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由于城乡人口的流动和农村生源的逐步减少，为优化教育资源投入和提高乡村教学质量，20世纪90年代我国农村开始了一轮大规模的农村小学布局调整。农村小学从2000年的44.0万所下降到了2010年的21.1万所，一些农村流动教学点被撤销。这一大规模的农村小学布局调整，优化了乡村教学资源，但也带来若干社会问题。2015年7月至11月，住房和城乡建设部支持同济大学牵头安徽建筑大学、长安大学、成都理工大学、华中科技大学、内蒙古工业大学、山东建筑大学、沈阳建筑大学、深圳大学、苏州科技学院及西宁市规划设计研究院对全国13省480个村的人居环境进行调查，虽然调查目的并非针对农村小学布局，但在调查的过程中涉及对这一问题的若干访谈和考量，因此形成相关的思考与大家分享。
一、农村小学撤并的原因探析
1.客观选择：农村生源的急剧减少，导致乡村教育资源低效使用
2000年以来，全国农村适龄入学儿童的数量呈现逐年减少的趋势，适龄入学儿童从2000年的1 259万人锐减到2010年的773万人，这主要有三个方面的原因。首先，农村儿童出生率逐年下降，2010年同比2000年从14.0%下降到12.1%。其次，城镇化的快速推进导致农村人口大量迁出，也包括部分随迁儿童。最后，部分农村家庭生活愈发富裕，为追求更高的教学质量，选择送子女在集镇或县城就学。
多种因素共同作用，使农村小学的生源愈见减少，教育资源使用低效，部分曾经上百学生规模的村小，如今学生数甚至不足十人。综上而言，乡村学校的撤并，成为基层政府基于现实考量的客观选择。
2.内在动力：县域经济不发达，导致农村教育经费不足
经济理性追求的规模效益，是引发农村小学大规模撤并的主要原因。2001年，国务院对农村义务教育管理体系进行调整，从原来乡镇政府负责为主的分级办学模式变更为“地方政府负责、分级管理、以县为主”的体制。县级政府成为农村义务教育的统筹主体，一定范围内缓解了乡镇分管冗杂的现象，一定程度在经济上确保了乡村小学的正常运转（县的财政能力一般大于乡镇）。但1993年实行分税制后，部分经济薄弱县（集中在中西部省区），自身有限的财政无力承担庞大的乡村基础教育经费开支，加之2001年后农村税费减免政策取消了早先占教育投入30%来源的农村教育集资和农村教育费附加[1]。为了减少教育经费投入，提高资源利用效率，农村小学的撤并调整有了内在的经济动力。
3.宏观动因：农村生活水平的提高，导致对教育质量的需求也在提高
新中国成立后，农村小学的布局是依据人口分布情况，以行政村或聚居点为单位设立的。即使在人口稀少的偏远地区，也建有简易的复式学校或乡村办学点。这些小规模学校往往办学条件差，师资力量薄弱，课程设置单一。随着城镇化和农村现代化的快速推进，这些传统的农村教学点已越来越难以满足农民对优质教育的需求。农村学校布局的调整，能够优化教育资源分配，保障教育质量的提高。在对有限教育资源进行整合时，教育经费会优先投入给生源多且质量好的农村学校，用来改善办学条件，提高教师待遇。相应地，部分边远而分散的村小，由于生源无法保障，政府投入无力顾及，逐渐被淘汰、归并。
因此，从客观现实（生源）、内在动力（经济）和宏观动因（质量）三个层面探析，基本可以解释农村小学撤并的原因，或有其必然性。然而，上述三个层面的原因，主要是在经济层面或效率层面而言的。实际上，农村基础教育是一个重要的社会问题，需要有更全面的价值衡量。
二、农村小学撤并的社会考量
不可否认，农村小学布局调整之后，平均班额增加，教师结构优化，师资和生源得到整合，教育经费得以集中使用，资源利用效率提高。与此同时，带来的社会问题也不容小觑。
1.规模效益实际上部分由“家庭教育投资成本”转移支付
农村小学撤并立足的最基本假设是，将农村教育资源集中起来，可以节约成本，产生规模效益。但从发达国家的经验看，学校合并产生的效益没有想象中的来得大，反而由于交通的不便利及庞大的教育机构，新增了一定的隐性成本[2]。
规模效应虽然看似可以节省国家投入，也就是社会公众承担的公共教育成本，但在客观上却造成教育设施和服务在空间上的分配不公平。通勤距离的增加，直接导致学生及其家长通勤时间的螺旋上升。对于居住较远的家庭来说，如果学生不住校的话，远距离上学带来的通勤成本是不可避免的，尤其是在边远地区和山区，这直接导致农户的劳动时间被占用。如果家长陪读，更会导致农户实际劳动力的减少。无论哪种方式，都是以家庭经济成本（表现为时间成本或是时间成本和经济成本之和）的支出为代价的。在对山区、偏远地区、牧区的农村调查中，村民有着非常清晰的反馈。
无论是时间成本还是经济成本，这些都是农村家庭需要额外支付的成本。可以说，学校布点调整所带来的规模效益，实际上是由学生家庭额外的教育投资成本转移支付的。这引出了下一个问题，不同家庭承担的教育成本是否公平合理。
2.“较不利者”的实际利益在学校撤并中更易受损
罗尔斯在《正义论》中的陈述认为，“社会基本善”的分享份额不占优势者为“较不利者”。在现实的社会合作中，“社会基本善”因为每个人的家庭背景、社会阶层、自然禀赋等社会与自然偶然性因素的不同而分配不均衡。农村基础教育设施布局的区域差异性很大，不同地理区位、经济水平及父母教育水平的群体对基础教育服务供给的可承受度有很大不同，其中“较不利者”往往具有两大特征：一是多位于偏远地区、牧区或山区，交通不便；二是群体社会地位低，经济条件差。
对于基础教育而言，正是这些在自然与社会等偶然性方面处于不利地位的人群，在教育成本付出和教育质量获得中最不成正比，不但没有获得补偿，其自身应得的利益反而会被剥夺。
实际上，这些较不利的农户家庭普遍是社会弱势群体，对基础教育的需求是刚性的。社会学家哈维格斯特指出，随着社会的不断进步，教育将成为个体向上流动的主要途径，所带来的社会流动机会可以弥补这些群体自身客观的“偶然欠缺”。因此，从促进社会阶层流动而言，农村小学撤并以规模效益为单一追求，反而使农村弱势人群更加远离了优质的教育资源。 理解这一点，可能有点难度。如前文所述，农村小学撤并会导致农村家庭教育支出的增加，这对农村富裕户而言并不是大问题，但对农村贫困户或弱势户而言，这就是难以承受之重。家庭为了平衡子女远距离就学的时间问题，出现家长接送、同住陪读的现象，导致劳动力或者劳动时间减少。13省的调查涉及了很多偏远山区、牧区和山区的农户，他们虽然认可村小撤并带来的教育质量的提高，但对贫困户而言，其对教育质量并不敏感，对教育的改善需求依旧集中在基础硬件设施层面。相反，他们对家庭劳动力（或劳动时间）的减少更加敏感。同时，当农户简单地认为教育负担和成本支出不成正比时，过于贫困的家庭会选择让孩子退学务农，或者努力偿还上学费用，导致儿童承担着生理和心理的双重压力。甚至说，在少数地区的偏远农村，小学生辍学依然有一定的比例。
此外，教育的高成本问题依旧严峻，在调研中，子女就学费用排在家庭开销的第三位（15.8%），仅次于日常吃穿用度及看病就医费用，对于教育的超比例投入，也有可能会导致农户陷入“越读书越穷”的新型教育—贫困陷阱①。
3.乡村学校的剥离，加剧乡土社会的文化式微
农村小学对于乡村而言，不仅是教书育人的教育场所，而且在乡学私塾和乡村互融中逐渐演化成乡村文化与教育的象征性空间。如今，在城镇化和现代化的浪潮下，西方化或者说城市化的教育模式被简单地移植到农村，乡土文化和农村教育的特殊性与独特性正消失殆尽。正如熊春文教授所言：“这种与百年来中国教育现代化的过程以往下渗透普及或者‘文字下乡’相反的‘文字上移’的乡村教育新趋向，对于农村儿童与村落社会的影响都是巨大的。”② 农村小学作为乡村地区仅有的“大型”公共设施或公共物品，除了承载基础教育功能外，也不应忽视其为乡村文化和社会功能的传承载体。
西方国家比我国发展早几十年甚至上百年，现今其乡村学校已经成为乡村活化或乡村复兴的重要触媒①，通过乡村学校的更新改造或者功能重置，将村民再次集聚，唤醒其乡土情怀、故乡留恋。当村民的记忆载体被活化后，乡村文化主动觉醒并进行自我的乡村复兴也就不远了。
三、结语
我国教育资源的区域空间分布不均衡，在市场化进程中，“效益优先，兼顾公平”从20世纪90年代开始一直主导着我国基础教育设施的布局调整，积极意义不容否定，但这一价值取向给农村基础教育造成的消极影响也逐渐表征出来。山区、偏远地区和牧区等地区的弱势农户或贫困农户在优质教育资源的竞争中愈加边缘化，社会流动的通道愈加狭窄。实际上，农村基础教育的现实问题所体现的深层次问题是，我国地域之间、城乡之间、人群之间教育资源分配的结构性矛盾，是目前追求教育资源公平和追求教育投入效率这一尖锐矛盾面的根本原因。
在我国“十三五”全面奔小康的道路上，农村还有5 000万贫困人口（主要在山区、偏远地区和牧区），发展教育是减贫脱贫的关键之举。本次全国乡村调查所反映的乡村教育公平性问题需要予以重视，偏远地区、山区和牧区是贫困人口聚居地区，农村小学及农村流动教学点的撤并需要谨慎。
当下，我国国力日渐强盛，应逐步转变乡村教育设施布局的根本理念，转“效率优先，兼顾公平”为“公平优先，兼顾效率”。一个富强民主的现代化中国，其教育的繁荣，不仅要看城市或高等教育资源的世界领先性，更要看乡村基础教育的全覆盖性、高质量性和公平性。
参考文献：
[1]邬志辉，史宁中. 农村学校布局调整的十年走势与政策议题[J]. 教育研究，2011（7） .
[2]谭春芳，徐湘荷. 大就好吗—美国小规模中小学校（学区）合并问题研究[J].外国中小学教育，2009（2） .
（感谢21世纪教育研究院院长、北京理工大学杨东平教授和东北师范大学邬志辉教授促成笔者对本文内容的深入思考，感谢冯雯雯女士对本文的贡献）
（作者单位：同济大学城市规划系）
责任编辑：孙建辉
sunjh@zgjszz.cn
一、农村小学撤并的原因探析
1.客观选择：农村生源的急剧减少，导致乡村教育资源低效使用
2000年以来，全国农村适龄入学儿童的数量呈现逐年减少的趋势，适龄入学儿童从2000年的1 259万人锐减到2010年的773万人，这主要有三个方面的原因。首先，农村儿童出生率逐年下降，2010年同比2000年从14.0%下降到12.1%。其次，城镇化的快速推进导致农村人口大量迁出，也包括部分随迁儿童。最后，部分农村家庭生活愈发富裕，为追求更高的教学质量，选择送子女在集镇或县城就学。
多种因素共同作用，使农村小学的生源愈见减少，教育资源使用低效，部分曾经上百学生规模的村小，如今学生数甚至不足十人。综上而言，乡村学校的撤并，成为基层政府基于现实考量的客观选择。
2.内在动力：县域经济不发达，导致农村教育经费不足
经济理性追求的规模效益，是引发农村小学大规模撤并的主要原因。2001年，国务院对农村义务教育管理体系进行调整，从原来乡镇政府负责为主的分级办学模式变更为“地方政府负责、分级管理、以县为主”的体制。县级政府成为农村义务教育的统筹主体，一定范围内缓解了乡镇分管冗杂的现象，一定程度在经济上确保了乡村小学的正常运转（县的财政能力一般大于乡镇）。但1993年实行分税制后，部分经济薄弱县（集中在中西部省区），自身有限的财政无力承担庞大的乡村基础教育经费开支，加之2001年后农村税费减免政策取消了早先占教育投入30%来源的农村教育集资和农村教育费附加[1]。为了减少教育经费投入，提高资源利用效率，农村小学的撤并调整有了内在的经济动力。
3.宏观动因：农村生活水平的提高，导致对教育质量的需求也在提高
新中国成立后，农村小学的布局是依据人口分布情况，以行政村或聚居点为单位设立的。即使在人口稀少的偏远地区，也建有简易的复式学校或乡村办学点。这些小规模学校往往办学条件差，师资力量薄弱，课程设置单一。随着城镇化和农村现代化的快速推进，这些传统的农村教学点已越来越难以满足农民对优质教育的需求。农村学校布局的调整，能够优化教育资源分配，保障教育质量的提高。在对有限教育资源进行整合时，教育经费会优先投入给生源多且质量好的农村学校，用来改善办学条件，提高教师待遇。相应地，部分边远而分散的村小，由于生源无法保障，政府投入无力顾及，逐渐被淘汰、归并。
因此，从客观现实（生源）、内在动力（经济）和宏观动因（质量）三个层面探析，基本可以解释农村小学撤并的原因，或有其必然性。然而，上述三个层面的原因，主要是在经济层面或效率层面而言的。实际上，农村基础教育是一个重要的社会问题，需要有更全面的价值衡量。
二、农村小学撤并的社会考量
不可否认，农村小学布局调整之后，平均班额增加，教师结构优化，师资和生源得到整合，教育经费得以集中使用，资源利用效率提高。与此同时，带来的社会问题也不容小觑。
1.规模效益实际上部分由“家庭教育投资成本”转移支付
农村小学撤并立足的最基本假设是，将农村教育资源集中起来，可以节约成本，产生规模效益。但从发达国家的经验看，学校合并产生的效益没有想象中的来得大，反而由于交通的不便利及庞大的教育机构，新增了一定的隐性成本[2]。
规模效应虽然看似可以节省国家投入，也就是社会公众承担的公共教育成本，但在客观上却造成教育设施和服务在空间上的分配不公平。通勤距离的增加，直接导致学生及其家长通勤时间的螺旋上升。对于居住较远的家庭来说，如果学生不住校的话，远距离上学带来的通勤成本是不可避免的，尤其是在边远地区和山区，这直接导致农户的劳动时间被占用。如果家长陪读，更会导致农户实际劳动力的减少。无论哪种方式，都是以家庭经济成本（表现为时间成本或是时间成本和经济成本之和）的支出为代价的。在对山区、偏远地区、牧区的农村调查中，村民有着非常清晰的反馈。
无论是时间成本还是经济成本，这些都是农村家庭需要额外支付的成本。可以说，学校布点调整所带来的规模效益，实际上是由学生家庭额外的教育投资成本转移支付的。这引出了下一个问题，不同家庭承担的教育成本是否公平合理。
2.“较不利者”的实际利益在学校撤并中更易受损
罗尔斯在《正义论》中的陈述认为，“社会基本善”的分享份额不占优势者为“较不利者”。在现实的社会合作中，“社会基本善”因为每个人的家庭背景、社会阶层、自然禀赋等社会与自然偶然性因素的不同而分配不均衡。农村基础教育设施布局的区域差异性很大，不同地理区位、经济水平及父母教育水平的群体对基础教育服务供给的可承受度有很大不同，其中“较不利者”往往具有两大特征：一是多位于偏远地区、牧区或山区，交通不便；二是群体社会地位低，经济条件差。
对于基础教育而言，正是这些在自然与社会等偶然性方面处于不利地位的人群，在教育成本付出和教育质量获得中最不成正比，不但没有获得补偿，其自身应得的利益反而会被剥夺。
实际上，这些较不利的农户家庭普遍是社会弱势群体，对基础教育的需求是刚性的。社会学家哈维格斯特指出，随着社会的不断进步，教育将成为个体向上流动的主要途径，所带来的社会流动机会可以弥补这些群体自身客观的“偶然欠缺”。因此，从促进社会阶层流动而言，农村小学撤并以规模效益为单一追求，反而使农村弱势人群更加远离了优质的教育资源。 理解这一点，可能有点难度。如前文所述，农村小学撤并会导致农村家庭教育支出的增加，这对农村富裕户而言并不是大问题，但对农村贫困户或弱势户而言，这就是难以承受之重。家庭为了平衡子女远距离就学的时间问题，出现家长接送、同住陪读的现象，导致劳动力或者劳动时间减少。13省的调查涉及了很多偏远山区、牧区和山区的农户，他们虽然认可村小撤并带来的教育质量的提高，但对贫困户而言，其对教育质量并不敏感，对教育的改善需求依旧集中在基础硬件设施层面。相反，他们对家庭劳动力（或劳动时间）的减少更加敏感。同时，当农户简单地认为教育负担和成本支出不成正比时，过于贫困的家庭会选择让孩子退学务农，或者努力偿还上学费用，导致儿童承担着生理和心理的双重压力。甚至说，在少数地区的偏远农村，小学生辍学依然有一定的比例。
此外，教育的高成本问题依旧严峻，在调研中，子女就学费用排在家庭开销的第三位（15.8%），仅次于日常吃穿用度及看病就医费用，对于教育的超比例投入，也有可能会导致农户陷入“越读书越穷”的新型教育—贫困陷阱①。
3.乡村学校的剥离，加剧乡土社会的文化式微
农村小学对于乡村而言，不仅是教书育人的教育场所，而且在乡学私塾和乡村互融中逐渐演化成乡村文化与教育的象征性空间。如今，在城镇化和现代化的浪潮下，西方化或者说城市化的教育模式被简单地移植到农村，乡土文化和农村教育的特殊性与独特性正消失殆尽。正如熊春文教授所言：“这种与百年来中国教育现代化的过程以往下渗透普及或者‘文字下乡’相反的‘文字上移’的乡村教育新趋向，对于农村儿童与村落社会的影响都是巨大的。”② 农村小学作为乡村地区仅有的“大型”公共设施或公共物品，除了承载基础教育功能外，也不应忽视其为乡村文化和社会功能的传承载体。
西方国家比我国发展早几十年甚至上百年，现今其乡村学校已经成为乡村活化或乡村复兴的重要触媒①，通过乡村学校的更新改造或者功能重置，将村民再次集聚，唤醒其乡土情怀、故乡留恋。当村民的记忆载体被活化后，乡村文化主动觉醒并进行自我的乡村复兴也就不远了。
三、结语
我国教育资源的区域空间分布不均衡，在市场化进程中，“效益优先，兼顾公平”从20世纪90年代开始一直主导着我国基础教育设施的布局调整，积极意义不容否定，但这一价值取向给农村基础教育造成的消极影响也逐渐表征出来。山区、偏远地区和牧区等地区的弱势农户或贫困农户在优质教育资源的竞争中愈加边缘化，社会流动的通道愈加狭窄。实际上，农村基础教育的现实问题所体现的深层次问题是，我国地域之间、城乡之间、人群之间教育资源分配的结构性矛盾，是目前追求教育资源公平和追求教育投入效率这一尖锐矛盾面的根本原因。
在我国“十三五”全面奔小康的道路上，农村还有5 000万贫困人口（主要在山区、偏远地区和牧区），发展教育是减贫脱贫的关键之举。本次全国乡村调查所反映的乡村教育公平性问题需要予以重视，偏远地区、山区和牧区是贫困人口聚居地区，农村小学及农村流动教学点的撤并需要谨慎。
当下，我国国力日渐强盛，应逐步转变乡村教育设施布局的根本理念，转“效率优先，兼顾公平”为“公平优先，兼顾效率”。一个富强民主的现代化中国，其教育的繁荣，不仅要看城市或高等教育资源的世界领先性，更要看乡村基础教育的全覆盖性、高质量性和公平性。
参考文献：
[1]邬志辉，史宁中. 农村学校布局调整的十年走势与政策议题[J]. 教育研究，2011（7） .
[2]谭春芳，徐湘荷. 大就好吗—美国小规模中小学校（学区）合并问题研究[J].外国中小学教育，2009（2） .
（感谢21世纪教育研究院院长、北京理工大学杨东平教授和东北师范大学邬志辉教授促成笔者对本文内容的深入思考，感谢冯雯雯女士对本文的贡献）
（作者单位：同济大学城市规划系）
责任编辑：孙建辉
sunjh@zgjszz.cn