计，俄罗斯在欧盟能源供应中的地位将会越来越重要。而就目前来说，尤其让欧盟警惕的是，在部分欧盟成员国中，俄罗斯的天然气享有者近乎垄断性的地位(见下表)。因此，俄罗斯在能源问题上的政策与动向，无疑是欧盟密切加以关注的问题，同时也构成了欧盟保障其能源安全所面临的最大挑战之一。[17]
欧盟之所以在2006年下半年开始积极计划出台新的中亚战略，与欧盟对各成员国严重依赖俄罗斯的能源进口，以及普京政府开始越来越倚重俄罗斯在世界能源市场的重要地位来向其他国家施压以获取国家利益密切相关。2005年12月底至2006年初与2007年1月，俄罗斯先后与格鲁吉亚和白俄罗斯发生了两场能源争端。俄罗斯对这两个国家能源问题的政策立场，不仅严重地影响到俄罗斯对欧洲国家的能源供应，使欧盟国家成为这两次能源争端中被殃及的池鱼；或许影响更为深远的是，俄罗斯动辄以能源为武器迫使其他国家接受俄罗斯在相关问题上立场的做法，破坏了俄罗斯作为欧盟可靠能源合作伙伴的印象，使欧盟国家意识到自身能源地位的脆弱。有人对欧盟对这次事件的反应形象地称之为“惊醒梦中人”。[18]为了保障自身的能源安全，欧盟早就认为必须积极地开拓新的能源进口渠道，以实现欧盟能源进口渠道的多样化，最终降低欧盟对俄罗斯能源的过度依赖。但是，直到这两次能源事件之后，欧盟才真正地把获取中亚与里海地区的能源资源视为其能源政策的优先课题。如俄-格能源争端之前，欧盟一度对美国所支持的通过里海湖底兴建一条将哈萨克斯坦或土库曼斯坦天然气输往土耳其的跨里海能源管线不甚积极。然而，这两次事件发生之后，欧盟对将拟议中的该管线与巴库-第比利斯-杰伊汉(Baku-Tbilisi-Ceyhan)管线[19]连接起来，把中亚地区的天然气经过土耳其输往欧洲表现出现出了越来越大的兴趣。[20]同时，欧盟对南高加索管线与Nabucco天然气管线等涵盖中亚国家的能源管线的大力支持与积极推动，同样反映了欧盟迫切希望摆脱俄罗斯能源控制的愿望。[21]
资料来源：Paul Belkin.The European Union's Energy Security Challenges.Washington，D.C：CRS Report Order Code RS33636 of Library of America Congress，Updated 7 May，2007：6
尽管欧盟已经意识到过度依赖俄罗斯的能源进口将会给其自身能源安全带来损害，然而，欧盟的中亚-里海能源政策却不得不面对另一个极富挑战意味的事实：俄罗斯对中亚出口能源的控制。有人指出，即使到了今天，中亚与俄罗斯在能源领域还存在着千丝万缕的联系。尽管独立以来中亚国家新建了一些新的能源基础设施，但中亚地区向国际市场输送能源的大部分基础设施仍然是苏联时代建成的，而且那些新建的能源设施输送设施的输送能力仍然处于较低的水平上。[22]而在欧盟进口的俄罗斯能源中，特别是天然气，有相当大一部分就是俄罗斯从中亚进口再转输入欧洲的。如据统计，在2005年，为了满足国内消费和向国外出口的天然气，俄罗斯从从哈萨克斯坦、土库曼斯坦及哈萨克斯坦三国进口了500亿立方米天然气，超过俄罗斯天然气消耗总量的10%。[20]俄罗斯对中亚地区天然气的严重依赖，进一步增加了欧盟通过俄罗斯进口中亚国家天然气的风险。这也是欧盟国家致力于绕过俄罗斯，兴建通过里海海底、阿塞拜疆、格鲁吉亚、土耳其等友好国家能源管线的重要原因。
3.中亚国家在能源出口问题上的模糊态度
欧盟，甚至包括美国在内的整个西方，在获取中亚能源资源还面临另外一个重要挑战，这就是中亚国家在能源政策问题上的模糊立场与实用主义态度。在当前西方国家的中亚能源政策中，由于哈萨克斯坦与土库曼斯坦(某种程度上还包括乌兹别克斯坦)拥有较为丰富的油气资源，因此西方国家对这两个国家支持西方国家提出的能源管线寄予厚望。然而，有批评者直截了当地指出，在目前哈能源出口严重依赖俄罗斯出口路线以及哈政府奉行大国平衡外交政策的背景下，西方国家不能指望哈萨克斯坦忤逆俄罗斯的意愿与关切，将能源出口线路的重点转移到美国与欧盟极力支持的油气管道上来。[23]西方人士的这一忧虑在2007年得到证实。2007年5月12日，哈萨克斯坦与俄罗斯、土库曼斯坦、乌兹别克斯坦达成协议，四国同意在更新和改造现有从中亚通往俄罗斯的“中亚-中央”输气管道的基础上建设一条新的沿里海天然区管线。该管线建成以后，将能够将土库曼斯坦的天然气经哈萨克斯坦通过俄罗斯输往欧洲。[24]尽管该协议的参与国哈萨克斯坦与土库曼斯坦表示仍会考虑参加主要由欧美主导的跨里海输气管道，但后者显然面临强大的竞争，甚至有被取而代之的危险。可以想见，该协议的达成，对美国与欧洲希望实现中亚能源进口多元化的努力无疑是一种沉重的打击；而哈萨克斯坦与土库曼斯坦在这件事情上的立场，无疑提醒了美国与欧洲决策者，指望哈、土真诚地支持西方国家实现中亚能源出口多样化的目标，西方国家还有许多艰巨的工作要做。
总而言之，尽管欧盟对通过获取中亚及里海能源资源来实现其能源进口多元化的目标抱有很高的期待，并为此投入大量的资源。然而，鉴于开采和输送中亚与里海能源面临着政治、经济、法律、技术等一系列障碍，面临着俄罗斯对中亚能源出口的控制、中亚国家在能源输出问题上的摇摆态度等复杂问题，欧盟能否实现其预期目标还有待观察。不过，可以肯定的是，欧盟与美国等西方国家在参与中亚及里海能源资源角逐时，能否有效地应对所有这些挑战，将是对西方国家决策者政治智慧与投入巨额资金政治意愿的重大考验。鉴于2007年中亚地区能源发展局势远超出欧盟与美国的掌控，而且这种局势的发展使西方国家实现里海与中亚地区能源出口多元化的努力明显受挫，西方国家内部已经出现了提醒本国决策者应该谨慎对待中亚-里海能源资源在实现西方能源进口多元化目标中客观地位的声音。如2006年4月26日在向美国国会作证的时候，美国卡内基国际和平基金会俄罗斯与欧亚研究项目高级研究员马修·B.奥尔柯特(Martha B.Olcott)就中亚及里海地区能源局势提醒美国决策者说：“中亚地区的能源储藏非常丰富，然而，不能夸大该地区的能源对于满足美国与欧洲国家能源需求方面所起的作用”。[25]可以预料，随着俄罗斯在竞争中亚能源资源取得阶段性的重大胜利，西方国家，包括欧盟内部将会掀起有关“中亚-里海能源在西方国家能源战略中具有怎么的地位”问题的激烈讨论。
结论
总而言之，《新中亚战略》的通过，为欧盟全面介入中亚事务与“实践对中亚国家的承诺”提供了“政治纲领”与“政策框架”。[26]在该文件中，欧盟强调了中亚地区在国际地缘政治格局中的重要地位，并勾勒出了在未来一段时间内欧盟致力于实现的目标。除此之外，该文件还规划了欧盟在未来一段时间内与中亚国家进行合作的优先领域，并拟定了在民主、法制、教育、贸易与经济发展，能源与交通，水资源管理等领域与各国进行合作的主要工具。为了实现在中亚地区的战略目标，欧盟不仅创设了“欧洲教育倡议”(Europe Education Initiative)、“欧盟法制倡议”(Europe Rule of Rule Initiative)等新的政策工具，而且还计划在地区层面上与各国部长定期进行政治对话，针对各国则计划定期召开“人权对话"(Human Rights Dialogue)等。或许更值得注意的是，欧盟计划于2007—2013年7年间向中亚各国提供7.50亿欧元的援助资金，这与欧盟从1991年至2006年16年间累计提供的援助资金才13.9亿欧元构成鲜明的对比。[8]42
通过对《新中亚战略》的文本及欧盟最近一两年在中亚地区的活动的考察，可以发现欧盟的中亚战略已经展示出了以下几个方面的特征：①继续重视官方援助在欧盟中亚战略中的地位，不仅加大了对中亚国家的援助力度，而且从2007年开始利用开发合作工具(Development Cooperation Instrument)等新援助工具来贯彻歐盟的中亚援助计划；②增进与西方国家，尤其是美国在中亚问题上的合作与协调，以共同应对阿富汗与中亚地区安全局势向它们提出的挑战，促进该地区的和平与稳定；③在能源问题上与美国及日本等西方大国协调立场，共同对俄罗斯控制中亚能源的努力进行抵制，并通过各种手段吸引中亚国家参与西方国家主导或支持的能源管线项目；④在民主问题上，由于吉尔吉斯斯坦与乌兹别克斯坦分别在2005年3月“郁金香革命”和2005年5月“安集延事件”后并没有奉行亲西方路线，反而增强了中亚国家对西方国家在该地区推进民主的猜忌与戒备，欧盟开始缓和在民主问题上的姿态，把关注点主要放在安全与能源这两个问题上等。
值得指出的是，尽管欧盟加大了对中亚地区的关注力度，并对2007年前的中亚做了大幅度的调整，但欧盟能否实现其预期战略目标仍是一个充满不确定性的问题。大体而言，欧盟所面临的制约因素主要来自于两个方面：一是欧盟对中亚地区长期的投入不足，使得欧盟不可能在短期内获得俄罗斯与美国在中亚地区所具有的那种影响力。[27]二是尽管得益于长期以来对中亚地区事务上有限度的介入，使欧盟在中亚国家获得了一种温和的形象。然而欧盟近年来在中亚地区事务如2005年乌兹别克斯坦“安集延事件”上的强硬态度，[28]使得对民主极为恐惧的中亚国家降低了对欧盟的信任。[29]有鉴于此，似乎可以得出一个结论，只要欧盟对中亚国家的援助水平没有得到强有力的提升，以及欧盟不缓和对中亚各国民主与人权的批评，那么欧盟就不太可能在很短的时间内成为中亚地区举足轻重的外部行为体。虽然由于欧盟通过新的中亚战略时日尚短，使得我们对于欧盟在通过《新中亚战略》之后的后续行动与长期影响进行全面衡量还为时尚早；不过可以肯定的是，欧盟以前所未有的力度地介入中亚事务，必然会使大国云集的该地区发展方向更加不确定，从而也会间接增加中国发展与中亚国家间友好关系的难度。
注释：
[1]Neil MacFarlane.Caucasus and Central Asia：Towards a Non-Strategy.Geneva Centre for Security Policy Occasional Paper Series，Aug 2002(37)：1
[2]First meeting of the European Union Troika Foreign Ministers with the five Central Asian states.http：//www.auswaertiges-amt.de/diplo/en/AAmt/BM-Reisen/2007/Zentralasien-Maerz2007.html
[2]The European Council.The EU and Central Asia：Strategy for a New Partnership.Brussels：EU，21-22 June，2007//欧盟官方网站http：//register.consilium.europa.eu/pdf/en/07/st10/st10113.en07.pdf.也可参考赵青海.欧盟新中亚战略评析.国际问题研究，2007(5)：36-41
[3]Jim Nichol.Central Asia：Regional Developments and Implications for U.S.Interests.Washington，D.C.：CRS Report Order Code RL30294 of Library of America Congress，Updated April 26，2007
[4]Michael Mihalka.Not Much of a Game：Security Dynamics in Central Asia.The China and Eurasia Forum Quarterly，2007，5(2)
[5]Svante E.Cornell and Niklas L.P.Swanstròm.The Eurasia Drug Trade：The Challenges to Regional Security.Problems of Post-Communism，July/August 2006，53(4)
[6]Ondrěj Ditrych.New Threats in Central Asia and the Caucasus and European Security.Praha，Czech Republic：Association for International Affairs Policy Paper，November 2006：2
[7]Barry Buzan.People，States and Fear.Hemel Hempstead：Harvester Wheatsheaf，1991：100-104； 根据福勒的观点，所谓“失敗国家”也就是那些“国家权威、法律规范崩溃以及中央政府对各政府机构失去控制，从而导致无政府状态、法律失序及犯罪活动等现象日益显著”的国家。见Grham Fuller.The Future of Political Islam.New York：Palgrave Macmillan，2003：76
[8]The EU Commission.European Community Regional Strategy Paper for Assistance to Central Asia for the Period 2007-2013.Brussels：EU，27 April 2007
[9]2005年10月之前的中亚合作组织原本符合这一标准，但2004年10月俄罗斯的加入终止了这一进程。中亚合作组织的原型为哈萨克斯坦与乌兹别克斯坦于1994年1月所创建的一个统一经济空间计划，吉尔吉斯斯坦与塔吉克斯坦随后加入。作为一个地区论坛，该组织成立初期在削减成员之间的关税以及消除贸易壁垒等方面取得了一些较小的进展。1998年6月，该组织更名为中亚经济同体。由于各成员国将越来越多的议题纳入到该组织的框架当中，使其有效性日渐降低。在乌兹别克斯坦总统卡里莫夫的坚持下，该组织于2001年再度更名为中亚合作组织。该组织原来致力于摆脱俄罗斯的影响以推进中亚地区经济一体化，但2004年俄罗斯的加入终结了中亚各国排俄以推进地区一体化的进程。到了2005年10月，在欧亚经济共同体圣彼得堡峰会上，中亚合作组织宣布与欧亚经济共同体合并，各成员集体加入到欧亚经济共同体中去。不过自始至终，土库曼斯坦都不是该组织的成员。
[10]Timurr DodaBaev.Towards Post-Soviet Central Asia Regional Integration：A Scheme for Transitional States.Tokyo：Akashi Shotem Co.Ltd，2004
[11]Farkhod Tolipov.Nationalism as a Geopolitical Phenomenon：The Central Asia Case.Central Asia Survey，2001，20(2)：183-194
[12]欧盟能源战略的三大目标即保障欧盟能源供应的安全性、保证欧洲市场经济的竞争力、确保欧洲生态环境的持续性。欧盟成员国出于维护自身国家主权的考虑，对向欧盟让渡属于国家主权范畴的重要内容——制定本国的能源政策——这一重要的权力均充满疑惑。各国只乐意接受那些不具约束力的能源立法或管理规则，而不太可能立即接受欧盟所计划制定的那些具有强制性的能源立法。
[13]Paul Belkin.The European Union's Energy Security Challenges.Washington，D.C：CRS Report Order Code RS33636 of Library of America Congress，Updated 7 May，2007：6
[14]Shirin Akiner ed.The Caspian：Politics，Energy and Security.Landon & New York：RoutledgeCurzon，2004
[15]截至2006年11月，有关中亚及里海地区已完成、正在建设中以及拟议中的能源管线可参考Ariel Cohen.U.S.Interests and Central Asia Energy Security.Backgrounder，November 15，2006，No.1984：3-5
[16]Rovshan Ibrahimov.Nabucco：Project with Strange Name and Mysterious Intentions.Energy Review，26 March，2007，Issue 12：3-4
[17]对于俄罗斯与欧盟之间错综复杂的能源关系以及欧盟投资俄罗斯能源领域的可行性比较详细的讨论见Andrew Monaghan and Lucia Montanaro-Jankovski.EU-Russia Relations：The Need for Active Engagement.European Policy Centre (EPC) Issue Paper，March 2006 No.45：5-28
[18]Paul Belkin.The European Union's Energy Security Challenges.Washington，D.C：CRS Report Order Code RS33636 of Library of America Congress，Updated 7 May，2007：5
[19]該项目已于2006年5月建成输油。
[20]International Crisis Group.Central Asia：What role for the European Union.Report No113，10 April 2006：4
[21]Nobuo Tanaka.Gas for Europe：New Competition，Routes，Suppliers - A Role for Nabucco? 14 September，2007，Budapest Hungary，http：//www.iea.org/Textbase/speech/2007/tanaka/budapest.pdf
[22]Vladimir Paramonov and Aleksey Strokov.Structural Interdependence of Russia and Central Asia in the Oil and Gas Sectors.Defence Academy of the United Kingdom：Conflict Studies Research Centre Central Asia Series 07/ 16E，June 2007：1-13
[23]Olga Oliker.Kazakhstan's Security Interests and Their Implications for the U.S.-Kazakh Relationship.The China and Eurasia Forum Quarterly，2007，5(2)：63-72
[24]俄哈土乌四国就天然气合作项目达成一致.人民日报.2007-05-13：03
[25]Martha Brill Olcott，Senior Associate，Russia and Eurasia Program，Carnagie Endowment for International Peace，Testimony to House of Representatives，Committee on International Relations，Subcommittee on the Middle East and Central Asia.Hearing：U.S.Policy in Central Asia：Balancing Priority(Part II) of April 26，2006.109th Congress Second Session April 26，2006 Serial No.109-186：38
[26]The European Council.The EU and Central Asia：Strategy for a New Partnership.Brussels：EU，21-22 June，2007：16； Colombe de Mercey.Newsletter on Eastern Europe，the Caucasus and Central Asia，May - July 2007.Brussels：Aprodev Policy Officer for Eastern Europe，the Caucasus and Central Asia，http：//www.aprodev.net/cee/documents/newsletter/2007/Newsletter%20July%202007.pdf
[27]如据统计，在1992年至2005年间14年间，美国累计向中亚五国提供了38亿美元的政府援助，而欧盟在1991年至2006年所提供的援助额才13.9亿欧元。排除美元与欧元汇率波动的因素，欧盟向中亚国家提供的政府援助远低于美国所提供的政府援助是不争的事实。
[28]2005年5月13日，乌兹别克斯坦发生了安集延事件，欧盟与美国认为乌兹别克斯坦卡里莫夫政府对安集延事件进行了血腥镇压，严重侵犯了人权。为此，欧美等国要求乌政府允许成立一个国际调查团对该事件进行独立调查。在遭到乌政府的拒绝之后，欧盟决定从2005年11月开始对乌兹别克斯坦进行制裁。根据这一决定，欧盟不但取消了根据1999年与乌所签定的伙伴关系合作协定中规定的援助项目与专家对话，还决定当时全体25个成员国禁止对乌出口武器、禁止向包括乌内政部长与国防部长在内的12名政府高官访问欧盟国家颁发护照。在2006年11月，为了改变乌在此问题上的立场，欧盟与乌兹别克斯坦政府就人权问题进行了一次对话，但鉴于乌兹克斯坦政府的强硬立场，欧盟决定将对乌的制裁延长一年。欧盟的姿态之所以引人注目，原因在于即使是对乌卡里莫夫政策持同样严厉谴责态度的美国也没有对乌进行制裁，由此可见欧盟试图影响乌政局发展方向的强烈意图。见：Richard Weitz.Can The EU Resolve the Uzbekistan Dilemma In 2007.Central Asia-Caucasus Analyst，24 January 2007，19(2)：3-5
[29]Fiona Hill and Kevin Jones.Fear of Democracy or Revolution：The Reaction to Andijon.The Washington Quarterly，Summer 2006，29(3)：132-133
(责任编辑：张业亮)
[关键词] 欧盟 中亚战略 挑战
中图分类号：D814·1 文献标识码：A 文章编号：1007-1369(2007)6-0065-09
前言
长期以来，在中亚地区，欧盟不过是一个边缘性的参与者。[1]“9·11”事件之后，随着中亚地区局势的发展以及欧盟自身所面临外部环境的变化，欧洲政界与学界越来越意识到中亚地区对于欧盟维护自身安全与保障更广泛的利益所具有的重大意义。特别是随着欧盟两度东扩为拥有27个成员国的庞大超国家组织，欧盟在重新审视扩大后的欧洲与其新邻国之间关系的背景下，于2004年5月12日通过了欧洲睦邻政策(European Neighbourhood Policy，ENP)。尽管中亚五国目前并非欧盟的直接邻国，因此ENP并没有将五国纳入其中，但鉴于这些国家已经是“欧盟邻国的邻国”，[2]加强与这些国家的关系被列入欧盟的既定议事日程。正是在此背景下，2007年6月22日，欧盟理事会审议并通过了由德国起草的《欧盟与中亚：新伙伴关系战略》(The EU and Central Asia：Strategy for a New Partnership)这一文件(以下简称《新中亚战略》)。该文件是欧盟在中亚国家独立以后所通过的第一份全面系统的中亚战略文件。《新中亚战略》的出台，体现了该地区在欧盟对外战略中地位上升这一事实。
欧盟之所以出台新中亚战略，是与它对中亚地区追求战略目标提出的挑战的认知密不可分的。由于欧盟在中亚地区的利益主要集中在安全与能源领域，因此安全与能源方面的挑战是欧盟最为关注的问题。在欧盟看来，中亚地区复杂的安全形势为欧盟带来的传统与非传统安全威胁，以及欧盟为获取中亚-里海能源所面临的挑战，对欧盟维护其在中亚地区的利益、扩大在该地区的影响，甚至维护其本土安全构成了严峻的挑战。这种状况要求欧洲积极介入中亚事务，通过重塑中亚国家的发展方向来实现“一个更加安全世界里的欧洲”的整体目标。就此而言，积极应对欧盟为实现中亚地区安全与能源方面的战略目标提出的挑战，构成了欧盟全面调整其中亚战略的重要依据。
安全方面的挑战
随着东扩后的欧盟与中亚国家在地理范围上的距离越来越近，中亚地区的安全局势自然构成了欧盟在与各国进行交往中必须予以考虑的重要因素。中亚与高加索地区安全地位的脆弱性，引起了欧盟对欧亚地区传统与非传统因素“外溢”到欧盟境内的严重忧虑。尽管欧盟内部在欧亚地区对欧盟安全威胁的具体构成及严重程度等方面存在分歧，但中亚甚至更广泛意义上的欧亚地区在传统与非传统安全方面对欧盟提出了挑战却是一个已经达成了共识的问题。
在西方国家与学术界看来，中亚国家为欧盟所带来的传统与非传统安全威胁主要包括以下五个方面：
(1)中亚地区越来越严重的暴力恐怖主义。在1999与2000年间发生了乌兹别克斯坦伊斯兰运动(Islamic Movements of Uzbekistan，简称“乌伊运”)入侵乌兹别克斯坦与吉尔吉斯斯坦并公然发动恐怖主义袭击这一事件以后，中亚地区的恐怖主义组织与激进伊斯兰主义势力引起了国际社会包括欧盟国家越来越多的关注。在2001年美国在阿富汗开始开展代号为“持久自由行动”的军事行动之后，“乌伊运”的军事领导人纳曼干尼确认被美国领导的联军打死，该组织的势力也因此遭到了严重的削弱。然而，IMU的式微并未有效缓解中亚各国面临恐怖主义袭击的威胁。根据中亚国家媒体的报道，在2001年以后，各国均遭到了程度不同的恐怖主义袭击，其中尤以乌、吉两国的受袭最为频繁。[3]3-9总而言之，恐怖主义现象的凸显，不可避免地会影响到中亚地区的稳定，同时会威胁到欧盟在该地区利益的实现，甚至可能直接影响到欧盟成员国的本土安全。
(2)中亚国家成为流入欧洲毒品的重要中转站。在欧盟国家看来，与欧盟的安全局势直接相关的中亚非传统安全因素主要是经由该地区流入欧盟的阿富汗毒品走私。[4]22-25，37据统计，在流入欧盟成员国的阿富汗毒品中，大约有65%是经由中亚国家流入的。其中，英国毒品市场上的海洛因超过90%来自于阿富汗。除了毒品问题带来的直接安全威胁之外，欧盟至为关注的另一问题是中亚地区猖獗的毒品走私对中亚地区稳定造成的严重负面影响。根据瑞典乌普萨拉大学(Uppsala University of Sweden)欧亚研究所(Institute of Eurasia Studies)研究人员斯万特·科纳尔(Svante Cornell)与尼古拉斯·L.P.斯万斯特朗(Niklas L.P.Swanstròm)的深入研究，由于阿富汗流经中亚国家的毒品走私活动不仅仅只是一个经济活动，而且还与有组织犯罪势力、伊斯兰极端主义分子、洗钱活动、恐怖主义势力等纠结在一起，因此毒品贸易已经影响到了中亚各国的军事安全、政治安全、社会安全与生态安全四个国家安全维度，从而给中亚国家及周边国家提出了重大的挑战。[5]16，10-18根据他们两人的研究，中亚地区的毒品贸易主要通过以下三个途径影响各国的安全形势：首先，毒品贸易带来了丰厚的利润，为中亚地区的极端主义势力与恐怖主义势力提供了雄厚的财力支持；其次，毒品贸易已经渗透到了中亚国家生活的各个领域，甚至中亚国家的许多政府高官都已经参与到了毒品走私活动中，从而导致了该地区的“国家犯罪化”；最后，毒品的泛滥，引起了中亚国家吸毒人口的急剧增加，大量人口吸食毒品使得中亚各国艾滋病等传染病迅速蔓延以及与毒品走私相关的犯罪活动猖獗，中亚国家的卫生状况与社会秩序因此而急剧恶化。[5]20鉴于中亚国家目前财力有限以及国家安全力量的捉襟见肘，阿富汗毒品走私问题给各国带来的挑战在短期内不会得到有效的改善，因此中亚地区毒品走私问题为欧洲国家带来的现实或潜在的威胁都将是欧洲国家持续关注的重要问题。
(3)中亚国家可能发生的国家失败及由此引发的动荡。一直以来，中亚国家能否顺利地实现转型，始终是欧盟至为关切的重大问题。从2005年开始，中亚地区先后发生了一系列引发国际社会广泛关注的事件，其中尤以2005年3月吉尔吉斯斯坦的“郁金香革命”(Tulip Revolution)、2005年5月乌兹别克斯坦的“安集延事件”(Andijan event)、2006年12月土库曼斯坦原总统尼亚佐夫的逝世这三件事最引人注目。它们的发生及它们在各自国家内所引发的后续发展，向国际社会传达了一个明确的信息：目前正处于全面转型阶段的中亚各国，其国内局势均存在程度不等的脆弱性。除了需要维护国内稳定这一重要任务之外，中亚国家还面临着促进国家经济发展、改善人民生活状况、消除各种内外部安全威胁、铲除阻碍实现国家政局稳定的地区权力争夺与根深蒂固的部落政治等重要问题，因此中亚国家正在全面展开的国家转型还面临重重困难。鉴于此，有欧洲人士认为：“在中亚(与高加索)地区，首当其冲的安全威胁来自于这些国家的内部安全赤字”[6]。由于中亚各国都存在着严重管理不善的问题，有人认为这些国家有可能演变为英国著名国家关系学者巴里·布赞(Burry Buzan)意义上的“虚弱国家”与美国前国家安全委员会副主席格拉汉·福勒(Graham Fuller)意义上的“失败国家”[7]。诚如欧盟在一份战略文件中所指出的，目前中亚国家中普遍存在的“貧困、收入不平衡，以及各国在解决这些问题时所遭遇到的挫折，为恐怖主义与跨国犯罪活动在该地区的滋生提供了沃土，而且进一步恶化了各国的国内政治体系与经济贸易状况”，所以“欧盟将安全与各国政府的良治视为欧盟在中亚地区致力实现的关键目标”。[8]16，5
(4)中亚国家还存在可能引发国家间冲突的跨国性问题。中亚国家之间存在复杂的边界划分、恐怖主义越境活动、资源共享、环境污染、族群冲突等极为复杂的跨国性问题。这些跨国性问题的存在，本来要求中亚各国携起手来，通过建立区域性合作机制合力解决问题。然而，令人费解的是，截至目前中亚国家尚未建立起一个仅涵盖中亚五国的地区合作组织。[9]而跨国性问题的久拖不决，进一步削弱了各国之间的本来就低的互信。如此一来，中亚国家就陷入了一个各国对其邻国只存在较低程度的信任，而较高程度信任关系的缺失导致地区间合作步履维艰这一恶性循环之中。尽管当前中亚国家之间的外交关系正在经历较小幅度的改善，但各国对建立地区性合作机制的政治愿意仍然处于低水平上。[10]可以预言，如果存在于中亚国家中的那种以维护“国家主权”的名义拒绝参与地区性合作机制的民族主义情绪居高不下，那么中亚国家就不可能在地区一体化的道路上走得太远。而且更让人担心的是，如果有朝一日这些跨国性问题日趋严重，那么争端中的当事方就有可能采取激烈手段来解决问题，这样一来在中亚地区发生国家间冲突就不再是不可想象的事。[11]这种可能性的存在，无论对中亚地区的邻国来说，还是对那些与中亚国家相距遥远、但在该地区存在着重大利益内容的大国或国际行为体而言，都是一种灾难性的前景。欧盟之所以将对中亚国家的援助资金相当多的一部分投入到有助于加强中亚国家间合作水平的区域性项目上，就是希望通过推动中亚国家间的合作，以提高各国间的互信水平与激发各国参与地区性合作项目的热情。
(5)前述威胁因素的相互纠缠使中亚国家的安全局势更趋复杂。中亚各国面临的恐怖主义势力发展、毒品走私泛滥、政府管理能力低下、诸多跨国性问题停滞不前等问题并不是孤立存在的，而是相互纠结在一起。各种威胁因素的同时并存，一方面对该地区各国提出了非常严峻的挑战，延缓了各国的国家建构过程，不利于它们有效地维护自身的主权与独立；另一方面也提醒了那些致力于扩大在中亚地区影响的国际行为体，在它们积极介入中亚地区事务以谋取自身利益时，需要对中亚地区存在的各种威胁因素进行认真考虑，避免一旦处理不当破坏该地区的稳定与和平。
中亚国家所面临的安全威胁是极为复杂的，这就使得任何着眼于单个威胁因素的解决措施均无助于中亚整体安全局势的改善。这种局面对于那些积极介入中亚事务的地区大国而言，一方面要求它们注意该地区的安全局势恶化可能为本国利益的实现所带来的负面影响；同时也提示它们在参与中亚事务时，必须以一种较为全面与谨慎态度来处理与该地区国家之间的关系。
能源方面的挑战
近年来，为了确保其成员国的能源安全，欧盟出台了一系列能源方面的战略文件，并规划出了欧盟用以实现其能源战略的三大目标，欧盟及其成员国应该努力的具体方向与行动计划。[13]然而，即使欧盟在能源问题上做出许多重大的努力，但在受到各种内外部因素制约的背景下，欧盟能否顺利、有效地应对其所面临的能源挑战依旧是一个未知数。在内部问题上，欧盟所面临的挑战主要来自于成员国对建立欧盟一体化能源市场的抵制，[12]以及各成员国出于维护自身能源安全的考虑在对待俄罗斯态度上存在的严重分歧。[14]而在外部因素中，欧盟的能源战略所面临的主要挑战主要来自能源供应地的不稳定、欧盟严重依赖俄罗斯能源所带来的潜在风险等方面。而具体到欧盟的中亚-里海能源政策上，欧盟所面临的主要挑战来自中亚-里海能源在世界能源市场上地位的不确定性与从该地区出口面临着诸多障碍、俄罗斯对中亚能源出口的控制，以及中亚在能源出口路线问题上的模糊态度这三个主要方面。
1.获取中亚-里海能源的现实困境
鉴于该地区储藏有丰富的能源资源，中亚-里海地区普遍被人们认为是“第二个波斯湾”。然而，就目前该地区向世界能源市场出口的石油与天然气而言，它们在国际能源市场上的地位有被夸大的成分。据统计，2005年里海沿岸的石油日产量为190万桶，而2005年全年的天然气产出为3万亿立方米，石油与天然气产量分别占世界能源石油与天然气总产量的2%与4%。根据美国能源署的统计，2004年阿塞拜疆、哈萨克斯坦与土库曼斯坦这三个里海沿岸国家的石油产量与天然气产量分别占世界能源市场石油与天然气总产量的约1%与2%。[3]41中亚国家石油与天然气的能源生产率尚且如此之低，那么里海沿岸国家用来供应全球能源市场的出口能源量自然不可能太多。正是考虑到里海能源生产与出口水平的低下，许多西方观察家对美国与欧盟不遗余力地获取中亚-里海能源资源提出了强烈的质疑。它们认为，鉴于中亚-里海能源资源在世界能源市场上的地位并不确定，西方国家不应该对该地区在帮助西方国家实现能源进口多元化抱过高的期待。[4]22-25不仅如此，还有人指出，将中亚-里海地区能源输向世界市场还面临着极为复杂的地缘政治、政治、经济、法律、国际竞争等一系列问题，这就进一步加大了西方国家获得该地区能源的难度。[14]
而就中亚国家的能源出口而言，有人认为它面临着三个方面的重要障碍：首先就是中亚国家不稳定的投资氛围限制了对外投资的流入。如果没有稳定的外来投资，那么中亚国家及地区之间的基础设施根本不足以承担中亚能源出口多元化的重任。其次，中亚各国丰富的能源资源，包括吉尔吉斯斯坦与塔吉克斯坦充沛的水电资源，为它们带来的丰厚财政收入。然而这些收入中的很大一部分并沒有被用来促进各国经济发展与增加人民福利，而是被各国政府官员所贪污。最后，中亚地区能源产业的兴旺引起了恐怖主义分子与极端宗教主义势力的注意，他们可能对各国及该地区的油气管道进行破坏，这种可能带来的威胁提高了在中亚地区投资能源产业的风险。对于哈萨克斯坦、乌兹别斯坦、土库曼斯坦来说，这种威胁尤为现实。
此外，欧盟获取中亚-里海地区的能源资源还面临着来自于其他国际性行为体的激烈竞争。在目前的中亚及里海地区，已经有俄罗斯、美国、中国、日本、印度、土耳其、伊朗等国家介入到了获取能源的竞争中，尽管各国获取中亚及里海能源所取得的成绩有所不同，但一个不争的事实却是该地区已经产生了或提出了多条能源输出方案。[15]撇开因为经济效益以及俄罗斯在该地区能源出口中所处的重要地位等因素导致这些能源管线具有不同的优先次序不谈，即使该地区的能源出口国同意修建所有这些管线，该地区的能源储藏能否满足这些需求也是一个值得仔细研究与论证的问题。在这种背景下，盟致力于通过获取中亚-里海能源资源来实现其能源进口多元化的目标，似乎显得有点期待过高。[16]
2.欧盟对来自俄罗斯能源的依赖与俄罗斯对中亚能源出口的控制
在欧盟国家的能源来源地中，俄罗斯、挪威、中东与北非四个地区供应了欧盟国家大部分的能源资源。其中，俄罗斯在欧盟能源政策中的地位最为显著。在2004年，27个欧盟国家从俄罗斯分别进口了29%与27%的石油与天然气，而且根据欧盟的估计，俄罗斯在欧盟能源供应中的地位将会越来越重要。而就目前来说，尤其让欧盟警惕的是，在部分欧盟成员国中，俄罗斯的天然气享有者近乎垄断性的地位(见下表)。因此，俄罗斯在能源问题上的政策与动向，无疑是欧盟密切加以关注的问题，同时也构成了欧盟保障其能源安全所面临的最大挑战之一。[17]
欧盟之所以在2006年下半年开始积极计划出台新的中亚战略，与欧盟对各成员国严重依赖俄罗斯的能源进口，以及普京政府开始越来越倚重俄罗斯在世界能源市场的重要地位来向其他国家施压以获取国家利益密切相关。2005年12月底至2006年初与2007年1月，俄罗斯先后与格鲁吉亚和白俄罗斯发生了两场能源争端。俄罗斯对这两个国家能源问题的政策立场，不仅严重地影响到俄罗斯对欧洲国家的能源供应，使欧盟国家成为这两次能源争端中被殃及的池鱼；或许影响更为深远的是，俄罗斯动辄以能源为武器迫使其他国家接受俄罗斯在相关问题上立场的做法，破坏了俄罗斯作为欧盟可靠能源合作伙伴的印象，使欧盟国家意识到自身能源地位的脆弱。有人对欧盟对这次事件的反应形象地称之为“惊醒梦中人”。[18]为了保障自身的能源安全，欧盟早就认为必须积极地开拓新的能源进口渠道，以实现欧盟能源进口渠道的多样化，最终降低欧盟对俄罗斯能源的过度依赖。但是，直到这两次能源事件之后，欧盟才真正地把获取中亚与里海地区的能源资源视为其能源政策的优先课题。如俄-格能源争端之前，欧盟一度对美国所支持的通过里海湖底兴建一条将哈萨克斯坦或土库曼斯坦天然气输往土耳其的跨里海能源管线不甚积极。然而，这两次事件发生之后，欧盟对将拟议中的该管线与巴库-第比利斯-杰伊汉(Baku-Tbilisi-Ceyhan)管线[19]连接起来，把中亚地区的天然气经过土耳其输往欧洲表现出现出了越来越大的兴趣。[20]同时，欧盟对南高加索管线与Nabucco天然气管线等涵盖中亚国家的能源管线的大力支持与积极推动，同样反映了欧盟迫切希望摆脱俄罗斯能源控制的愿望。[21]
资料来源：Paul Belkin.The European Union's Energy Security Challenges.Washington，D.C：CRS Report Order Code RS33636 of Library of America Congress，Updated 7 May，2007：6
尽管欧盟已经意识到过度依赖俄罗斯的能源进口将会给其自身能源安全带来损害，然而，欧盟的中亚-里海能源政策却不得不面对另一个极富挑战意味的事实：俄罗斯对中亚出口能源的控制。有人指出，即使到了今天，中亚与俄罗斯在能源领域还存在着千丝万缕的联系。尽管独立以来中亚国家新建了一些新的能源基础设施，但中亚地区向国际市场输送能源的大部分基础设施仍然是苏联时代建成的，而且那些新建的能源设施输送设施的输送能力仍然处于较低的水平上。[22]而在欧盟进口的俄罗斯能源中，特别是天然气，有相当大一部分就是俄罗斯从中亚进口再转输入欧洲的。如据统计，在2005年，为了满足国内消费和向国外出口的天然气，俄罗斯从从哈萨克斯坦、土库曼斯坦及哈萨克斯坦三国进口了500亿立方米天然气，超过俄罗斯天然气消耗总量的10%。[20]俄罗斯对中亚地区天然气的严重依赖，进一步增加了欧盟通过俄罗斯进口中亚国家天然气的风险。这也是欧盟国家致力于绕过俄罗斯，兴建通过里海海底、阿塞拜疆、格鲁吉亚、土耳其等友好国家能源管线的重要原因。
3.中亚国家在能源出口问题上的模糊态度
欧盟，甚至包括美国在内的整个西方，在获取中亚能源资源还面临另外一个重要挑战，这就是中亚国家在能源政策问题上的模糊立场与实用主义态度。在当前西方国家的中亚能源政策中，由于哈萨克斯坦与土库曼斯坦(某种程度上还包括乌兹别克斯坦)拥有较为丰富的油气资源，因此西方国家对这两个国家支持西方国家提出的能源管线寄予厚望。然而，有批评者直截了当地指出，在目前哈能源出口严重依赖俄罗斯出口路线以及哈政府奉行大国平衡外交政策的背景下，西方国家不能指望哈萨克斯坦忤逆俄罗斯的意愿与关切，将能源出口线路的重点转移到美国与欧盟极力支持的油气管道上来。[23]西方人士的这一忧虑在2007年得到证实。2007年5月12日，哈萨克斯坦与俄罗斯、土库曼斯坦、乌兹别克斯坦达成协议，四国同意在更新和改造现有从中亚通往俄罗斯的“中亚-中央”输气管道的基础上建设一条新的沿里海天然区管线。该管线建成以后，将能够将土库曼斯坦的天然气经哈萨克斯坦通过俄罗斯输往欧洲。[24]尽管该协议的参与国哈萨克斯坦与土库曼斯坦表示仍会考虑参加主要由欧美主导的跨里海输气管道，但后者显然面临强大的竞争，甚至有被取而代之的危险。可以想见，该协议的达成，对美国与欧洲希望实现中亚能源进口多元化的努力无疑是一种沉重的打击；而哈萨克斯坦与土库曼斯坦在这件事情上的立场，无疑提醒了美国与欧洲决策者，指望哈、土真诚地支持西方国家实现中亚能源出口多样化的目标，西方国家还有许多艰巨的工作要做。
总而言之，尽管欧盟对通过获取中亚及里海能源资源来实现其能源进口多元化的目标抱有很高的期待，并为此投入大量的资源。然而，鉴于开采和输送中亚与里海能源面临着政治、经济、法律、技术等一系列障碍，面临着俄罗斯对中亚能源出口的控制、中亚国家在能源输出问题上的摇摆态度等复杂问题，欧盟能否实现其预期目标还有待观察。不过，可以肯定的是，欧盟与美国等西方国家在参与中亚及里海能源资源角逐时，能否有效地应对所有这些挑战，将是对西方国家决策者政治智慧与投入巨额资金政治意愿的重大考验。鉴于2007年中亚地区能源发展局势远超出欧盟与美国的掌控，而且这种局势的发展使西方国家实现里海与中亚地区能源出口多元化的努力明显受挫，西方国家内部已经出现了提醒本国决策者应该谨慎对待中亚-里海能源资源在实现西方能源进口多元化目标中客观地位的声音。如2006年4月26日在向美国国会作证的时候，美国卡内基国际和平基金会俄罗斯与欧亚研究项目高级研究员马修·B.奥尔柯特(Martha B.Olcott)就中亚及里海地区能源局势提醒美国决策者说：“中亚地区的能源储藏非常丰富，然而，不能夸大该地区的能源对于满足美国与欧洲国家能源需求方面所起的作用”。[25]可以预料，随着俄罗斯在竞争中亚能源资源取得阶段性的重大胜利，西方国家，包括欧盟内部将会掀起有关“中亚-里海能源在西方国家能源战略中具有怎么的地位”问题的激烈讨论。
结论
总而言之，《新中亚战略》的通过，为欧盟全面介入中亚事务与“实践对中亚国家的承诺”提供了“政治纲领”与“政策框架”。[26]在该文件中，欧盟强调了中亚地区在国际地缘政治格局中的重要地位，并勾勒出了在未来一段时间内欧盟致力于实现的目标。除此之外，该文件还规划了欧盟在未来一段时间内与中亚国家进行合作的优先领域，并拟定了在民主、法制、教育、贸易与经济发展，能源与交通，水资源管理等领域与各国进行合作的主要工具。为了实现在中亚地区的战略目标，欧盟不仅创设了“欧洲教育倡议”(Europe Education Initiative)、“欧盟法制倡议”(Europe Rule of Rule Initiative)等新的政策工具，而且还计划在地区层面上与各国部长定期进行政治对话，针对各国则计划定期召开“人权对话"(Human Rights Dialogue)等。或许更值得注意的是，欧盟计划于2007—2013年7年间向中亚各国提供7.50亿欧元的援助资金，这与欧盟从1991年至2006年16年间累计提供的援助资金才13.9亿欧元构成鲜明的对比。[8]42
通过对《新中亚战略》的文本及欧盟最近一两年在中亚地区的活动的考察，可以发现欧盟的中亚战略已经展示出了以下几个方面的特征：①继续重视官方援助在欧盟中亚战略中的地位，不仅加大了对中亚国家的援助力度，而且从2007年开始利用开发合作工具(Development Cooperation Instrument)等新援助工具来贯彻歐盟的中亚援助计划；②增进与西方国家，尤其是美国在中亚问题上的合作与协调，以共同应对阿富汗与中亚地区安全局势向它们提出的挑战，促进该地区的和平与稳定；③在能源问题上与美国及日本等西方大国协调立场，共同对俄罗斯控制中亚能源的努力进行抵制，并通过各种手段吸引中亚国家参与西方国家主导或支持的能源管线项目；④在民主问题上，由于吉尔吉斯斯坦与乌兹别克斯坦分别在2005年3月“郁金香革命”和2005年5月“安集延事件”后并没有奉行亲西方路线，反而增强了中亚国家对西方国家在该地区推进民主的猜忌与戒备，欧盟开始缓和在民主问题上的姿态，把关注点主要放在安全与能源这两个问题上等。
值得指出的是，尽管欧盟加大了对中亚地区的关注力度，并对2007年前的中亚做了大幅度的调整，但欧盟能否实现其预期战略目标仍是一个充满不确定性的问题。大体而言，欧盟所面临的制约因素主要来自于两个方面：一是欧盟对中亚地区长期的投入不足，使得欧盟不可能在短期内获得俄罗斯与美国在中亚地区所具有的那种影响力。[27]二是尽管得益于长期以来对中亚地区事务上有限度的介入，使欧盟在中亚国家获得了一种温和的形象。然而欧盟近年来在中亚地区事务如2005年乌兹别克斯坦“安集延事件”上的强硬态度，[28]使得对民主极为恐惧的中亚国家降低了对欧盟的信任。[29]有鉴于此，似乎可以得出一个结论，只要欧盟对中亚国家的援助水平没有得到强有力的提升，以及欧盟不缓和对中亚各国民主与人权的批评，那么欧盟就不太可能在很短的时间内成为中亚地区举足轻重的外部行为体。虽然由于欧盟通过新的中亚战略时日尚短，使得我们对于欧盟在通过《新中亚战略》之后的后续行动与长期影响进行全面衡量还为时尚早；不过可以肯定的是，欧盟以前所未有的力度地介入中亚事务，必然会使大国云集的该地区发展方向更加不确定，从而也会间接增加中国发展与中亚国家间友好关系的难度。
注释：
[1]Neil MacFarlane.Caucasus and Central Asia：Towards a Non-Strategy.Geneva Centre for Security Policy Occasional Paper Series，Aug 2002(37)：1
[2]First meeting of the European Union Troika Foreign Ministers with the five Central Asian states.http：//www.auswaertiges-amt.de/diplo/en/AAmt/BM-Reisen/2007/Zentralasien-Maerz2007.html
[2]The European Council.The EU and Central Asia：Strategy for a New Partnership.Brussels：EU，21-22 June，2007//欧盟官方网站http：//register.consilium.europa.eu/pdf/en/07/st10/st10113.en07.pdf.也可参考赵青海.欧盟新中亚战略评析.国际问题研究，2007(5)：36-41
[3]Jim Nichol.Central Asia：Regional Developments and Implications for U.S.Interests.Washington，D.C.：CRS Report Order Code RL30294 of Library of America Congress，Updated April 26，2007
[4]Michael Mihalka.Not Much of a Game：Security Dynamics in Central Asia.The China and Eurasia Forum Quarterly，2007，5(2)
[5]Svante E.Cornell and Niklas L.P.Swanstròm.The Eurasia Drug Trade：The Challenges to Regional Security.Problems of Post-Communism，July/August 2006，53(4)
[6]Ondrěj Ditrych.New Threats in Central Asia and the Caucasus and European Security.Praha，Czech Republic：Association for International Affairs Policy Paper，November 2006：2
[7]Barry Buzan.People，States and Fear.Hemel Hempstead：Harvester Wheatsheaf，1991：100-104； 根据福勒的观点，所谓“失敗国家”也就是那些“国家权威、法律规范崩溃以及中央政府对各政府机构失去控制，从而导致无政府状态、法律失序及犯罪活动等现象日益显著”的国家。见Grham Fuller.The Future of Political Islam.New York：Palgrave Macmillan，2003：76
[8]The EU Commission.European Community Regional Strategy Paper for Assistance to Central Asia for the Period 2007-2013.Brussels：EU，27 April 2007
[9]2005年10月之前的中亚合作组织原本符合这一标准，但2004年10月俄罗斯的加入终止了这一进程。中亚合作组织的原型为哈萨克斯坦与乌兹别克斯坦于1994年1月所创建的一个统一经济空间计划，吉尔吉斯斯坦与塔吉克斯坦随后加入。作为一个地区论坛，该组织成立初期在削减成员之间的关税以及消除贸易壁垒等方面取得了一些较小的进展。1998年6月，该组织更名为中亚经济同体。由于各成员国将越来越多的议题纳入到该组织的框架当中，使其有效性日渐降低。在乌兹别克斯坦总统卡里莫夫的坚持下，该组织于2001年再度更名为中亚合作组织。该组织原来致力于摆脱俄罗斯的影响以推进中亚地区经济一体化，但2004年俄罗斯的加入终结了中亚各国排俄以推进地区一体化的进程。到了2005年10月，在欧亚经济共同体圣彼得堡峰会上，中亚合作组织宣布与欧亚经济共同体合并，各成员集体加入到欧亚经济共同体中去。不过自始至终，土库曼斯坦都不是该组织的成员。
[10]Timurr DodaBaev.Towards Post-Soviet Central Asia Regional Integration：A Scheme for Transitional States.Tokyo：Akashi Shotem Co.Ltd，2004
[11]Farkhod Tolipov.Nationalism as a Geopolitical Phenomenon：The Central Asia Case.Central Asia Survey，2001，20(2)：183-194
[12]欧盟能源战略的三大目标即保障欧盟能源供应的安全性、保证欧洲市场经济的竞争力、确保欧洲生态环境的持续性。欧盟成员国出于维护自身国家主权的考虑，对向欧盟让渡属于国家主权范畴的重要内容——制定本国的能源政策——这一重要的权力均充满疑惑。各国只乐意接受那些不具约束力的能源立法或管理规则，而不太可能立即接受欧盟所计划制定的那些具有强制性的能源立法。
[13]Paul Belkin.The European Union's Energy Security Challenges.Washington，D.C：CRS Report Order Code RS33636 of Library of America Congress，Updated 7 May，2007：6
[14]Shirin Akiner ed.The Caspian：Politics，Energy and Security.Landon & New York：RoutledgeCurzon，2004
[15]截至2006年11月，有关中亚及里海地区已完成、正在建设中以及拟议中的能源管线可参考Ariel Cohen.U.S.Interests and Central Asia Energy Security.Backgrounder，November 15，2006，No.1984：3-5
[16]Rovshan Ibrahimov.Nabucco：Project with Strange Name and Mysterious Intentions.Energy Review，26 March，2007，Issue 12：3-4
[17]对于俄罗斯与欧盟之间错综复杂的能源关系以及欧盟投资俄罗斯能源领域的可行性比较详细的讨论见Andrew Monaghan and Lucia Montanaro-Jankovski.EU-Russia Relations：The Need for Active Engagement.European Policy Centre (EPC) Issue Paper，March 2006 No.45：5-28
[18]Paul Belkin.The European Union's Energy Security Challenges.Washington，D.C：CRS Report Order Code RS33636 of Library of America Congress，Updated 7 May，2007：5
[19]該项目已于2006年5月建成输油。
[20]International Crisis Group.Central Asia：What role for the European Union.Report No113，10 April 2006：4
[21]Nobuo Tanaka.Gas for Europe：New Competition，Routes，Suppliers - A Role for Nabucco? 14 September，2007，Budapest Hungary，http：//www.iea.org/Textbase/speech/2007/tanaka/budapest.pdf
[22]Vladimir Paramonov and Aleksey Strokov.Structural Interdependence of Russia and Central Asia in the Oil and Gas Sectors.Defence Academy of the United Kingdom：Conflict Studies Research Centre Central Asia Series 07/ 16E，June 2007：1-13
[23]Olga Oliker.Kazakhstan's Security Interests and Their Implications for the U.S.-Kazakh Relationship.The China and Eurasia Forum Quarterly，2007，5(2)：63-72
[24]俄哈土乌四国就天然气合作项目达成一致.人民日报.2007-05-13：03
[25]Martha Brill Olcott，Senior Associate，Russia and Eurasia Program，Carnagie Endowment for International Peace，Testimony to House of Representatives，Committee on International Relations，Subcommittee on the Middle East and Central Asia.Hearing：U.S.Policy in Central Asia：Balancing Priority(Part II) of April 26，2006.109th Congress Second Session April 26，2006 Serial No.109-186：38
[26]The European Council.The EU and Central Asia：Strategy for a New Partnership.Brussels：EU，21-22 June，2007：16； Colombe de Mercey.Newsletter on Eastern Europe，the Caucasus and Central Asia，May - July 2007.Brussels：Aprodev Policy Officer for Eastern Europe，the Caucasus and Central Asia，http：//www.aprodev.net/cee/documents/newsletter/2007/Newsletter%20July%202007.pdf
[27]如据统计，在1992年至2005年间14年间，美国累计向中亚五国提供了38亿美元的政府援助，而欧盟在1991年至2006年所提供的援助额才13.9亿欧元。排除美元与欧元汇率波动的因素，欧盟向中亚国家提供的政府援助远低于美国所提供的政府援助是不争的事实。
[28]2005年5月13日，乌兹别克斯坦发生了安集延事件，欧盟与美国认为乌兹别克斯坦卡里莫夫政府对安集延事件进行了血腥镇压，严重侵犯了人权。为此，欧美等国要求乌政府允许成立一个国际调查团对该事件进行独立调查。在遭到乌政府的拒绝之后，欧盟决定从2005年11月开始对乌兹别克斯坦进行制裁。根据这一决定，欧盟不但取消了根据1999年与乌所签定的伙伴关系合作协定中规定的援助项目与专家对话，还决定当时全体25个成员国禁止对乌出口武器、禁止向包括乌内政部长与国防部长在内的12名政府高官访问欧盟国家颁发护照。在2006年11月，为了改变乌在此问题上的立场，欧盟与乌兹别克斯坦政府就人权问题进行了一次对话，但鉴于乌兹克斯坦政府的强硬立场，欧盟决定将对乌的制裁延长一年。欧盟的姿态之所以引人注目，原因在于即使是对乌卡里莫夫政策持同样严厉谴责态度的美国也没有对乌进行制裁，由此可见欧盟试图影响乌政局发展方向的强烈意图。见：Richard Weitz.Can The EU Resolve the Uzbekistan Dilemma In 2007.Central Asia-Caucasus Analyst，24 January 2007，19(2)：3-5
[29]Fiona Hill and Kevin Jones.Fear of Democracy or Revolution：The Reaction to Andijon.The Washington Quarterly，Summer 2006，29(3)：132-133
(责任编辑：张业亮)