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实施退耕还林是我国西部大开发战略的重大措施和切入点，是再造秀美山川、建设美丽中国的重大工程。笔者对重庆市忠县及部分乡镇退耕还林情况进行了调查研究，情况如下。
一、基本情况
自2002年启动实施退耕还林工程以来，忠县全县累计完成退耕还林建设任务56.05万亩，其中退耕地造林30.25万亩，荒山荒地造林20万亩，灾后重建2.3万亩，封山育林3.5万亩。
退耕还林工程实施十多年来，取得了显著的生态、经济和社会效益。调研所到的地方，十年前退耕地造的生态林，已经长成郁郁葱葱的成片森林，有效地涵养了水源，保持了水土，改善了生态环境，林区物种多样性明显增加。退耕地造的经济林，比如柑橘、枇杷、葡萄、笋竹、红豆杉等，不仅显现出优良的生态效益，也开始收获良好的经济效益。工程促进了农村经济发展，农户不仅从工程补助款中直接受益，农村劳动力也得以从土地上解放出来，融入到国家经济发展的大潮之中，大幅增加了农村居民收入，改善了农民生活。粮食种植由广种薄收向精种高效转变，高标准经济林园区建设，推动了农业机械化和农产品加工业的发展，促进了林区旅游业发展，带动了全县产业结构调整。通过退耕还林工程，广大干部群众的生态、环保意识大幅提高，为经济社会可持续发展奠定了良好基础。
虽然退耕还林工程是一项非常成功的发展工程和民生工程，受到了广大基层干部群众的赞扬和欢迎，但是随着我国经济社会发展条件的变化，政策实施中也出现了一些不容忽视的问题。
二、退耕还林工程中存在的主要问题
（一）政策力度减弱，农户参与的积极性下降
目前退耕还林补助标准偏低。工程实施初期，退耕协议采用实物计价的方式，每年补助300斤稻谷，此后将粮食折算为补助款，按当年价格计算，加上生活补助费用，退耕农户每年每亩可得人民币245元。但随着我国经济快速发展，近年来物价不断上涨，比如稻谷的市场价格已从每斤0.7元涨到1.3元左右，这就使得原来政策的含金量有所下降。退耕还林比不上种粮，农户的积极性下降，一些地方出现林粮间作、套种等现象，毁林复耕的隐忧日益突出。
（二）生态林补助期满后难有经济效益，部分农户生计堪忧
保障退耕还林成果，必须把生态目标和农村经济发展目标相结合，统筹考虑农民吃饭、烧柴、增收等实际问题。退耕还生态林的生态效果很好，但农户普遍无法从生态林中获取经济收益。一方面林木成材还需时间，另一方面林下产业基本没有发展。因此政策补助到期之后，部分农民将无法从退耕地上获取相应收入，预计将有10%左右的退耕农民生计会出现严重困难，这给巩固退耕还林的成果带来很大压力。
（三）经济林经济效益较好，但面临后续产业发展制约
退耕还经济林对退耕户来说具有较好的经济效益，农户每年收益远大于领取的补助资金，这相对有利于巩固退耕还林成果。很多经济林同时也具有很好的生态效益，比如涂井乡友谊村“三峡橘海”万亩标准化柑橘果园，每到春季，花香四溢。经济林工程还带动了一批龙头公司和加工企业的发展，为当地税收和百姓致富做出了贡献。但总体上看，产业化发展水平还不高，大多数仍以家庭为单位，各自为战，没有形成产业化发展所要求的集约化经营、规模化发展的格局。县域经济由于地域和体制机制等制约，引进加工企业还存在困难，加工能力不足，出现果贱伤农的现象，影响经济林的长期前景。
（四）部分地区存在重建轻管问题，直接影响成果巩固
退耕还林“三分造，七分管”，管护抚育不到位，对整个工程的成果和质量都有很不利的影响。按照“谁造林、谁管护、谁受益”的政策，除采取了现代经营模式，比如涂井乡的“公司+农户+互助合作社”模式之外，大多数管护任务都落在各家各户。随着我国经济社会发展，很多农村劳动力外出务工，常年在家劳动力很少，无力进行管护。在林木没有经济收益和未来收益不确定的情况下，农民也不愿意投入过多的管护费用和劳力。有些农户，林木的管护技术跟不上。以上种种原因导致一些退耕林地内杂草丛生，树木生长差，降低了工程的生态效益和经济效益。
（五）长效保障机制不健全
从国家整体考虑，应该说退耕农户为国家生态屏障建设做出了很大贡献，应解决好退耕农户的长远生计问题。很多农户的生产生活条件还十分艰苦，相当一部分退耕农民收入还主要依靠阶段性政策补助，自我发展能力薄弱。尽管退耕还林工程促进了劳动力转移，但这种转移还不够稳定，部分返乡农户弄清政策后，提出解除合同或提高租金，有些群众情绪激烈，已经成为社会不稳定的隐患。退耕还林工程工作繁多，包括工程设计、合同签订、施工监督、检查验收、政策兑现、档案管理、技术培训和信访案件处理等等。长期以来，基层林业部门工作经费不足，工作运转十分艰难。
三、退耕还林工程可持续发展的几点建议
（一）适当提高退耕还林工程补助款
根据前期退耕政策，按照每亩300斤稻谷原粮补助量、目前1.3元每斤的市场价格来进行折现，建议把补助款提高到400元每亩，生活补助费提高到100元每亩。条件成熟时还可以考虑建立动态补偿制度，即补助标准随物价上涨，每隔一定年限向上动态调整。建议考虑把退耕还林中的生态林纳入生态公益林的补助范围，由国家财政长期进行补助。对经济林，可以考虑采取一次性补贴的方式，或者相应缩短补助年限，节省下来的资金用于支持生态林建设。建议由国家发展改革委牵头，集中梳理并整合相关林农业项目及资金，集中使用，避免“撒胡椒面”，实现资金效益最大化，弥补工程后期国家资金投入不足的问题。
（二）将长江两岸纳入退耕还林政策适用范围
为保护长江，重庆长江两岸地区实施了“长江两岸森林工程”，在长江两岸及重要支流两岸175米至第一层山瘠25度以上可退耕坡耕地实施了租地造林工程，承诺比照退耕还林政策给退耕农户进行补助。忠县租地造林18万亩，其中生态林15万亩，经济林3万亩。应该说，工程实施体现了退耕还林的政策初衷，起到了实际效果。但由于基层财政比较困难，难以兑现补助资金，部分农户情绪激烈，上访集访，给基层发展和稳定工作带来巨大压力。建议下一轮退耕还林工程将长江两岸森林工程纳入政策范围，支持解决相应指标，维护基层发展和稳定大局。
（三）因地制宜确定生态林与经济林比例
发展经济林，如果能够创新经营模式，采取相应的水土保持措施，不破坏地表植被，同样具有很好的生态效益，并能够同时实现经济效益。建议下一轮退耕还林政策，不搞“一刀切”，对适宜发展经济林的地方，放开对经济林比例的限制。可由地方政府在广泛征求专家、农户意见后，形成规划上报申请，国家相关部门按其规划解决指标，把更多精力着重放在把好验收关上。
（四）创新退耕还林管护的激励机制
考虑到新时期我国农村的新形势与新特点，一方面可以考虑在签订合同的前提下，建立专业的管护团队，解决单户农民在家劳动力短缺的困难。可以采取镇、村集体组织专业护林队，退耕农户自发组织护林队、林业部门将森林防火与林地管护相结合协助管护等多种方式。另一方面也可以考虑将政策兑现与管护挂钩，鼓励地方与退耕户签订管护合同，经检查合格后再兑现相关生活补助费。
（五）完善退耕还林后续支持政策
建议继续深入推进我国城镇化战略，促进农村劳动力稳定转移，减轻巩固前期退耕还林成果的压力；考虑加大对退耕区基本农田建设的支持力度，保障区域粮食安全；支持地方政府谋划产业大局，大力发展农副产品深加工业，加快培育退耕还林后续产业；建立相关产业发展基金，引导退耕区按照“一村一品”、“一镇一业”的产业发展思路，逐步向规模化、集约化方向发展，打造产业化、规范化的高效林果产业基地，解决盲目发展和重复建设的问题。
（六）探索建立退耕还林筹融资新机制
建议一方面考虑建立省际间和省内相关转移支付制度，从重点开发区的财政收入中拿出一部分，转移支付用于生态涵养区的退耕还林工程建设。另一方面加快探讨建立全国范围内碳交易制度，征收国内碳税充实退耕还林资金。
（七）其他相关建议
建议探讨制定支持林权抵押的相关政策，搞活林业经济；适度提高给基层工作部门的退耕还林工作经费标准，并随计划安排一并下达；充分利用现代信息技术，建立退耕还林信息和管护技术培训网络，组织开发相关操作软件；简化退耕还林工程的申请、审批程序，降低相关行政工作成本。
〔王天龙，中国国际经济交流中心副研究员，重庆市忠县人民政府县长助理（挂职）〕
一、基本情况
自2002年启动实施退耕还林工程以来，忠县全县累计完成退耕还林建设任务56.05万亩，其中退耕地造林30.25万亩，荒山荒地造林20万亩，灾后重建2.3万亩，封山育林3.5万亩。
退耕还林工程实施十多年来，取得了显著的生态、经济和社会效益。调研所到的地方，十年前退耕地造的生态林，已经长成郁郁葱葱的成片森林，有效地涵养了水源，保持了水土，改善了生态环境，林区物种多样性明显增加。退耕地造的经济林，比如柑橘、枇杷、葡萄、笋竹、红豆杉等，不仅显现出优良的生态效益，也开始收获良好的经济效益。工程促进了农村经济发展，农户不仅从工程补助款中直接受益，农村劳动力也得以从土地上解放出来，融入到国家经济发展的大潮之中，大幅增加了农村居民收入，改善了农民生活。粮食种植由广种薄收向精种高效转变，高标准经济林园区建设，推动了农业机械化和农产品加工业的发展，促进了林区旅游业发展，带动了全县产业结构调整。通过退耕还林工程，广大干部群众的生态、环保意识大幅提高，为经济社会可持续发展奠定了良好基础。
虽然退耕还林工程是一项非常成功的发展工程和民生工程，受到了广大基层干部群众的赞扬和欢迎，但是随着我国经济社会发展条件的变化，政策实施中也出现了一些不容忽视的问题。
二、退耕还林工程中存在的主要问题
（一）政策力度减弱，农户参与的积极性下降
目前退耕还林补助标准偏低。工程实施初期，退耕协议采用实物计价的方式，每年补助300斤稻谷，此后将粮食折算为补助款，按当年价格计算，加上生活补助费用，退耕农户每年每亩可得人民币245元。但随着我国经济快速发展，近年来物价不断上涨，比如稻谷的市场价格已从每斤0.7元涨到1.3元左右，这就使得原来政策的含金量有所下降。退耕还林比不上种粮，农户的积极性下降，一些地方出现林粮间作、套种等现象，毁林复耕的隐忧日益突出。
（二）生态林补助期满后难有经济效益，部分农户生计堪忧
保障退耕还林成果，必须把生态目标和农村经济发展目标相结合，统筹考虑农民吃饭、烧柴、增收等实际问题。退耕还生态林的生态效果很好，但农户普遍无法从生态林中获取经济收益。一方面林木成材还需时间，另一方面林下产业基本没有发展。因此政策补助到期之后，部分农民将无法从退耕地上获取相应收入，预计将有10%左右的退耕农民生计会出现严重困难，这给巩固退耕还林的成果带来很大压力。
（三）经济林经济效益较好，但面临后续产业发展制约
退耕还经济林对退耕户来说具有较好的经济效益，农户每年收益远大于领取的补助资金，这相对有利于巩固退耕还林成果。很多经济林同时也具有很好的生态效益，比如涂井乡友谊村“三峡橘海”万亩标准化柑橘果园，每到春季，花香四溢。经济林工程还带动了一批龙头公司和加工企业的发展，为当地税收和百姓致富做出了贡献。但总体上看，产业化发展水平还不高，大多数仍以家庭为单位，各自为战，没有形成产业化发展所要求的集约化经营、规模化发展的格局。县域经济由于地域和体制机制等制约，引进加工企业还存在困难，加工能力不足，出现果贱伤农的现象，影响经济林的长期前景。
（四）部分地区存在重建轻管问题，直接影响成果巩固
退耕还林“三分造，七分管”，管护抚育不到位，对整个工程的成果和质量都有很不利的影响。按照“谁造林、谁管护、谁受益”的政策，除采取了现代经营模式，比如涂井乡的“公司+农户+互助合作社”模式之外，大多数管护任务都落在各家各户。随着我国经济社会发展，很多农村劳动力外出务工，常年在家劳动力很少，无力进行管护。在林木没有经济收益和未来收益不确定的情况下，农民也不愿意投入过多的管护费用和劳力。有些农户，林木的管护技术跟不上。以上种种原因导致一些退耕林地内杂草丛生，树木生长差，降低了工程的生态效益和经济效益。
（五）长效保障机制不健全
从国家整体考虑，应该说退耕农户为国家生态屏障建设做出了很大贡献，应解决好退耕农户的长远生计问题。很多农户的生产生活条件还十分艰苦，相当一部分退耕农民收入还主要依靠阶段性政策补助，自我发展能力薄弱。尽管退耕还林工程促进了劳动力转移，但这种转移还不够稳定，部分返乡农户弄清政策后，提出解除合同或提高租金，有些群众情绪激烈，已经成为社会不稳定的隐患。退耕还林工程工作繁多，包括工程设计、合同签订、施工监督、检查验收、政策兑现、档案管理、技术培训和信访案件处理等等。长期以来，基层林业部门工作经费不足，工作运转十分艰难。
三、退耕还林工程可持续发展的几点建议
（一）适当提高退耕还林工程补助款
根据前期退耕政策，按照每亩300斤稻谷原粮补助量、目前1.3元每斤的市场价格来进行折现，建议把补助款提高到400元每亩，生活补助费提高到100元每亩。条件成熟时还可以考虑建立动态补偿制度，即补助标准随物价上涨，每隔一定年限向上动态调整。建议考虑把退耕还林中的生态林纳入生态公益林的补助范围，由国家财政长期进行补助。对经济林，可以考虑采取一次性补贴的方式，或者相应缩短补助年限，节省下来的资金用于支持生态林建设。建议由国家发展改革委牵头，集中梳理并整合相关林农业项目及资金，集中使用，避免“撒胡椒面”，实现资金效益最大化，弥补工程后期国家资金投入不足的问题。
（二）将长江两岸纳入退耕还林政策适用范围
为保护长江，重庆长江两岸地区实施了“长江两岸森林工程”，在长江两岸及重要支流两岸175米至第一层山瘠25度以上可退耕坡耕地实施了租地造林工程，承诺比照退耕还林政策给退耕农户进行补助。忠县租地造林18万亩，其中生态林15万亩，经济林3万亩。应该说，工程实施体现了退耕还林的政策初衷，起到了实际效果。但由于基层财政比较困难，难以兑现补助资金，部分农户情绪激烈，上访集访，给基层发展和稳定工作带来巨大压力。建议下一轮退耕还林工程将长江两岸森林工程纳入政策范围，支持解决相应指标，维护基层发展和稳定大局。
（三）因地制宜确定生态林与经济林比例
发展经济林，如果能够创新经营模式，采取相应的水土保持措施，不破坏地表植被，同样具有很好的生态效益，并能够同时实现经济效益。建议下一轮退耕还林政策，不搞“一刀切”，对适宜发展经济林的地方，放开对经济林比例的限制。可由地方政府在广泛征求专家、农户意见后，形成规划上报申请，国家相关部门按其规划解决指标，把更多精力着重放在把好验收关上。
（四）创新退耕还林管护的激励机制
考虑到新时期我国农村的新形势与新特点，一方面可以考虑在签订合同的前提下，建立专业的管护团队，解决单户农民在家劳动力短缺的困难。可以采取镇、村集体组织专业护林队，退耕农户自发组织护林队、林业部门将森林防火与林地管护相结合协助管护等多种方式。另一方面也可以考虑将政策兑现与管护挂钩，鼓励地方与退耕户签订管护合同，经检查合格后再兑现相关生活补助费。
（五）完善退耕还林后续支持政策
建议继续深入推进我国城镇化战略，促进农村劳动力稳定转移，减轻巩固前期退耕还林成果的压力；考虑加大对退耕区基本农田建设的支持力度，保障区域粮食安全；支持地方政府谋划产业大局，大力发展农副产品深加工业，加快培育退耕还林后续产业；建立相关产业发展基金，引导退耕区按照“一村一品”、“一镇一业”的产业发展思路，逐步向规模化、集约化方向发展，打造产业化、规范化的高效林果产业基地，解决盲目发展和重复建设的问题。
（六）探索建立退耕还林筹融资新机制
建议一方面考虑建立省际间和省内相关转移支付制度，从重点开发区的财政收入中拿出一部分，转移支付用于生态涵养区的退耕还林工程建设。另一方面加快探讨建立全国范围内碳交易制度，征收国内碳税充实退耕还林资金。
（七）其他相关建议
建议探讨制定支持林权抵押的相关政策，搞活林业经济；适度提高给基层工作部门的退耕还林工作经费标准，并随计划安排一并下达；充分利用现代信息技术，建立退耕还林信息和管护技术培训网络，组织开发相关操作软件；简化退耕还林工程的申请、审批程序，降低相关行政工作成本。
〔王天龙，中国国际经济交流中心副研究员，重庆市忠县人民政府县长助理（挂职）〕