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摘 要：作为支撑政府——市场——社会三足鼎立的一支重要力量，非营利组织承担着政府改革后转移出的部分社会经济职能，在构建和谐社会、全面建设小康社会的过程中，发挥着日益重要的作用。非营利组织发展与政治体制改革相辅相成，其生存和发展需要政府职能的转变，为其提供发展的空间；而非营利组织的健康发挥将有效促进政治体制改革的深化和政府职能的正确定位。因此，非营利组织的发展，需要行政体制改革的进一步深化，根据市场经济发展的要求，彻底实现政府职能的转变，为非营利组织提供更广阔的生存和发展空间，促进其功能的更好发挥。
关键词：非营利组织;政府职能;转变
自20世纪90年代以来，随着社会主义市场经济体制的发展与完善，政府治理环境的变化，在“世界结社革命”的浪潮中，我国的非营利组织也纷纷通过不同的途径和方式建立和发展起来，承担着政府改革后转移出的部分社会经济职能，成为社会发展的重要力量。但与西方国家相比，我国非营利组织面临着更多的发展难题。由于政府角色定位不明确，政府职能转变不彻底，非营利组织生存和发展的空间极其有限。因此，从非营利组织发展的视角出发，探讨和分析我国政府职能的转变问题，对非营利组织自身的发展以及政府角色的正确定位具有一定的实践指导意义。
一、我国非营利组织的发展与问题表现
非营利组织又称第三部门，是介于政府和企业之间，以服务于社会为宗旨，不以营利为目的，为社会提供公益性服务的组织。依据美国学者萨拉蒙的定义，非营利组织具有组织性、民间性、非营利性、自治性、志愿性以及非政治性。［1］它是在西方福利国家面临危机的背景下，随着西方各国的政府治理运动而迅速崛起，并成为支撑政府—市场—社会三足鼎立的一支重要力量。
我国非营利组织是在特定的社会历史背景和经济发展的基础上兴起和发展起来的，是社会经济发展的必然。
（一）我国非营利组织兴起和发展的背景
我国非营利组织是伴随着经济和政治体制改革的开展而兴起和发展起来的。改革开放以来，我国的经济发生了巨大的变化，社会和政府体制也发生了巨大的改变，“小政府，大社会”的新结构逐步形成，政府逐渐由微观管理向宏观管理转变，由行政管理转向提供服务，权力下放，部分职能实现转移。
同时，由于经济体制改革的逐步深化，原有的社会关系发生了显著的变化，出现了多元的利益主体和多元化的利益的需求。如家庭联产承包责任制的实行，出现了分散经营的农民，他们需要新的组织形式来改变其在市场竞争中的不利地位，维护其自身的权益。而城市经济体制的改革导致单位影响力的逐渐弱化，一方面，游离于单位制以外的利益主体需要新的组织形式以维护自己的利益；另一方面，政府也需要一个中介性组织来沟通政府和多元利益主体。客观上为非营利组织的产生提供了生存发展的可能性条件。
实践上，世界范围非营利组织的迅速崛起，提供了政府——市场——非营利组织三方互动的社会控制和管理机制，又为我国非营利组织的发展提供了可以借鉴的模式。
(二)我国非营利组织发展现状和问题
在上述背景下，我国非营利组织自20世纪90年代以来，纷纷通过不同的途径和方式建立和发展起来，并有了一定的规模。截至2005年底，全国共登记社会团体已达171150个，民办非企业单位达到了147637个，基金会975个［2］,以及数以万计未登记的民间草根组织。近年来，这些组织的活动由扶贫、妇女、环保等领域逐步扩展到流动人口、爱滋病、法律援助、残障儿童、犯罪子女的教养等领域，在维护和促进社会公平、反映公众利益诉求、提供和满足社会多元化需求、舒缓就业压力和推进公益事业等方面，发挥了重要作用。
但就整体而言，我国非营利组织发展仍然十分脆弱，面临着诸多现实的问题和不足，其应有的功能远未得到充分发挥。
1、发展不平衡
表现在数量和地区分布上，从绝对数量和组织规模上看，我国非营利组织不仅少于发达国家，而且与一些发展中国家相比差距也较大。如中国每万人拥有非营利组织数量仅2.1个，美国的这个数字是每万人拥有200个以上。这些年虽然一些地方开始重视非营利组织的发展和培育工作，但相对于我国市场经济的发展进程而言，非营利组织无论在规模上还是在结构上，都远不能满足社会发展的需要。另外，我国目前现有的非营利组织分布不也平衡，大多分布在东部沿海一带和大中城市中，而广大的内地和乡镇仍是社会组织的稀疏地带，非营利组织力量比较弱小。
2、缺乏自治
我国相当一部分非营利组织是在政府部门的主导下，通过自上而下的方式建立和发展起来的，政府性和行政色彩浓厚，表现为政社不分，缺乏独立性。这些组织，不仅主要的资源来源于党政机关，且在观念上、组织上、职能上、活动方式上、管理体制上等各个方面，都严重依赖于政府，甚至依然作为政府的附属机构发挥作用。由于缺乏自治性，大部分非营利组织不能完全独立地行使自己的职责，不能更好地履行组织的义务，无法独立地实现组织目标，也没有能力自主地选择和开辟自己的发展空间，存在着行政化和官僚化的倾向。
3、资源匮乏
资源匮乏是我国非营利组织发展面临的一大难题。据调查，我国41.4%以上的非营利组织资金严重不足，致使正常的活动无法开展，其中有不少组织处在名存实亡的“休眠状态”。还有一些组织为了维持生存和发展，在通过各种渠道开展与其自身业务不相干的违背非营利组织宗旨的一些商业经营活动，甚至是一些违法活动。此外，非营利组织人才资源也极为匮乏。由于资金的紧张，绝大多数非营利组织在引进人才时，只能强调志愿精神而不能提供足够的报酬，因此很难吸引专业人才的加入。即使当初选择了非营利组织，但少有守得住清贫的，最后还是选择了离开。
4、社会公信度不足
社会公信度指的是社会公众对非营利组织的认可及信任程度。非营利组织从事的是充满爱心、善行和诚信的事业，是应该最具有公信度的组织，社会公信度在其发展中具有关键性作用。非营利组织社会公信度的欠缺，表现为政府、企业对非营利组织的态度是谨慎的，社会对非营利组织同样是抱怀疑态度的，从而导致我国非营利组织资金筹措的困难和志愿的严重不足。据调查，我国非营利组织的经费来源还是以政府的财政补贴为主，社会捐赠很是有限。非营利组织从事的是公益性事业，活动的开展除了专业人员之外，还需要相当多的志愿者参与。而实际上，由于公信度欠缺的问题，部分人甚至认为非营利组织所做的一些工作似在作秀，所以我国非营利组织在开展活动时，很难吸纳众多的志愿者加入。
（三）我国非营利组织发展问题的原因分析
我国非营利组织在发挥作用的同时，又面临着发展不平衡、缺乏自治、资源匮乏等问题。具体分析，原因很复杂，单从政府角度分析，主要表现在以下两个方面：
1、社会自治力低，政府缺乏对非营利组织积极主动的支持
与西方国家相比，我国基本上属于一个全能政府的社会，“政治机构的权力可以随时地，无限制地侵入和控制社会每一个阶层和领域。”［3］社会是没有自己的合法空间的，公共权力的触角深入到人们生活的每一个角落，而那些本来应该首先具备社会自治组织特征的团体也被体制化和国家化。基本而言，中国迄今为止并未有过真正独立的公民社会的历史，社会力量缺乏自治的传统和能力。政府的实际权力渗透到各类非营利组织中，导致我国非营利组织发育先天的被动性、不公平性和有限性，政府与非营利组织之间是一种不平等的关系。加上受强权政治的传统影响，政府对非营利组织一直持谨慎的态度，缺乏足够的信任。表现在登记注册的苛刻条件和严格的双重管理体制，以及相关法律制度的滞后与不完善，更多的非营利组织面临着合法性危机，得不到政府的财政支持和优惠政策；由于政府的不信任，政府也很少购买非营利组织的服务。
2、政府职能的转变不彻底，限制了非营利组织的发展空间
由于公民社会发育的不成熟，社会自治力低，我国非营利组织的兴起和发展更多的是外力推动的结果，政府所进行的职能转变也并不彻底。因此，我们可以看出，经过近三十年的改革发展，尤其随着政府行政体制改革的逐步深化，我国政府职能的转变取得了明显进展，在社会经济管理中发挥了重要作用。但整体来讲，我国政府职能的转变并不彻底，依然带有计划经济体制下全能型政府的烙印，存在着许多“错位”、“越位”和“缺位”的现象。表现在经济领域中：管了许多政府不该管的事情，直接干预微观经济活动，突出反映在一些地方政府的保护主义；在社会领域：该管好的事情却没有甚至根本就没有去管，如社会医疗保障问题、社会秩序和社会安全的维护以及教育等问题；片面追求经济增长，制造“工程”与“业绩”而忽视经济与社会发展的协调问题，以及社会利益的公平分配等问题。这些政府职能问题的存在，进一步限制了非营利组织的发展，局限了非营利组织发展的空间。这既是进一步完善我国市场经济体制，也是促进非营利组织发展需要解决的迫切问题。
二、非营利组织发展与政府职能转变的关系
政府职能即公共行政职能，是指政府在国家和社会中所扮演的角色以及所应起的作用。换句话说，就是指政府在国家和社会中行使行政权力的范围、程度和方式。从以上分析可以看出，非营利组织的发展与政府职能的转变之间互为因果，相辅相成。
（一）政府职能的转变为非营利组织的发展提供了可能的发展空间
非营利组织作为一股世界性的潮流，其发展与世界各国的政府治理运动密不可分。20世纪七、八十年代以来，西方各国为了解决所面临的财政危机、信任危机和管理危机，先后掀起了政治体制改革。主张司法企业，引进竞争机制；强调政府的有限性，主张政府权力应该逐渐变小、变弱；强调政府职能由管理转向服务；在角色上逐渐从监管者转变为守夜人。这些思想和理念都体现在世界各国的改革实践中，从而为非营利组织的迅速发展提供了很好的发展空间；而非营利组织借助其自身的优势，又成为弥补市场和政府缺陷的有效途径。就我国而言，非营利组织也是在经济改革和政府改革的背景下兴起与发展起来的，非营利组织生存和发展的理由是在承担着政府职能转变后转移出来的部分职能。因此，非营利组织的发展在一定程度上依赖于政府职能的是否彻底转变。就我国的非营利组织来讲，在发展中存在职能定位不到位，管理职责不清的问题，主要是由于政府部门在简政放权的机构改革中，本应转移给非营利组织的职能没有很好的转移，造成非营利组织在履行自己的职能时不能到位，而受到政府行政行为的制约。
（二）非营利组织的发展有利于促进政府职能的进一步转变
从非营利组织的产生及其功能的发挥看，非营利组织的发展将有效弥补政府的缺陷，有利于政府职能的进一步转变。随着我国改革开放的深入和市场经济的不断发展，也由于社会事务的广泛性和复杂性，政府不可能也没有必要将全部事务纳入管理范围，从社会发展的趋势来看，大量社会事务将由非营利组织来管理。所以非营利组织首先承担了政府为适应市场经济体制而转移出来的一部分经济、社会职能，如培育和规范市场、推动企业经营体制的转换、通过其整合作用形成自律性的社会秩序等。同时，许多新的公共事务的出现，部分不宜由政府承担的事务也由非营利组织承担起来，这就大大减轻了政府转变职能的压力，同时使政府更放心地将部分社会管理职能转移出来，交给非营利组织去承担，进一步有效地促进政府职能的转变。
三、非营利组织发展视角下政府职能转变的基本思路
非营利组织的发展要求政府进行职能的转变，以有效发挥其功能作用，而政府职能的转变需要通过合理的途径和方法。针对我国的国情，政府职能要实现彻底的转变，需要通过以下几个方面的努力。
（一）转变观念，统一思想。
首先，作为政府，应转变观念，充分认识非营利组织发展的历史必然性和在我国社会转型期的战略意义，采取积极措施支持和扶植非营利组织的发展。把主动调整与非营利组织的关系，建立良好的合作伙伴关系以治理公共事务，使之成为构建社会主义和谐社会的重要力量，作为政府的一项重要的任务。其次，公务人员思想观念要转变，正确认识政府职能转变的问题。第一，要继续克服计划经济体制的影响，树立市场经济体制观念，树立通过主动利用多元利益主体来更好地为社会提供多元化的服务的观念。第二，不断克服官本位思想影响，树立以服务为中心的思想观念。政府公务人员必须重新找准自己的位置，变管理为服务，改变机关作风，提高办事效率和服务水平。第三，克服无政府主义的影响，树立法制观念。市场经济是法制经济，一切经济政策、经济法规都要公开、透明，与国际接轨。
（二）继续深化行政体制改革，明确界定部门职能。
各行政职能部门在转变思想，统一认识的基础上，明确政府职能转变在非营利组织发展中的重要性。进一步深化体制改革，明确权责分工。通过机构改革，改变机构重叠、人员臃肿、人浮于事的状况，重新定位各部门职能。在此基础上，精简机构、精编人员、裁汰冗员，从而降低行政成本，提高行政效能。加快事业单位改革，根据不同性质和类型，进行改制，减少财政供养范围和比例，建立和完善社会保障体系，为行政体制改革提供保障。
各级政府机构都应认真研究自己应承担的职能，清理现有职能，凡市场机制起作用的领域政府尽量不要介入，更不能替代，让市场发挥在资源配置中的基础性作用。与此同时，凡是政府职能范围内的事务，政府应把它管理好，以弥补市场的缺陷，让人民满意。充分调整好政府和市场的关系，同时也要注重调整政府和社会的关系，为非营利组织提供更广泛的发展空间，以此来更好的弥补市场缺陷和政府缺陷，发挥更大的积极作用。
（三）积极扶持和培育非营利组织，向非营利组织转移部分社会管理职能。
非营利组织作为当今社会中重要的组成部分，在构建和谐社会、全面建设小康社会中具有重要的地位和作用：代表社会弱势群体的利益，维护社会公平与公正；沟通政府与社会，提供利益表达渠道；促进民主法制建设以及人与自然的和谐发展等，弥补了政府在社会公共事务管理中的不足。针对目前我国非营利组织发展的问题与不足，政府应该通过制度建设，规范并监督非营利组织的发展；完善法律法规，给予非营利组织积极的财政支持，以促进其更大限度的发展，更好地承担政府改革后转移出的社会管理职能。建立公共服务体系，通过签约外包等方式将部分公共服务项目交由非营利组织去提供，政府以公共财政购买其服务。
（四）转变政府管理方式，实现微观管理向宏观调控的转变。
在政府转型的新时期，政府垄断一切，宏观、微观一把抓的弊病充分暴露。今后，政府应该减少对经济主体的直接管理，更多地运用间接调控手段，以更灵活多样、更讲究效益的方式进行宏观调控。凡是企业和个人能够做好的事情，政府就不插手，凡是市场能够优化资源配置的领域，政府尽力为其创造有利条件。即使在“市场失灵”领域，也要考虑是否需要政府发挥作用，政府发挥作用是否有效，是否有更好的办法。只有在不仅需要而且能够做好时，政府才进行干预。
随着我国改革开放过程的进行，很多原由政府承担的职能将逐步分化出来，从而为社会的自主组织和自主治理提供广阔的空间。非营利组织通过参与公共事务治理，在提高公共物品的供给效率和满足社会多元需要等方面发挥着重要作用，同时也为政府职能的顺利转变创造了有利的社会条件。随着公共治理边界的开放，政府职能要有选择地退出，真正实现由管制到服务的转变；非营利组织则不断介入相关领域，通过与政府契约性、制度性合作，在良性互动中实现有效治理。
注释：
①萨拉蒙:全球公民社会——非营利部门视界［M］，北京：社会科学文献出版社，2002年版。
②民政部：2005年民政事业发展统计公报，［EB/OC］.http://www.mca.gov.cn/news/content/recent/2006120131441.html，中国民间组织网，国家民间组织管理局统计。
③邹谠著：《二十世纪中国政治》，牛津大学出版社，1994年版，第69页。
参考文献：
［1］萨拉蒙:全球公民社会——非营利部门视界［M］，北京：社会科学文献出版社，2002年版。
［2］民政部：2005年民政事业发展统计公报，［EB/OC］.http://www.mca.gov.cn/news/content/recent/2006120131441.html，中国民间组织网，国家民间组织管理局统计。
［3］邹谠著：《二十世纪中国政治》，牛津大学出版社，1994年版，第69页。
［4］申毅:《非营利组织兴起的经济分析》,《贵州工业大学学报》，2003年3期。
［5］戴维、米勒等主编，邓正来译：《布莱克维尔政治学百科全书》，2002年版，第125—126页。
［6］谢泗新、张金成、踪家峰：《西方非营利组织管理理论及借鉴意义》,《南开学报》(哲学社会科学版)，2002年第2期。
［7］贺新宇:《非营利组织发展与政府管理体制改革》，《开发研究》，2002年第6期。
［8］纪丕霞、赵永厚、李世澎：《中国语境下非营利组织发展的难题分析》，莱阳农学院学报（社会科学版），2006年第1期。
［9］茅于轼：《中国政府体制改革之路》，法律出版社，2004年版。
［10］林震:《非营利组织的发展与我国的对策》,《国家行政学院学报》，2002年第1期。
关键词：非营利组织;政府职能;转变
自20世纪90年代以来，随着社会主义市场经济体制的发展与完善，政府治理环境的变化，在“世界结社革命”的浪潮中，我国的非营利组织也纷纷通过不同的途径和方式建立和发展起来，承担着政府改革后转移出的部分社会经济职能，成为社会发展的重要力量。但与西方国家相比，我国非营利组织面临着更多的发展难题。由于政府角色定位不明确，政府职能转变不彻底，非营利组织生存和发展的空间极其有限。因此，从非营利组织发展的视角出发，探讨和分析我国政府职能的转变问题，对非营利组织自身的发展以及政府角色的正确定位具有一定的实践指导意义。
一、我国非营利组织的发展与问题表现
非营利组织又称第三部门，是介于政府和企业之间，以服务于社会为宗旨，不以营利为目的，为社会提供公益性服务的组织。依据美国学者萨拉蒙的定义，非营利组织具有组织性、民间性、非营利性、自治性、志愿性以及非政治性。［1］它是在西方福利国家面临危机的背景下，随着西方各国的政府治理运动而迅速崛起，并成为支撑政府—市场—社会三足鼎立的一支重要力量。
我国非营利组织是在特定的社会历史背景和经济发展的基础上兴起和发展起来的，是社会经济发展的必然。
（一）我国非营利组织兴起和发展的背景
我国非营利组织是伴随着经济和政治体制改革的开展而兴起和发展起来的。改革开放以来，我国的经济发生了巨大的变化，社会和政府体制也发生了巨大的改变，“小政府，大社会”的新结构逐步形成，政府逐渐由微观管理向宏观管理转变，由行政管理转向提供服务，权力下放，部分职能实现转移。
同时，由于经济体制改革的逐步深化，原有的社会关系发生了显著的变化，出现了多元的利益主体和多元化的利益的需求。如家庭联产承包责任制的实行，出现了分散经营的农民，他们需要新的组织形式来改变其在市场竞争中的不利地位，维护其自身的权益。而城市经济体制的改革导致单位影响力的逐渐弱化，一方面，游离于单位制以外的利益主体需要新的组织形式以维护自己的利益；另一方面，政府也需要一个中介性组织来沟通政府和多元利益主体。客观上为非营利组织的产生提供了生存发展的可能性条件。
实践上，世界范围非营利组织的迅速崛起，提供了政府——市场——非营利组织三方互动的社会控制和管理机制，又为我国非营利组织的发展提供了可以借鉴的模式。
(二)我国非营利组织发展现状和问题
在上述背景下，我国非营利组织自20世纪90年代以来，纷纷通过不同的途径和方式建立和发展起来，并有了一定的规模。截至2005年底，全国共登记社会团体已达171150个，民办非企业单位达到了147637个，基金会975个［2］,以及数以万计未登记的民间草根组织。近年来，这些组织的活动由扶贫、妇女、环保等领域逐步扩展到流动人口、爱滋病、法律援助、残障儿童、犯罪子女的教养等领域，在维护和促进社会公平、反映公众利益诉求、提供和满足社会多元化需求、舒缓就业压力和推进公益事业等方面，发挥了重要作用。
但就整体而言，我国非营利组织发展仍然十分脆弱，面临着诸多现实的问题和不足，其应有的功能远未得到充分发挥。
1、发展不平衡
表现在数量和地区分布上，从绝对数量和组织规模上看，我国非营利组织不仅少于发达国家，而且与一些发展中国家相比差距也较大。如中国每万人拥有非营利组织数量仅2.1个，美国的这个数字是每万人拥有200个以上。这些年虽然一些地方开始重视非营利组织的发展和培育工作，但相对于我国市场经济的发展进程而言，非营利组织无论在规模上还是在结构上，都远不能满足社会发展的需要。另外，我国目前现有的非营利组织分布不也平衡，大多分布在东部沿海一带和大中城市中，而广大的内地和乡镇仍是社会组织的稀疏地带，非营利组织力量比较弱小。
2、缺乏自治
我国相当一部分非营利组织是在政府部门的主导下，通过自上而下的方式建立和发展起来的，政府性和行政色彩浓厚，表现为政社不分，缺乏独立性。这些组织，不仅主要的资源来源于党政机关，且在观念上、组织上、职能上、活动方式上、管理体制上等各个方面，都严重依赖于政府，甚至依然作为政府的附属机构发挥作用。由于缺乏自治性，大部分非营利组织不能完全独立地行使自己的职责，不能更好地履行组织的义务，无法独立地实现组织目标，也没有能力自主地选择和开辟自己的发展空间，存在着行政化和官僚化的倾向。
3、资源匮乏
资源匮乏是我国非营利组织发展面临的一大难题。据调查，我国41.4%以上的非营利组织资金严重不足，致使正常的活动无法开展，其中有不少组织处在名存实亡的“休眠状态”。还有一些组织为了维持生存和发展，在通过各种渠道开展与其自身业务不相干的违背非营利组织宗旨的一些商业经营活动，甚至是一些违法活动。此外，非营利组织人才资源也极为匮乏。由于资金的紧张，绝大多数非营利组织在引进人才时，只能强调志愿精神而不能提供足够的报酬，因此很难吸引专业人才的加入。即使当初选择了非营利组织，但少有守得住清贫的，最后还是选择了离开。
4、社会公信度不足
社会公信度指的是社会公众对非营利组织的认可及信任程度。非营利组织从事的是充满爱心、善行和诚信的事业，是应该最具有公信度的组织，社会公信度在其发展中具有关键性作用。非营利组织社会公信度的欠缺，表现为政府、企业对非营利组织的态度是谨慎的，社会对非营利组织同样是抱怀疑态度的，从而导致我国非营利组织资金筹措的困难和志愿的严重不足。据调查，我国非营利组织的经费来源还是以政府的财政补贴为主，社会捐赠很是有限。非营利组织从事的是公益性事业，活动的开展除了专业人员之外，还需要相当多的志愿者参与。而实际上，由于公信度欠缺的问题，部分人甚至认为非营利组织所做的一些工作似在作秀，所以我国非营利组织在开展活动时，很难吸纳众多的志愿者加入。
（三）我国非营利组织发展问题的原因分析
我国非营利组织在发挥作用的同时，又面临着发展不平衡、缺乏自治、资源匮乏等问题。具体分析，原因很复杂，单从政府角度分析，主要表现在以下两个方面：
1、社会自治力低，政府缺乏对非营利组织积极主动的支持
与西方国家相比，我国基本上属于一个全能政府的社会，“政治机构的权力可以随时地，无限制地侵入和控制社会每一个阶层和领域。”［3］社会是没有自己的合法空间的，公共权力的触角深入到人们生活的每一个角落，而那些本来应该首先具备社会自治组织特征的团体也被体制化和国家化。基本而言，中国迄今为止并未有过真正独立的公民社会的历史，社会力量缺乏自治的传统和能力。政府的实际权力渗透到各类非营利组织中，导致我国非营利组织发育先天的被动性、不公平性和有限性，政府与非营利组织之间是一种不平等的关系。加上受强权政治的传统影响，政府对非营利组织一直持谨慎的态度，缺乏足够的信任。表现在登记注册的苛刻条件和严格的双重管理体制，以及相关法律制度的滞后与不完善，更多的非营利组织面临着合法性危机，得不到政府的财政支持和优惠政策；由于政府的不信任，政府也很少购买非营利组织的服务。
2、政府职能的转变不彻底，限制了非营利组织的发展空间
由于公民社会发育的不成熟，社会自治力低，我国非营利组织的兴起和发展更多的是外力推动的结果，政府所进行的职能转变也并不彻底。因此，我们可以看出，经过近三十年的改革发展，尤其随着政府行政体制改革的逐步深化，我国政府职能的转变取得了明显进展，在社会经济管理中发挥了重要作用。但整体来讲，我国政府职能的转变并不彻底，依然带有计划经济体制下全能型政府的烙印，存在着许多“错位”、“越位”和“缺位”的现象。表现在经济领域中：管了许多政府不该管的事情，直接干预微观经济活动，突出反映在一些地方政府的保护主义；在社会领域：该管好的事情却没有甚至根本就没有去管，如社会医疗保障问题、社会秩序和社会安全的维护以及教育等问题；片面追求经济增长，制造“工程”与“业绩”而忽视经济与社会发展的协调问题，以及社会利益的公平分配等问题。这些政府职能问题的存在，进一步限制了非营利组织的发展，局限了非营利组织发展的空间。这既是进一步完善我国市场经济体制，也是促进非营利组织发展需要解决的迫切问题。
二、非营利组织发展与政府职能转变的关系
政府职能即公共行政职能，是指政府在国家和社会中所扮演的角色以及所应起的作用。换句话说，就是指政府在国家和社会中行使行政权力的范围、程度和方式。从以上分析可以看出，非营利组织的发展与政府职能的转变之间互为因果，相辅相成。
（一）政府职能的转变为非营利组织的发展提供了可能的发展空间
非营利组织作为一股世界性的潮流，其发展与世界各国的政府治理运动密不可分。20世纪七、八十年代以来，西方各国为了解决所面临的财政危机、信任危机和管理危机，先后掀起了政治体制改革。主张司法企业，引进竞争机制；强调政府的有限性，主张政府权力应该逐渐变小、变弱；强调政府职能由管理转向服务；在角色上逐渐从监管者转变为守夜人。这些思想和理念都体现在世界各国的改革实践中，从而为非营利组织的迅速发展提供了很好的发展空间；而非营利组织借助其自身的优势，又成为弥补市场和政府缺陷的有效途径。就我国而言，非营利组织也是在经济改革和政府改革的背景下兴起与发展起来的，非营利组织生存和发展的理由是在承担着政府职能转变后转移出来的部分职能。因此，非营利组织的发展在一定程度上依赖于政府职能的是否彻底转变。就我国的非营利组织来讲，在发展中存在职能定位不到位，管理职责不清的问题，主要是由于政府部门在简政放权的机构改革中，本应转移给非营利组织的职能没有很好的转移，造成非营利组织在履行自己的职能时不能到位，而受到政府行政行为的制约。
（二）非营利组织的发展有利于促进政府职能的进一步转变
从非营利组织的产生及其功能的发挥看，非营利组织的发展将有效弥补政府的缺陷，有利于政府职能的进一步转变。随着我国改革开放的深入和市场经济的不断发展，也由于社会事务的广泛性和复杂性，政府不可能也没有必要将全部事务纳入管理范围，从社会发展的趋势来看，大量社会事务将由非营利组织来管理。所以非营利组织首先承担了政府为适应市场经济体制而转移出来的一部分经济、社会职能，如培育和规范市场、推动企业经营体制的转换、通过其整合作用形成自律性的社会秩序等。同时，许多新的公共事务的出现，部分不宜由政府承担的事务也由非营利组织承担起来，这就大大减轻了政府转变职能的压力，同时使政府更放心地将部分社会管理职能转移出来，交给非营利组织去承担，进一步有效地促进政府职能的转变。
三、非营利组织发展视角下政府职能转变的基本思路
非营利组织的发展要求政府进行职能的转变，以有效发挥其功能作用，而政府职能的转变需要通过合理的途径和方法。针对我国的国情，政府职能要实现彻底的转变，需要通过以下几个方面的努力。
（一）转变观念，统一思想。
首先，作为政府，应转变观念，充分认识非营利组织发展的历史必然性和在我国社会转型期的战略意义，采取积极措施支持和扶植非营利组织的发展。把主动调整与非营利组织的关系，建立良好的合作伙伴关系以治理公共事务，使之成为构建社会主义和谐社会的重要力量，作为政府的一项重要的任务。其次，公务人员思想观念要转变，正确认识政府职能转变的问题。第一，要继续克服计划经济体制的影响，树立市场经济体制观念，树立通过主动利用多元利益主体来更好地为社会提供多元化的服务的观念。第二，不断克服官本位思想影响，树立以服务为中心的思想观念。政府公务人员必须重新找准自己的位置，变管理为服务，改变机关作风，提高办事效率和服务水平。第三，克服无政府主义的影响，树立法制观念。市场经济是法制经济，一切经济政策、经济法规都要公开、透明，与国际接轨。
（二）继续深化行政体制改革，明确界定部门职能。
各行政职能部门在转变思想，统一认识的基础上，明确政府职能转变在非营利组织发展中的重要性。进一步深化体制改革，明确权责分工。通过机构改革，改变机构重叠、人员臃肿、人浮于事的状况，重新定位各部门职能。在此基础上，精简机构、精编人员、裁汰冗员，从而降低行政成本，提高行政效能。加快事业单位改革，根据不同性质和类型，进行改制，减少财政供养范围和比例，建立和完善社会保障体系，为行政体制改革提供保障。
各级政府机构都应认真研究自己应承担的职能，清理现有职能，凡市场机制起作用的领域政府尽量不要介入，更不能替代，让市场发挥在资源配置中的基础性作用。与此同时，凡是政府职能范围内的事务，政府应把它管理好，以弥补市场的缺陷，让人民满意。充分调整好政府和市场的关系，同时也要注重调整政府和社会的关系，为非营利组织提供更广泛的发展空间，以此来更好的弥补市场缺陷和政府缺陷，发挥更大的积极作用。
（三）积极扶持和培育非营利组织，向非营利组织转移部分社会管理职能。
非营利组织作为当今社会中重要的组成部分，在构建和谐社会、全面建设小康社会中具有重要的地位和作用：代表社会弱势群体的利益，维护社会公平与公正；沟通政府与社会，提供利益表达渠道；促进民主法制建设以及人与自然的和谐发展等，弥补了政府在社会公共事务管理中的不足。针对目前我国非营利组织发展的问题与不足，政府应该通过制度建设，规范并监督非营利组织的发展；完善法律法规，给予非营利组织积极的财政支持，以促进其更大限度的发展，更好地承担政府改革后转移出的社会管理职能。建立公共服务体系，通过签约外包等方式将部分公共服务项目交由非营利组织去提供，政府以公共财政购买其服务。
（四）转变政府管理方式，实现微观管理向宏观调控的转变。
在政府转型的新时期，政府垄断一切，宏观、微观一把抓的弊病充分暴露。今后，政府应该减少对经济主体的直接管理，更多地运用间接调控手段，以更灵活多样、更讲究效益的方式进行宏观调控。凡是企业和个人能够做好的事情，政府就不插手，凡是市场能够优化资源配置的领域，政府尽力为其创造有利条件。即使在“市场失灵”领域，也要考虑是否需要政府发挥作用，政府发挥作用是否有效，是否有更好的办法。只有在不仅需要而且能够做好时，政府才进行干预。
随着我国改革开放过程的进行，很多原由政府承担的职能将逐步分化出来，从而为社会的自主组织和自主治理提供广阔的空间。非营利组织通过参与公共事务治理，在提高公共物品的供给效率和满足社会多元需要等方面发挥着重要作用，同时也为政府职能的顺利转变创造了有利的社会条件。随着公共治理边界的开放，政府职能要有选择地退出，真正实现由管制到服务的转变；非营利组织则不断介入相关领域，通过与政府契约性、制度性合作，在良性互动中实现有效治理。
注释：
①萨拉蒙:全球公民社会——非营利部门视界［M］，北京：社会科学文献出版社，2002年版。
②民政部：2005年民政事业发展统计公报，［EB/OC］.http://www.mca.gov.cn/news/content/recent/2006120131441.html，中国民间组织网，国家民间组织管理局统计。
③邹谠著：《二十世纪中国政治》，牛津大学出版社，1994年版，第69页。
参考文献：
［1］萨拉蒙:全球公民社会——非营利部门视界［M］，北京：社会科学文献出版社，2002年版。
［2］民政部：2005年民政事业发展统计公报，［EB/OC］.http://www.mca.gov.cn/news/content/recent/2006120131441.html，中国民间组织网，国家民间组织管理局统计。
［3］邹谠著：《二十世纪中国政治》，牛津大学出版社，1994年版，第69页。
［4］申毅:《非营利组织兴起的经济分析》,《贵州工业大学学报》，2003年3期。
［5］戴维、米勒等主编，邓正来译：《布莱克维尔政治学百科全书》，2002年版，第125—126页。
［6］谢泗新、张金成、踪家峰：《西方非营利组织管理理论及借鉴意义》,《南开学报》(哲学社会科学版)，2002年第2期。
［7］贺新宇:《非营利组织发展与政府管理体制改革》，《开发研究》，2002年第6期。
［8］纪丕霞、赵永厚、李世澎：《中国语境下非营利组织发展的难题分析》，莱阳农学院学报（社会科学版），2006年第1期。
［9］茅于轼：《中国政府体制改革之路》，法律出版社，2004年版。
［10］林震:《非营利组织的发展与我国的对策》,《国家行政学院学报》，2002年第1期。