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农民工出现于上世纪七八十年代，是我国社会特有的一种现象。上世纪90年代中后期，随着对人口流动管理政策的放宽，大量农民工开始在城市工作、生活和定居，流动人口中的儿童数量急剧增加，这些儿童或者在家乡出生被父母带到城市，或者在城市出生而留在城市学习、生活、工作。虽然生活在城市当中，但并无城市户籍身份，流动性比较大，由此而引发的社会管理问题复杂繁琐。如何制定与现实相适应的流动人口管理制度，保护为城市建设发展默默奉献的农民工的合法权利，让他们在城市里病有所医、住有所居、老有所养，特别是要让他们的子女有校上学、上得起学、上得好学，这已经成为我们政府部门亟待解决的现实问题。
一、我国农民工流动子女的发展现状
2003年11月，国务院妇女儿童工作委员会和全国妇联根据2000年第五次全国人口普查结果推算:我国流动人口规模已超过1亿。其中年龄在18岁以下的流动人口有1982万人，占全部流动人口的19.37%。另据国家统计局有关资料显示，2003年，全国农村外出务工的劳动力已达1.14亿人，占农村劳动力的23%，随同父母进入城市的6至14岁义务教育阶段的适龄儿童约有643万人。分布地区主要集中在诸如北京、上海、广州、深圳、天津、杭州、南京、苏州等经济发达城市。
我国农民工子女可以分为流动型和留守型两类，两类人群所出现的问题都是人口流动的派生性问题。随着经济社会的不断发展，农民工流动子女数量也在不断增加，已经形成一个庞大的特殊群体，他们的入学、就业、社会管理等问题越来越受到社会各界的关注。
二、政府现行管理政策与现实情况的矛盾
经过多年的发展，我国农民工流动子女管理工作已取得很大的进展，针对农民工流动子女的入学、就业等问题，我国也出台了相关的一些保护政策，但总体上而言，这些政策规定都处于笼统对待阶段，并未根据农民工流动子女管理工作出现的新情况、新问题而进行相应的政策调整，制度与现实情况不能很好衔接的矛盾越来越突出，进行制度创新势在必行。
（一）政府政策制定与现实问题之间的矛盾
（1）学龄前儿童的入学问题
农民工流动子女中学龄前儿童的入学问题可以归结为：上学难、上学贵、学校差三点。但政府的现行政策在解决这些问题上存在明显的政策不健全、实施不充分等问题。首先政府对于城市公办幼儿园的建设投入较少，数量上无法满足城市儿童的需求，公办幼儿园通常不愿接受农民工子女。其次，由于监管不力、多头审批制度等问题，出现了许多不符合经营标准的民办幼儿园，其教育质量、卫生条件、安全保护措施等都得不到应有的保障。最后，政府对于幼儿园的学费没有制定一个硬性的收费标准，乱收费现象严重，对农民工子女收取除学费之外的各种费用，加重了农民工家庭的负担。
（2）义务教育阶段的子女上学问题
虽然国家为保护义务教育阶段的农民工流动子女受教育的权利，出台了许多的政策。但由于政府政策实施不到位、监管不力、资金缺乏等，政府实施的政策并未达到理想效果，各种问题仍然存在。大多数公办学校仍以各种名目向农民工子女收取赞助费，加重了农民工子女上学的成本压力；而大多愿意接收农民工子女的民办学校无心经营，教育质量等无法得到保障。农民工子女没有一个良好的环境进行学习，甚至连受教育的基本权利也难得保障。
（3）学龄后青少年升学和就业问题
学龄后青少年与政府现行政策之间的矛盾可以归结为：首先是制度的不公平，户籍制度的制约作用，导致农民工子女在城市中无法享受和城市孩子一样的接受教育、升学的机会，现行制度未能提出有效的解决办法。其次，对于农民工流动子女的就业问题，政府显然没有做好这方面的措施准备，无法提供相应的岗位予以解决就业问题。最后，关于农民工子女的社会管理工作日趋复杂、艰巨，这对政府现行工作也是一个挑战。
（二）流入地政府政策与国家政策之间的矛盾
首先是流入地政府与国家制度之间的矛盾。国家制度的制订并不能做到将制度具体细致到能够符合所有地方的实际情况。当遇到政策不明确时，就容易造成地方政府“钻空子”。由于国家制度无法覆盖整个农民工子女群体，并未受到重视的农民工子女的合法权益得不到保护，问题越积越多，导致了制度在实施中未能收到预期效果，问题未得到很好解决，最终演变为制度与现实的不符，问题得不到有效及时的解决。
（三）流入地政府自身政策的缺陷
在对待农民工流动子女的问题上，很多流入地政府都会采取“忽视”的态度，这种现象的出现应该归结于我国的户籍制度。受户籍的限制，农民工子女往往不能进入城市的学校，使其成为城市儿童的边缘一族，给流入地政府的管理带来了一定的难度。管理得当就能充分利用这些资源为城市化的持续良性发展加油加劲，管理不当则会助长各种不良势头，势必威胁城市的稳定和健康发展。所以面对如此复杂的局面，更多的流入地政府选择了“忽视”。另外，农民工流动子女的教育、就业培训等各项制度的制订与实施，加重了流入地政府的财政负担，过重的财政压力与困难使流入地政府在面对农民工流动子女各种社会问题时“望而却步”。
三、关于政府政策实施的几点思考与建议
我国农民工流动子女问题的存在经历了由简单到复杂的过程。面对农民工流动子女管理更为严峻的势态，国家应打破原有的“传统政策模式”，从宏观到微观，通过多层次多角度来制定相关政策和实施措施，保障整个农民工子女群体的利益。
（一）国家应根据农民工流动子女实际状况，按不同层次不同类型的需要，制订与此相关的法律和机制。以此来避免由于主体差异而导致的现行制度无法覆盖的缺陷。并且可作为地方政府制订当地具体实施政策的有力依据，可以避免由于整齐划一的制度而使地方政府产生“闲权”，从最大程度上减少了因制度太宽泛而导致国家资源在地方上的浪费。国家在制定相关条文时，除了按具体情况进行制订外，更应界定明确和具体的地方政府实施的范围。这样既可以从最大程度上避免地方政府模棱两可的政策态度和实施绩效，也给地方政府提供制订和实施政策的充分依据，防止政府“有政策但无行动”和“想行动但无依据”情况的发生。
（二）流入地政府是保护农民工流动子女权利的直接参与者。强化流入地政府的作用。在政府领导下，有关部门密切配合齐抓共管。解决农民工流动子女不同阶段产生的社会问题，采取分类管理解决的办法，把问题对象细化到不同年龄层面的农民工子女，根据矛盾的不同制订不同的制度，保证每个阶段的农民工子女管理都有法可依。同时，健全和完善符合实际的地方政府绩效评估体系，在政府自律的情况下，进行有效的监督，提升政府的工作效率。
（三）不断完善现有的政策、法规。纠正当前我国各级各类政府在处理农民工流动子女问题过程中普遍存在泛行政化的倾向，一个以法治教的新局面正在逐步形成，而对于由于民工潮带来的民工子女就学、就业等社会问题，在行政与法制上存在着空白，因此建立一系列相应的保护民工子女权利的法律法规成为必然。
总之，政府要提供适应社会发展的科学的制度秩序和公共产品，关键是要通过目标明确、可行性高、操作性强的政策措施来体现。政府是保护公民权利的直接参与者，只有建立科学的供给模式，才能充分发挥其职能，提高工作绩效，最终达到保护公民利益，构建和谐社会的目的。
责任编辑：闵之杰
一、我国农民工流动子女的发展现状
2003年11月，国务院妇女儿童工作委员会和全国妇联根据2000年第五次全国人口普查结果推算:我国流动人口规模已超过1亿。其中年龄在18岁以下的流动人口有1982万人，占全部流动人口的19.37%。另据国家统计局有关资料显示，2003年，全国农村外出务工的劳动力已达1.14亿人，占农村劳动力的23%，随同父母进入城市的6至14岁义务教育阶段的适龄儿童约有643万人。分布地区主要集中在诸如北京、上海、广州、深圳、天津、杭州、南京、苏州等经济发达城市。
我国农民工子女可以分为流动型和留守型两类，两类人群所出现的问题都是人口流动的派生性问题。随着经济社会的不断发展，农民工流动子女数量也在不断增加，已经形成一个庞大的特殊群体，他们的入学、就业、社会管理等问题越来越受到社会各界的关注。
二、政府现行管理政策与现实情况的矛盾
经过多年的发展，我国农民工流动子女管理工作已取得很大的进展，针对农民工流动子女的入学、就业等问题，我国也出台了相关的一些保护政策，但总体上而言，这些政策规定都处于笼统对待阶段，并未根据农民工流动子女管理工作出现的新情况、新问题而进行相应的政策调整，制度与现实情况不能很好衔接的矛盾越来越突出，进行制度创新势在必行。
（一）政府政策制定与现实问题之间的矛盾
（1）学龄前儿童的入学问题
农民工流动子女中学龄前儿童的入学问题可以归结为：上学难、上学贵、学校差三点。但政府的现行政策在解决这些问题上存在明显的政策不健全、实施不充分等问题。首先政府对于城市公办幼儿园的建设投入较少，数量上无法满足城市儿童的需求，公办幼儿园通常不愿接受农民工子女。其次，由于监管不力、多头审批制度等问题，出现了许多不符合经营标准的民办幼儿园，其教育质量、卫生条件、安全保护措施等都得不到应有的保障。最后，政府对于幼儿园的学费没有制定一个硬性的收费标准，乱收费现象严重，对农民工子女收取除学费之外的各种费用，加重了农民工家庭的负担。
（2）义务教育阶段的子女上学问题
虽然国家为保护义务教育阶段的农民工流动子女受教育的权利，出台了许多的政策。但由于政府政策实施不到位、监管不力、资金缺乏等，政府实施的政策并未达到理想效果，各种问题仍然存在。大多数公办学校仍以各种名目向农民工子女收取赞助费，加重了农民工子女上学的成本压力；而大多愿意接收农民工子女的民办学校无心经营，教育质量等无法得到保障。农民工子女没有一个良好的环境进行学习，甚至连受教育的基本权利也难得保障。
（3）学龄后青少年升学和就业问题
学龄后青少年与政府现行政策之间的矛盾可以归结为：首先是制度的不公平，户籍制度的制约作用，导致农民工子女在城市中无法享受和城市孩子一样的接受教育、升学的机会，现行制度未能提出有效的解决办法。其次，对于农民工流动子女的就业问题，政府显然没有做好这方面的措施准备，无法提供相应的岗位予以解决就业问题。最后，关于农民工子女的社会管理工作日趋复杂、艰巨，这对政府现行工作也是一个挑战。
（二）流入地政府政策与国家政策之间的矛盾
首先是流入地政府与国家制度之间的矛盾。国家制度的制订并不能做到将制度具体细致到能够符合所有地方的实际情况。当遇到政策不明确时，就容易造成地方政府“钻空子”。由于国家制度无法覆盖整个农民工子女群体，并未受到重视的农民工子女的合法权益得不到保护，问题越积越多，导致了制度在实施中未能收到预期效果，问题未得到很好解决，最终演变为制度与现实的不符，问题得不到有效及时的解决。
（三）流入地政府自身政策的缺陷
在对待农民工流动子女的问题上，很多流入地政府都会采取“忽视”的态度，这种现象的出现应该归结于我国的户籍制度。受户籍的限制，农民工子女往往不能进入城市的学校，使其成为城市儿童的边缘一族，给流入地政府的管理带来了一定的难度。管理得当就能充分利用这些资源为城市化的持续良性发展加油加劲，管理不当则会助长各种不良势头，势必威胁城市的稳定和健康发展。所以面对如此复杂的局面，更多的流入地政府选择了“忽视”。另外，农民工流动子女的教育、就业培训等各项制度的制订与实施，加重了流入地政府的财政负担，过重的财政压力与困难使流入地政府在面对农民工流动子女各种社会问题时“望而却步”。
三、关于政府政策实施的几点思考与建议
我国农民工流动子女问题的存在经历了由简单到复杂的过程。面对农民工流动子女管理更为严峻的势态，国家应打破原有的“传统政策模式”，从宏观到微观，通过多层次多角度来制定相关政策和实施措施，保障整个农民工子女群体的利益。
（一）国家应根据农民工流动子女实际状况，按不同层次不同类型的需要，制订与此相关的法律和机制。以此来避免由于主体差异而导致的现行制度无法覆盖的缺陷。并且可作为地方政府制订当地具体实施政策的有力依据，可以避免由于整齐划一的制度而使地方政府产生“闲权”，从最大程度上减少了因制度太宽泛而导致国家资源在地方上的浪费。国家在制定相关条文时，除了按具体情况进行制订外，更应界定明确和具体的地方政府实施的范围。这样既可以从最大程度上避免地方政府模棱两可的政策态度和实施绩效，也给地方政府提供制订和实施政策的充分依据，防止政府“有政策但无行动”和“想行动但无依据”情况的发生。
（二）流入地政府是保护农民工流动子女权利的直接参与者。强化流入地政府的作用。在政府领导下，有关部门密切配合齐抓共管。解决农民工流动子女不同阶段产生的社会问题，采取分类管理解决的办法，把问题对象细化到不同年龄层面的农民工子女，根据矛盾的不同制订不同的制度，保证每个阶段的农民工子女管理都有法可依。同时，健全和完善符合实际的地方政府绩效评估体系，在政府自律的情况下，进行有效的监督，提升政府的工作效率。
（三）不断完善现有的政策、法规。纠正当前我国各级各类政府在处理农民工流动子女问题过程中普遍存在泛行政化的倾向，一个以法治教的新局面正在逐步形成，而对于由于民工潮带来的民工子女就学、就业等社会问题，在行政与法制上存在着空白，因此建立一系列相应的保护民工子女权利的法律法规成为必然。
总之，政府要提供适应社会发展的科学的制度秩序和公共产品，关键是要通过目标明确、可行性高、操作性强的政策措施来体现。政府是保护公民权利的直接参与者，只有建立科学的供给模式，才能充分发挥其职能，提高工作绩效，最终达到保护公民利益，构建和谐社会的目的。
责任编辑：闵之杰