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中国央企改革试点概述
2014 年 7 月中旬， 国资委宣布在央企启动“ 四项改革” 试点（ 见表 1） ， 首
批 6 家央企进入试点名单。 国资委有关人士表示， 通过改革试点， 探索以管资本
为主加强国有资产监管的体制模式、 发展混合所有制经济的有效路径、 完善国有
企业公司法人治理结构的工作机制以及对国企负责人重点监督的纪检监察方式。
国有资本投资公司试点
与政府、 与所投企业的关系， 为实现以管资本为主的体制模式探索道路。 国有资本投资公司试点要在明确定位的基础上， 充分发挥市场机制作用， 优化资源配置， 解决重复建设、 过度竞争等问题。同时， 不断完善公司法人治理结构， 健全激励约束机制， 提高经营管理水平，推进核心技术研发和整合， 创新商业模式， 增强国有企业活力（ 见表 2） 。
国有资本投资公司和国有资本运营公司在投资目的和投资重点上各有侧重。 从投资目的来看， 国有资本运营公司追求以保值增值、 获得效益为主要目标， 而国有资本投资公司旨在推动产业升级和经济结构调整， 改善国有资本的分布结构和质量效益； 从投资重点上来看， 国有资本运营公司立足于培养新兴产业和新的经济增长点， 而国有资本投资公司的核心是培养企业成为产业中的龙头，带动产业发展， 开展产业内深度重组改革， 比如军工、 能源、 电力等行业（ 见表 3） 。
发展混合所有制经济试点
发展混合所有制经济的目的是多种资本形成优势互补， 实现国有经济结构调整， 建立规
范的法人治理结构， 提高市场经营运作效率。
混合所有制发展概况
近年来， 央企发展混合所有制有了一定的进展。 中央企业及其子企业引入非公资本形
成混合所有制企业， 已经占到总企业户数的52%。 截止到 2012年底， 中央企业及其子企业控股的上市公司总共是 378 家， 上市公司中非国有股权的比例已经超过 53%。 2015 年 2 月 5 日和 2 月6 日， 央企改革试点中的国药集团和中国建材集团相继宣告混合所有制改革试点得到落实。
发展混合所有制是国有资产调整布局，重组整合、利用民间资本发展国有资本的机会。 一方面多种资本形成优势互补， 另一方面不断完善现代企业制度和公司治理结构。 国企引入战略投资者， 完善治理结构，建立起适应市场竞争的企业运行机制； 有利于各种所有制资本取长补短、 相互促进、 共同发展； 着力点和重心在“ 完善现代企业制度和公司治理结构上” 。
2. 发展混合所有制需解决的核心问题
发展混合所有制过程中会遇到很多问题， 其中最核心的问题包括以下三个方面：
（ 1） 如何分门别类、 有重点地推进， 避免一刀切问题分类并明确不同国企的功能定位， 是开展混合所有制改革、 明确改革路径的基础。 根据央企分类意见，将企业分为商业类和公益保障类。 其中商业类是以经济效益为导向， 以增强国有经济活力、 放大国有资本功能、 实现国有资产保值增值为主要目标的企业。
具体分为商业一类和商业二类。 商业一类， 主要指处于充分竞争行业和领域的企业， 即商业竞争类央企；商业二类， 主要指主业关系到国家安全、 国民经济命脉的重要行业和关键领域， 或处于自然垄断行业、经营专营业、 承担重大专项任务的企业。 公益保障类是以社会效益为导向， 以保障民生、 提供公共产品和服务为主要目标的企业。 其产品或服务价格必要时可以由政府制定， 发生政策性亏损时政府给予补贴。
（ 2） 不同行业混合所有制经济发展中国有资本和非国有资本的比例如何把控根据国有资本所占比例情况， 可以分为国有独资、 国有绝对控股、 国有相对控股、 国有参股或退出四类。 其中国有独资， 是指涉及国家安全的少数国有企业和国有资本投资公司、 国有资本运营公司， 采用国有独资的形式； 国有绝对控股， 指涉及国民经济命脉的重要行业和关键领域的国有企业， 保持国有绝对控股； 国有相对控股， 指涉及支柱产业、 高新技术产业等行业的重要国有企业， 保持国有相对控股； 国有参股或退出， 指国有资本不需要控制、 由社会资本控股的国有企业， 可以采取国有参股的形式或全部退出。
（ 3） 不同类型企业发展混合所有制经济的路径是什么不同类型企业发展混合所有制经济的路径可以分为四类： 涉及国家安全， 涉及国民经济命脉， 涉及支柱产业、 高新技术
产业， 完全竞争的行业和领域（ 见表 4） 。
央企董事会行使三项职权试点
理顺股东会、 董事会、 监事会和经营管理者的权责， 建立权力机构、 决策机构、 监督机构和经营管理者间的制衡机制， 真正为政企分开、 政资分开奠定基础。
（ 1） 高级管理人员选聘： 试点初期首先落实董事会行使副总经理、 总会计师、 董事会秘书的选聘权； 增加董事会及专门委员会在总经理选聘中的参与度。
（ 2） 业绩考核： 试点企业董事会将自主构建符合本企业特点的业绩考核指标体系， 进一步突出针对性和差异化，既落实国资委的总体要求的共性指标，又体现企业发展战略和个人业务岗位实际的个性化指标； 并以此为依据， 对企业高级管理人员进行业绩考核。
（ 3） 薪酬管理权： 试点企业董事会根据企业经营状况和在国内、 国际市场中的竞争地位， 明确薪酬策略； 建立与经营业绩、 风险和责任相匹配的差异化薪酬管理制度； 合理确定企业高级管理人员的薪酬水平， 真正实现业绩升、薪酬升， 业绩降、 薪酬降。
董事会试点改革的重点是董事长和总经理的定位。 在选聘上， 董事长是全民所有制出资的代表， 由政府任命； 在业绩上， 董事长更多代表政府， 负责决策和资本增值； 在薪酬上， 董事长更多参照公务员管理， 同时与经营业绩挂钩。总经理则应由市场选择， 而非政府任命，薪酬参照市场执行。 典型案例： 中粮集团
中粮集团致力于打造从田间到餐桌的全产业链粮油食品企业， 其旗下共有12 个业务板块， 其中有 9 个板块与农产品或食品相关。
1. 中粮集团的组织架构
中粮集团推行组织结构扁平化理念， 赋予业务板块更多的经营自主权， 形成“ 小职能、 大业务” 的管理控局。总部职能部门在业务组合管理、 战略规划、 绩效管理、并购等方面起明显作用， 其他业务板块则直接面对客户、市场和竞争对手， 致力于构建业务的专业化能力。
2. 中粮集团的管理制度
中粮集团对下属公司实行五大管理制度， 包括管理报告制度、 经营单位管理制度、 资金管理制度、 人事管理制度、 对外投资管理制度。
（ 1） 管理报告制度是以战略管理为分析基础， 以保障业务战略落实为主要目的， 包括公司日常运营分析、竞争战略分析、 外部环境分析等工作内容。 业务单元综合分析下属子公司经营管理情况， 按月编制， 按时报送集团财务部。
（ 2） 经营单位管理制度的原则是专业化经营、 扁平化管理， 一般将业务划分为 11 个一级经营单位， 由其对下属企业进行专业化的归口管理。
（ 3）资金管理制度遵循以集权管理为主、分权管理为辅的原则。 统一制定资金及风险管
理制度， 统一核定业务单位和下属子公司年度融资额， 动态监控下属子公司的财务风险、 融资状况。
（ 4） 人事管理制度的内容包括掌握子公司高管人员的任免权， 明确子公司高管人员的
职权； 子公司高管人员向所属一级经营单位定期汇报工作， 重大事项实时汇报。
（ 5） 对外投资管理制度规定， 集团董事会为投资管理的最高决策机构， 各板块投资项
目上报集团董事会决策。 子公司年初上报年度投资计划， 公司董事会审批， 公司投资管理部统一汇总上报国资委备案。
3. 中粮集团的经营模式中粮集团近几年一直在积极进行多方面的改革探索， 形成混合所有制、 职业经理人制度、专业化的经营格局。
（ 1） 以混合所有制作为配置资源的主要手段。 在下属企业引入其他所有制的产业资
本、 社会集合资本、 私募股权等战略投资者。加快实现国有资本投资公司试点愿景。
（ 2） 内部形成若干专业化经营、 独立上市的业务板块。 围绕核心主业， 按产业链不同
环节、 不同细分行业、 不同区域分别组建若干业务板块。 力求在各自领域建立行业领先地位。
（ 3） 按照市场化要求， 以控股公司架构管理下属业务板块。 充分发挥董事会作用。 建
立国际化、 专业化、 市场化、 能上能下、能进能出、 收入能增能减的职业经理人制度。
通过考核激励机制最大限度地发挥经理人团队的创造性和激情， 增强各业务板块的活力和竞争力。
4. 中粮集团的改革成果
中粮集团目前已形成以粮油食品为核心主业的国有资本投资公司雏形，并取得了明显的成绩。 在世界粮食公司中， 中粮集团目前资产排名全球第二，营收排名全球第三。 2005—2014
年共完成近 60 起并购项目、 投资额超过 200 亿元， 建立起较强的资本运作能力。 （ 见图 1）
2014 年 1 月 6 日， 中粮作为蒙牛的第一大股东， 蒙牛与美国包装食品和饮料公司（White Wave Foods Company） 购买雅士利 （ 郑州 ） 营养品有限公司 100%股权， 共同组建合资公司， 蒙牛持股51%； 2014 年 4 月 2 日， 收购全球农产品、 能源产品、 金属矿产品领先供应链管理者来宝集团 （Noble Group）51% 股权， 成立持股比例为 51/49 的合资公司；
2014 年 2 月 28 日， 收购全球农产品及大宗商品贸易集团尼德拉 （Nidera， 年销售额超过 170 亿美元 ）51% 的股权，建立战略合作关系。 截至 2014 年 10 月，资产超过 570 亿美元、 营收合计 633 亿美元、 仓储能力 1500 万吨、 年加工能力 8400 万吨、 年港口中转能力 4400 万吨、 年经营量 1.5 亿吨； 拥有包括种植、采购、 仓储、 物流和港口在内的全球生产采购平台和贸易网络。
试点改革的“ 四原则”
在加强各项政策的系统研究的同时，通过试点积累经验， 完善政策， 使顶层设计和试点工作有机结合、 相互促进。
（ 1） 坚持顶层设计与先行先试相结合。 在加强各项政策的系统研究的同时， 通过试点积累经验， 完善政策，使顶层设计和试点工作有机结合、 相互促进。
（ 2） 坚持市场化方向与问题导向相结合。 首先， 更加尊重市场规律、 企业发展规律， 充分发挥市场在资源配置中的决定性作用， 充分发挥企业改革主体的作用。 其次， 强化问题导向， 着力解决不适应、 不符合市场化要求的重点难点问题。 最后， 坚持大胆探索与坚守底线相结合， 以敢闯敢试、 敢走新路的勇气， 主动作为， 勇于实践。
（ 3） 坚持正确的改革方向和改革底线。 坚持正确的改革方向， 坚持基本经济制度， 坚守改革底线， 坚决防止国有资产流失。
（ 4） 坚持整体推进与重点突破相结合。 把探索以管资本为主加强国有资产监管作为贯穿“ 四项改革” 试点的主线， 加强试点之间的统筹协调和整体推进。 同时， 注意体现不同试点差异化、个性化特征， 有针对性地研究和探索相应的政策、 措施， 鼓励各项试点能率先突破的就不等不停、 先行先试。
2014 年 7 月中旬， 国资委宣布在央企启动“ 四项改革” 试点（ 见表 1） ， 首
批 6 家央企进入试点名单。 国资委有关人士表示， 通过改革试点， 探索以管资本
为主加强国有资产监管的体制模式、 发展混合所有制经济的有效路径、 完善国有
企业公司法人治理结构的工作机制以及对国企负责人重点监督的纪检监察方式。
国有资本投资公司试点
与政府、 与所投企业的关系， 为实现以管资本为主的体制模式探索道路。 国有资本投资公司试点要在明确定位的基础上， 充分发挥市场机制作用， 优化资源配置， 解决重复建设、 过度竞争等问题。同时， 不断完善公司法人治理结构， 健全激励约束机制， 提高经营管理水平，推进核心技术研发和整合， 创新商业模式， 增强国有企业活力（ 见表 2） 。
国有资本投资公司和国有资本运营公司在投资目的和投资重点上各有侧重。 从投资目的来看， 国有资本运营公司追求以保值增值、 获得效益为主要目标， 而国有资本投资公司旨在推动产业升级和经济结构调整， 改善国有资本的分布结构和质量效益； 从投资重点上来看， 国有资本运营公司立足于培养新兴产业和新的经济增长点， 而国有资本投资公司的核心是培养企业成为产业中的龙头，带动产业发展， 开展产业内深度重组改革， 比如军工、 能源、 电力等行业（ 见表 3） 。
发展混合所有制经济试点
发展混合所有制经济的目的是多种资本形成优势互补， 实现国有经济结构调整， 建立规
范的法人治理结构， 提高市场经营运作效率。
混合所有制发展概况
近年来， 央企发展混合所有制有了一定的进展。 中央企业及其子企业引入非公资本形
成混合所有制企业， 已经占到总企业户数的52%。 截止到 2012年底， 中央企业及其子企业控股的上市公司总共是 378 家， 上市公司中非国有股权的比例已经超过 53%。 2015 年 2 月 5 日和 2 月6 日， 央企改革试点中的国药集团和中国建材集团相继宣告混合所有制改革试点得到落实。
发展混合所有制是国有资产调整布局，重组整合、利用民间资本发展国有资本的机会。 一方面多种资本形成优势互补， 另一方面不断完善现代企业制度和公司治理结构。 国企引入战略投资者， 完善治理结构，建立起适应市场竞争的企业运行机制； 有利于各种所有制资本取长补短、 相互促进、 共同发展； 着力点和重心在“ 完善现代企业制度和公司治理结构上” 。
2. 发展混合所有制需解决的核心问题
发展混合所有制过程中会遇到很多问题， 其中最核心的问题包括以下三个方面：
（ 1） 如何分门别类、 有重点地推进， 避免一刀切问题分类并明确不同国企的功能定位， 是开展混合所有制改革、 明确改革路径的基础。 根据央企分类意见，将企业分为商业类和公益保障类。 其中商业类是以经济效益为导向， 以增强国有经济活力、 放大国有资本功能、 实现国有资产保值增值为主要目标的企业。
具体分为商业一类和商业二类。 商业一类， 主要指处于充分竞争行业和领域的企业， 即商业竞争类央企；商业二类， 主要指主业关系到国家安全、 国民经济命脉的重要行业和关键领域， 或处于自然垄断行业、经营专营业、 承担重大专项任务的企业。 公益保障类是以社会效益为导向， 以保障民生、 提供公共产品和服务为主要目标的企业。 其产品或服务价格必要时可以由政府制定， 发生政策性亏损时政府给予补贴。
（ 2） 不同行业混合所有制经济发展中国有资本和非国有资本的比例如何把控根据国有资本所占比例情况， 可以分为国有独资、 国有绝对控股、 国有相对控股、 国有参股或退出四类。 其中国有独资， 是指涉及国家安全的少数国有企业和国有资本投资公司、 国有资本运营公司， 采用国有独资的形式； 国有绝对控股， 指涉及国民经济命脉的重要行业和关键领域的国有企业， 保持国有绝对控股； 国有相对控股， 指涉及支柱产业、 高新技术产业等行业的重要国有企业， 保持国有相对控股； 国有参股或退出， 指国有资本不需要控制、 由社会资本控股的国有企业， 可以采取国有参股的形式或全部退出。
（ 3） 不同类型企业发展混合所有制经济的路径是什么不同类型企业发展混合所有制经济的路径可以分为四类： 涉及国家安全， 涉及国民经济命脉， 涉及支柱产业、 高新技术
产业， 完全竞争的行业和领域（ 见表 4） 。
央企董事会行使三项职权试点
理顺股东会、 董事会、 监事会和经营管理者的权责， 建立权力机构、 决策机构、 监督机构和经营管理者间的制衡机制， 真正为政企分开、 政资分开奠定基础。
（ 1） 高级管理人员选聘： 试点初期首先落实董事会行使副总经理、 总会计师、 董事会秘书的选聘权； 增加董事会及专门委员会在总经理选聘中的参与度。
（ 2） 业绩考核： 试点企业董事会将自主构建符合本企业特点的业绩考核指标体系， 进一步突出针对性和差异化，既落实国资委的总体要求的共性指标，又体现企业发展战略和个人业务岗位实际的个性化指标； 并以此为依据， 对企业高级管理人员进行业绩考核。
（ 3） 薪酬管理权： 试点企业董事会根据企业经营状况和在国内、 国际市场中的竞争地位， 明确薪酬策略； 建立与经营业绩、 风险和责任相匹配的差异化薪酬管理制度； 合理确定企业高级管理人员的薪酬水平， 真正实现业绩升、薪酬升， 业绩降、 薪酬降。
董事会试点改革的重点是董事长和总经理的定位。 在选聘上， 董事长是全民所有制出资的代表， 由政府任命； 在业绩上， 董事长更多代表政府， 负责决策和资本增值； 在薪酬上， 董事长更多参照公务员管理， 同时与经营业绩挂钩。总经理则应由市场选择， 而非政府任命，薪酬参照市场执行。 典型案例： 中粮集团
中粮集团致力于打造从田间到餐桌的全产业链粮油食品企业， 其旗下共有12 个业务板块， 其中有 9 个板块与农产品或食品相关。
1. 中粮集团的组织架构
中粮集团推行组织结构扁平化理念， 赋予业务板块更多的经营自主权， 形成“ 小职能、 大业务” 的管理控局。总部职能部门在业务组合管理、 战略规划、 绩效管理、并购等方面起明显作用， 其他业务板块则直接面对客户、市场和竞争对手， 致力于构建业务的专业化能力。
2. 中粮集团的管理制度
中粮集团对下属公司实行五大管理制度， 包括管理报告制度、 经营单位管理制度、 资金管理制度、 人事管理制度、 对外投资管理制度。
（ 1） 管理报告制度是以战略管理为分析基础， 以保障业务战略落实为主要目的， 包括公司日常运营分析、竞争战略分析、 外部环境分析等工作内容。 业务单元综合分析下属子公司经营管理情况， 按月编制， 按时报送集团财务部。
（ 2） 经营单位管理制度的原则是专业化经营、 扁平化管理， 一般将业务划分为 11 个一级经营单位， 由其对下属企业进行专业化的归口管理。
（ 3）资金管理制度遵循以集权管理为主、分权管理为辅的原则。 统一制定资金及风险管
理制度， 统一核定业务单位和下属子公司年度融资额， 动态监控下属子公司的财务风险、 融资状况。
（ 4） 人事管理制度的内容包括掌握子公司高管人员的任免权， 明确子公司高管人员的
职权； 子公司高管人员向所属一级经营单位定期汇报工作， 重大事项实时汇报。
（ 5） 对外投资管理制度规定， 集团董事会为投资管理的最高决策机构， 各板块投资项
目上报集团董事会决策。 子公司年初上报年度投资计划， 公司董事会审批， 公司投资管理部统一汇总上报国资委备案。
3. 中粮集团的经营模式中粮集团近几年一直在积极进行多方面的改革探索， 形成混合所有制、 职业经理人制度、专业化的经营格局。
（ 1） 以混合所有制作为配置资源的主要手段。 在下属企业引入其他所有制的产业资
本、 社会集合资本、 私募股权等战略投资者。加快实现国有资本投资公司试点愿景。
（ 2） 内部形成若干专业化经营、 独立上市的业务板块。 围绕核心主业， 按产业链不同
环节、 不同细分行业、 不同区域分别组建若干业务板块。 力求在各自领域建立行业领先地位。
（ 3） 按照市场化要求， 以控股公司架构管理下属业务板块。 充分发挥董事会作用。 建
立国际化、 专业化、 市场化、 能上能下、能进能出、 收入能增能减的职业经理人制度。
通过考核激励机制最大限度地发挥经理人团队的创造性和激情， 增强各业务板块的活力和竞争力。
4. 中粮集团的改革成果
中粮集团目前已形成以粮油食品为核心主业的国有资本投资公司雏形，并取得了明显的成绩。 在世界粮食公司中， 中粮集团目前资产排名全球第二，营收排名全球第三。 2005—2014
年共完成近 60 起并购项目、 投资额超过 200 亿元， 建立起较强的资本运作能力。 （ 见图 1）
2014 年 1 月 6 日， 中粮作为蒙牛的第一大股东， 蒙牛与美国包装食品和饮料公司（White Wave Foods Company） 购买雅士利 （ 郑州 ） 营养品有限公司 100%股权， 共同组建合资公司， 蒙牛持股51%； 2014 年 4 月 2 日， 收购全球农产品、 能源产品、 金属矿产品领先供应链管理者来宝集团 （Noble Group）51% 股权， 成立持股比例为 51/49 的合资公司；
2014 年 2 月 28 日， 收购全球农产品及大宗商品贸易集团尼德拉 （Nidera， 年销售额超过 170 亿美元 ）51% 的股权，建立战略合作关系。 截至 2014 年 10 月，资产超过 570 亿美元、 营收合计 633 亿美元、 仓储能力 1500 万吨、 年加工能力 8400 万吨、 年港口中转能力 4400 万吨、 年经营量 1.5 亿吨； 拥有包括种植、采购、 仓储、 物流和港口在内的全球生产采购平台和贸易网络。
试点改革的“ 四原则”
在加强各项政策的系统研究的同时，通过试点积累经验， 完善政策， 使顶层设计和试点工作有机结合、 相互促进。
（ 1） 坚持顶层设计与先行先试相结合。 在加强各项政策的系统研究的同时， 通过试点积累经验， 完善政策，使顶层设计和试点工作有机结合、 相互促进。
（ 2） 坚持市场化方向与问题导向相结合。 首先， 更加尊重市场规律、 企业发展规律， 充分发挥市场在资源配置中的决定性作用， 充分发挥企业改革主体的作用。 其次， 强化问题导向， 着力解决不适应、 不符合市场化要求的重点难点问题。 最后， 坚持大胆探索与坚守底线相结合， 以敢闯敢试、 敢走新路的勇气， 主动作为， 勇于实践。
（ 3） 坚持正确的改革方向和改革底线。 坚持正确的改革方向， 坚持基本经济制度， 坚守改革底线， 坚决防止国有资产流失。
（ 4） 坚持整体推进与重点突破相结合。 把探索以管资本为主加强国有资产监管作为贯穿“ 四项改革” 试点的主线， 加强试点之间的统筹协调和整体推进。 同时， 注意体现不同试点差异化、个性化特征， 有针对性地研究和探索相应的政策、 措施， 鼓励各项试点能率先突破的就不等不停、 先行先试。