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2002年10月1日《重庆市国有土地储备整治管理办法》的施行，标志着土地储备整治制度在我市的正式建立。作为一个尚处在成熟发展阶段的新生事物，只有在把握整个城市社会经济发展规划的概貌和趋势，以及城区用地情况的基础上，才能使其有序健康成长。多大才能有效节省整治成本？怎样的储备规模可称适度？资金筹措从来都是收益与风险并行，如何选择合适方案并付诸实行？通过对以上问题的探询，我们可以对我市主城区2005年至2010年有关储备土地的各个方面作出预测。
城市规划重调整 居住用地须控制 园林建设待加强 城建土地仍有限
一、重庆市主城区社会经济发展分析
2003年，重庆市主城区GDP达到850多亿元，人均（按常住人口计算）GDP约14500元。2003年末，主城区户籍总人口445.49万人，占都市区户籍总人口（559.58万人）的79.6%；常住人口560万人，占都市区常住总人口（617.83万人）的91%。当前重庆市主城区面临一系列发展机遇：加入世贸组织、成立直辖市、山峡库区建设、西部大开发、主城区行政区划的调整扩大、国际产业的转移、东部地区产业西移、港澳台地区发展空间的拓展和老工业基地的改造。要实现这些机遇，大量的建设是必需的。过去重庆市主城区在建设方面欠帐较多，在未来的一段时间，城市建设方面将进行大量投资。
因此，重庆市主城区的城市建设在2005年至2010年将处加速扩张状态，其城市建设用地也将处于增速的态势。
二、重庆市主城区城市规划及建设用地情况
1996年重庆市编制完成《重庆市城市总体规划》（1996—2020年），在上报国务院审批的过程期间，重庆成为直辖市，该总规划根据国务院的要求作了部分调整后，国务院于1998年正式批准《重庆市城市总体规划》（以下简称“98版总规”）。“98版总规”确定重庆市主城区的面积约为600Km2，98版总规有效地指导了重庆市各项建设和管理，对城市的发展起到了有效的引导和控制作用。但是，“98版总规”也有明显的局限性，对近几年重庆市的发展估计不足。2003年城市建设用地超出“98版总规”确定的建城区规模49.7 Km2，较“98版总规”确定的2010年规模相差仅28.3 Km2；按“98版总规”预测城市建设用地增长速度为3.55%，而近年城市建设用地增长速度都在7%以上，城市建设速度大大超越了其预测速度。此外，2002年6月，重庆市人民政府发布《重庆市人民政府关于重庆特大城市、都市发达经济圈、城市规划区、主城等名称及相关范围界定的通知》（渝府发[2002]44号文）。根据此通知，重庆市主城区的面积被调整为2616.64 Km2（注：本报告后面所有称“重庆市主城区”均指2616.64 Km2范围），城市空间、形态、格局也随之发生了变化，城市规划管理工作也应作相应调整。由于98版总规已不适应当前形势发展的需要，因此，2004年重庆市规划局组织力量编制《重庆市2020都市区城市总体规划》（2004—2020年），该项目工作目前正在进行，计划在2004年年底完成。
2003年，重庆市主城区范围城市建成区城镇建设总用地351.35 Km2，其中含村镇建设用地50.46 Km2，城市建设用地300.89 Km2。在主城区2003年城市建成区土地利用结构中，居住用地占城市建设用地的比例较大，为36.60%，高出国家标准上限8个百分点；绿地在城市建设用地中所占比例为5.86%，人居环境比以前有所改善，但仍低于国家标准下限；道路交通用地占城市建设用地总量的16.22%；工业用地占21.99%。2003年同1994年相比，人均居住用地增长3.92平方米，但高密度居住模式变化不大；人均道路用地增长5.37平方米，交通先导的城市发展政策使近年城市道路建设超前发展；人均绿地增长3.28平方米，近年主城区山水园林城市建设取得了积极的成效，但仍低于国家标准。详细见表1（根据重庆2020都市区城市总体规划（2004年——2020年）规划纲要，重庆市城市总体规划修编办公室）。
三、重庆市主城区土地资源概况
由于受坡度、高程、水源保护区、地质灾害、地质石灰岩、森林植被、塌陷区、自然保护区和风景名胜区、孤立高地等因素的影响，重庆市主城区适宜进行建设的区域主要分布在缙云山、中梁山、明月山、铜锣山和东温泉山之间海拔500米以下的宽缓丘陵地带，即城市建成区，以及白市驿、土主、虎溪、长生桥、北部新区、西彭、界石、鹿角、鱼洞、一品、迎龙镇、龙凤桥、歇马、蔡家、陶家、曾家等地区，这是城市发展的主要区域，面积约1300多平方公里。
由上可知，重庆市主城区适合于城市建设的土地资源有限，不到规划面积（2616.64平方公里）的一半。因此，在未来城市建设中，一方面要严格控制外延式扩张用地，另一方面要尽量实行内涵挖潜，节约用地。
控制供给 高效利用 支持国企 改造旧城 主城区土地储备整治势在必行
第一，垄断城市土地一级市场，合理控制城市土地供给量，保证城市建设用地的可持续供应。通过土地储备制度的建立，政府可以统一掌握城市土地的收购和供应，制止城郊农村集体土地的隐性入市、违法用地和越权批地等违法行为的发生，有效调控土地供应的规模和节奏，同时，建立科学的土地供求状况分析体系，准确定位城市土地市场供需状况，据已核实土地供应规模，保证供应的有序和有效性，调控土地价格、维持土地价格维持在一个合理的水平上。
第二，盘活城市存量土地，提高土地利用绩效。长期以来实行土地划拨使用，造成土地使用权主体分散，闲置土地和未开发土地的开发难度大，开发商不愿在闲置土地上投资开发。土地储备制度建立后，土地储备机构可先将收购的土地进行开发，整理为“熟地”后再出让，减少开发过程中遇到的一些不确定因素，缩短开发时间，降低交易成本，使闲置土地统一规划，统一开发，加快城市存量土地盘活的进度，提高土地利用绩效。
第三，增加政府土地收益，防止国有土地资产流失。由于土地储备制度实行土地统一收购和垄断供应，可以有效杜绝土地隐形市场、灰色交易和“寻租”，提高土地招标、拍卖方式使用的比例，防止国有土地资产流失。同时，开发后土地所实现的土地增值能够通过出让政策确保上缴政府，从经济上体现土地国有的性质。
第四，支持国企改革，调整城市土地的空间布局。由于体制性原因，重庆市有相当一部分国有企业长期处于亏损或经营不善的状态。要搞活这些企业，最大的障碍是资金问题。通过实施土地储备制度，政府可以将处于较好地段的企业用地统一收回，进行整合和适当开发，推向土地市场。所得土地出让金按一定比例返还企业，由企业自行选址创业。企业的改造和搬迁，在一定程度上也能改善城市用地的布局。从而发挥各个地块的区位优势和土地潜力，实现城市政府土地经营收益最大化。
第五，促进土地利用规划和城市总体规划的贯彻落实，加快“城中村”和旧城改造的步伐。在推动收购储备的过程中，可以有计划、有重点地进行“城中村”和旧城改造，通过集中统一的前期开发和土地整治，有效地贯彻落实土地利用规划和城市规划。
第六，有利于落实土地管理部门的各项管理职能。通过土地收购储备整治制度，城市内凡需盘活的土地一开始就统一纳入土地储备中心运作，使土地管理部门的手中有地可管、可调控，实现土地的批前、批中、批后的全程管理。
外延+内涵式拓展城市用地 未来十年土地求大于供
一、概述
（一）城市土地的自然供给和经济供给
城市土地的供给，是指城市规划区内各类可利用土地的数量总和。土地供给通常可分为自然供给和经济供给。其数量包括已利用的土地资源和未来一段时间内可供利用的土地资源，即后备土地资源。
土地天生的可供人类利用的部分叫土地的自然供给。土地的自然供给是相对稳定的，不论在哪一区域内，只要区域范围不变，其土地的自然供给数量就是固定的，不受任何人为因素或社会经济因素的影响，因而是无弹性的。
土地的经济供给，是指在土地自然供给的基础上，投入劳动进行开发以后，成为人类可直接用于生产、生活用途上的土地供给。土地的经济供给是个变量，土地经济供给也是有效供给。影响城市土地经济供给的因素主要有：土地自然供给的数量；社会需求的变化；土地的利用方式。随着经济的发展和城市人口的增加，人们一直在对城市土地进行科学的利用，寻找科学利用土地的技术和管理制度，扩大土地的经济供给。城市土地供给属于经济供给，具有一定的弹性，但由于受自然供给的制约，其弹性又是不足的，即城市土地的经济供给是有限的，刚性的。
（二）城市土地的供给及供应方式
人类虽然难以增加土地的自然供给，但可以在自然供给的基础上增加经济供给。对城市土地而言，增加其经济供给的方式主要有两种：一种是增量土地供应；另一种是存量土地的供应。
增量土地供应，是指将非城市土地依法转变为城市土地的供应途径。随着城市的不断发展，城市用地的需求不断增加，国家要不断占用农业用地，满足城市建设用地的需要。中国实行土地农村集体所有和城市国家所有的“双轨制”，无论是农村还是城市土地，都不允许买卖转让，但对于农村集体所有的土地，根据现行法律规定，国家可以根据需要通过征用手段，变更农村集体土地所有权为城市国有土地所有权的方式取得。因此，城市土地增量供给，遵循先征后让的模式，依法通过对农民集体用地的征用，变更土地所有权，然后再向城市用地者过渡国有土地使用权。
存量土地供应，主要指通过提高原城市国有土地的使用效率或盘活闲置的城市国有存量土地的方式，以及改变城市土地的使用方式而形成的土地供给。由于中国长期实行土地无偿使用制度，不仅城市中存在大量低效率利用或者闲置土地，而且几乎所有存量土地均属于行政划拨土地使用权，土地使用制度改革的深化，要求将划拨土地使用权逐步纳入有偿使用的轨道，故当前城市土地市场供给中，存量土地供应更主要的是依法将原划拨使用性质的土地通过有偿出让的方式进入土地市场流通。
现实中的城市土地供给主要是两种方式并存，分别表现为城市土地绝对数量的扩大与城市土地利用的存量调整。只不过在城市发展的不同阶段，两种供给方式各自占的比例不同。
二、重庆市主城区1996年至2003年建设用地供应情况分析
1997年至2003年，重庆市主城区供应土地7832.42ha（78.32Km2,2001年498.5ha），平均每年1118.9ha（11.189 Km2），年均增长率为12.3%；2000年供应土地最少，面积405.0ha，占7年总供应的5.17%；2003年供应土地最多，面积2624.4ha，占7年总用地的33.51%，见表2，划拨用地及其比例见表3。
三、重庆市主城区未来城市用地的外延拓展方向分析
自然条件是影响重庆市主城区未来城市用地的外延拓展的绝对性因素。这些自然因素主要有地质、水文、植被、地形、自然资源及风景名胜区等，其中，尤其地形因素影响最为显著。以重庆市主城区目前的城市建成区为核心，城市未来将由核心向外围区域拓展，拓展的方向为向北、向西、向东和向南四个方向。
（一）向北拓展，跨过环城高速向北拓展。经土地适宜性分析，北部适宜城市建设区约400平方公里左右，现有城市建成区约为62平方公里，可发展区域为338平方公里。其发展优势是该区域自然条件良好，可拓展用地较大，依托城市建成区发展，没有大山大水的地形阻隔，拥有机场、码头、火车站等交通枢纽，区位条件良好，同时可依托北部新区的政策优势，有较强的发展动力；其劣势为用地海拔相对较高，地形以丘陵为主，用地相对较零碎。
（二）向西拓展，跨过中梁山向西，发展中梁山、缙云山之间的区域。经土地适宜性分析，西部适宜城市建设区约为320平方公里，现有城市建成区约为27平方公里，可发展区域为293平方公里。其发展优势是用地平坦，条件较好，可拓展用地较大，具有区域辐射能力，能够辐射市域西部城镇及加强与成都方向的联系；其劣势为跨山发展，交通投入较大，生态环境比较脆弱，在缺乏水源供应的同时城市排水问题。
（三）向东拓展，跨过铜锣山，发展铜锣山、明月山之间的区域。经土地适宜性分析，东部适宜城市建设区约为400平方公里，现有城市建成区约为10平方公里，可发展区域约为390平方公里。其发展优势是处于城市下游区域，生态环境影响较小，适宜发展工业；其劣势是跨山发展，交通投入较大。390平方公里可发展用地中的绝大多数（约307平方公里）位于鱼嘴以北的铜锣山、明月之间的糟谷地带，远离城市中心，现状条件较差，发展动力较差，且为生态涵养的重要区域，因此，实际可供城市未来发展的区域用地较少，约为83平方公里。
（四）向南拓展，发展中梁山、铜锣山之间的南部地区。经土地适宜性分析，该区域适宜城市建设区约为280平方公里，现有城市建设区约为201平方公里，可发展区域约为79平方公里，用地少，不宜作为城市未来的主要发展区域。
综上所述，除南向拓展受到地形和行政界限的制约之外，城市用地向北部、跨越中梁山向西部及跨越铜锣山向东部发展的制约条件较小，是城市拓展的主要方向（注：该部分的数据主要来源于《重庆市都市区城市总体规划纲要（2004—2020）》）。
四、重庆市主城区现有建设用地中开发用地的潜力分析（内涵挖潜）
从重庆市主城区的实际状况看，现有建设用地中开发用地的潜力主要存在于以下几方面：2003年末，重庆市主城区现有建设用地约60239.3ha(602.393km2) 同期据统计，重庆市主城区的建成面积只有351.35km2,两者相差近250 km2。这里面有一部分属于正在建设的用地，还有一部分可以调整的用地，是未来建设用地的来源之一。
五、重庆市主城区2005年－2010年土地供求分析
（一）重庆市主城区2005－2010年建设土地供应及供应分析
由于受自然地理条件的制约，重庆市主城区城市用地的供给有限，主要来源于农用地用途的转换，这将受到国家有关政策的控制，同时，供给的土地质量不高，需要投入大量的整治费用。在需求方面，由于目前重庆市面临5大发展机遇，重庆市主城区在未来很长一段时间内，经济将快速发展，尤其是2005年——2010年，重庆市主城区无论是从经济的角度，还是从城市建设的角度，都将处于加速发展期，建设用地的需求量很大。总体来说，重庆市主城区2005年-2010年土地需求略大于供给，在大力挖潜及节约用地的前提下，土地供应基本能满足需求。
（二）重庆市主城区2005年-2010年建设用地增量及存量来源分析
由前可知，重庆市主城区的增量土地约600 km2，到2050年，重庆市主城区建设已基本完善，城市发展进入稳定阶段。2005年－2010年期间，600 km2的增量土地将大部分在此期间使用，假定此期间可使用550 km2，那么，2005年－2050年每年平均可使用增量土地约12 km2。但是，由于2005年－2010年处于城市发展的加速增长期，增量土地的供应可多于12 km2，因此，在2005年－2010年土地供应类型的来源上，增量土地可占2/3，存量土地可占1/3。
《重庆市主城区近期建设规划（2003年—2007年）》确定2003年2007年间，平均每年建设用地供应量控制在2427.6 km2范围内，上述数据与此相吻合。
六、重庆市主城区2005年－2010年经营性用地供应来源分析
经营性用地的供应机构主要有市地产集团、市城投公司、市开投公司、市渝富公司、开发区（高新区、经开区、北部新区高新园、北部新区经开园）及储备有土地的区政府（渝中区、江北区、沙坪坝区、渝北区），确定重庆市主城区2005——2010年经营性用地的供应机构的原则如下：
1、优先考虑市政府集团公司储备库内土地。
2、根据土地储备主要由市地产集团、市城投公司等市级投资公司储备的精神，区政府不再行使储备土地职能，区政府现储备土地856.86公顷，在六年内供应完，每年供应142.81公顷。
3、开发区需要的经营性用地主要由其自己储备的土地供应。
4、剩余的经营性用地由市地产集团、市城投公司供应，由于市地产集团是专职的土地储备机构，储备的土地多，剩余的经营性用地供应3/5，市城投公司供应2/5。
分析因素再控制 土地收购储备整治成本面面观
一、土地收购储备整治成本构成
土地储备整治成本，既土地储备、整治与管理过程中发生的实际成本。具体说来，包括以下几部分：
二、土地收购储备整治成本的影响因素
（一）“土地取得费”的影响因素
目前，由于未对收购价格（土地取得费）内涵进行明确的界定，收购双方对于土地取得费的确定存在巨大分歧。被收购方要么希望按规划用途开发预期收益的市场价格确定土地收购价格，要么希望以企业自身需要解决的问题（如职工安置、企业异地经营及债务等）所需费用作为确定土地收购价格的依据，而对于收购方（土地储备机构）更多的是关注收购储备过程中的资金平衡，收购价格原则上在土地再开发预期收益减去土地整治开发开发成本的范围内确定。因此，目前土地收购过程中收购价格确定无论是收购方或是被收购方，都不是从被收购土地的实际价格出发考虑问题，更多的是从自身需要解决的问题去确定地价。
为了解决收购双方在土地取得费上的分歧，目前的做法是由具有资质的评估机构根据国家和重庆市颁布的补偿标准，结合项目的具体情况进行评估，收购双方以评估的结果作为谈判的依据。虽然补偿标准及评估结果具有一定的强制性，但是由于各种法律法规未对收购价格的内涵进行明确的界定，加之考虑社会稳定因素，收购双方一般要经过多次协商、妥协而确定最后的收购价格。
此外，储备土地的自然地理条件也是影响土地取得费大小的因素之一。
因此，从面上来讲，各种法律法规及补偿标准是影响土地取得费的主要因素，储备土地的自然地理条件以及谈判人员的沟通协商能力是影响的次要因素。
（二）土地整治开发费的影响因素
土地整治开发费主要由工程施工费、机械设备磨损或购置费、其他费用（如前期工作费、竣工验收费、业主管理费等）和不可预见费四部分组成。
在四部分费用当中，工程施工费占了较大的比例，影响工程施工费的因素主要有：1、储备土地的自然地理条件；2、储备土地的规划；3土地整治工程的设计；4、整治需要达到的程度；5、施工企业的水平。
机械设备磨损或购置费按照设计配备及有关标准进行计算，前期工作费、竣工验收费、业主管理费等其他费用的内容和费用都也按照有关的标准和规定执行。影响这些费用的主要因素为：1、套用的标准和规定，同一内容不同的标准和规定可能不一样；2、设计是否合理及管理水平。
影响土地整治开发费大小还有一个关键的因素，即土地储备“体制”及操作的机制。
（三）管理费的影响因素
土地储备机构维持正常运转所需要的管理费用的主要因素有：1、储备机构的内部设置情况；2、工作人员的工资及福利水平；3、管理水平；4、土地储备的体制。
（四）利息及规
划设计等其他费有的影响因素
利息的影响因素主要是贷款额度的大小及期限；规划设计费的影响因素主要是规划设计的难易程度及承担规划设计单位收费的高低。
三、土地收购储备整治成本的控制
（一） 土地收购储备整治成本控制原则
（二）土地收购储备整治成本的控制措施
1、土地取得环节的控制
对土地取得费用的控制，当务之急是用法律法规的形式明确收购价格的内涵，即只包含土地经营权及土地处置权价格（对划拨用地不包含土地处置权价格），不包括土地发展权价格及地上建筑物补偿费、职工或住户安置补偿费、企业异地经营建设费及企业的债务等。补偿标准再根据法律法规进行制定。
对土地储备机构而言，法律法规及补偿标准的制定不在其职权范围，他们能做的主要是根据现行的法律法规、补偿标准及第三方（评估机构）的评估结果与被收购方进行沟通、协商、谈判（不能强制执行，考虑社会稳定），争取使价格合理、合情同时，尽量缩短谈判的时间，一般说来，成本将随时间的增加而增加。此外，在经费有限、时间有限、储备规模有限及考虑储备的先后等条件下，优先选择自然地理条件好的、易整治的、成片的地块进行储备。
因此，在土地取得费的控制方面，要选择自然地理条件好的、易整治的、成片的地块，同时，提高谈判人员的沟通、协商能力，缩短时间。
2、 土地整治开发环节的控制
在土地收购储备整治成本中，土地整治开发费相对其他的费用而言，弹性最大，也最容易出现“寻租”等腐败现象。
工程施工费的控制手段主要有：（1）在规划局前期的规划中，由于考虑不是很细，在某些情况下，适当改变规划，会使整治费用降低，当然，这需要与规划局协商，征得同意；（2）在所有的工程项目中，优化设计可以节约相当的施工费用，在设计时，需因地制宜，根据地块及周边的自然地理条件进行；（3）整治需要达到的程度也是影响费用的一个因素，在同等条件下，“五通一平”肯定比“七通一平”成本低，要根据用地需求掌握整治度。（4）在其他条件都一样的情况下，不同的企业所需要的施工成本是不一样的，不同的企业具有不同的管理、组织水平，其员工的技术能力及设备配置都不同，因此，选择好施工企业是控制工程施工费的又一途径。当然，上述控制手段是在不降低收益的情况下实施的。
对机械设备磨损或购置费，前期工作费、竣工验收费、业主管理费等其他费用及不可预见的费用的控制途径主要有：（1）在预算时，预算人员要尽可能用对自己有利的标准和规定，这就要求预算人员要熟悉各种相关的标准；（2）在设计时，也要考虑机械设备磨损或购置费；（3）管理水平的高低在某些时候会影响前期工作费、竣工验收费、业主管理费等其他费用及不可预见费，所以需提高管理水平。
从某种程度上说，上述的手段对控制土地整治开发费是“治标”，若要“治本”还要改革现有土地储备的“体制”及操作的机制。“本”治好了，“标”就更容易治了。按照《重庆市国有土地储备整治管理办法》第十七条的规定，土地整治的工作由土地储备机构来组织实施，比较好的方法是可行性研究、预算及设计等前期工作由土地储备机构组织；招投标、监理单位的选择及工程的进度拨款由另外的机构来组织（比如“土地储备委员会”）；中间检查及验收由两个机构共同进行。另外，该条还同时规定，对重大的土地储备项目才实行招标、投标，对中、小型项目需要控制成本，建议所有的整治项目，无论大小，必须进行招投标，小项目在进行招投标时，可以简化程序，降低执行成本，这是可以做到的。
3、管理费的控制
管理费是政府给土地储备机构维持日常开支的费用，对土地储备机构来讲，希望管理费尽可能的多一点，对政府来说，合适就行，这两者的要求是相反的。
政府在确定管理费时可以采用以下的做法：由土地储备机构提出前一年的详细支出明细及下一年预计支出，由审计或财务人员审核，剔除不合理的、假的支出，最终确定管理费的多少。一般情况下，管的太死，工作效率低，不易提高积极性。由于土地储备机构代表政府进行土地储备，责任重大，效率低，不易提高积极性，对土地储备机构来说，最多是能力问题；但对政府来说，损失严重。因此，政府除了给管理费以外，还要根据业绩进行奖励，奖励的幅度可以大一点，同时，如果是由于土地储备机构提高管理水平而节约的经费，也按一定比例作为奖励。
此外，由于土地储备机构运作的资金庞大，政府应该定期（比如每年）考察土地储备机构资金使用权用的效率，以此作为评价其管理水平高低的一个标准，这样可以促使土地储备机构提高管理效率，节约成本，扩大收益。
对土地储备机构来讲，控制管理费用的途径有：（1）优化储备机构的内部设置；（2）内部也要有激励机制；（3）在日常的开支中，尽量节约。
4、利息及规划设计等其他费用的控制
对利息控制主要是要根据土地储备机构现有的及将来的现金流选择合理贷款额度及期限，对未来的现金流要进行比较准确的预测，尽量减少周期，降低流通成本；对规划设计费的控制主要是和规划设计承担单位进行谈判，确定合理的数额。
四、结语
土地收购储备整治是一项复杂的系统工程，涉及的金额巨大，同时，由于土地储备是一个新事物，土地储备机构成立不久，成本控制具有比较大的空间。目前，当务之急是理顺体制，吸收一些高层次的专业人才充实队伍，提高土地储备机构的管理水平，为重庆市土地市场的健康、有序发展打下坚实的基础。
如何储备才适度——土地储备规模、周期、资金环环相扣
一、概述
一般情况下，土地储备机构购得土地后，并不一定立即出让而是储备一段时间。一方面是为了让储备的土地升值；另一方面，转让出去的土地只是土地储备机构中一部分已进行了前期开发的土地，大部分还未详细规划好的土地需要储备起来以备未来之需。通常土地储备机构购入的土地与出让的土地在量上保持一定的比率。储备土地的一个重要的目的是对土地供应总量进行控制，而只有土地储备积累到一定数量，才能使政府在市场土地供应短缺，地价暴涨时具备调控能力。但土地储备过多，会造成资金占用过多，而资金不足，储备量过小，就达不到调控土地市场的目的。此外，城市土地利用格局存在多样性，土地使用历史遗留问题多，土地权利关系复杂，土地储备资金有限，这些外部因素均对开展城市土地储备影响较大，土地储备的实施面临许多不确定性。因此，制定适度的储备规模十分必要。
二、土地储备规模与储备周期、土地储备可支配资金量的关系
土地储备规模与土地储备周期、土地储备可支配资金量具有互为制约的关系。土地储备可支配资金量大，土地储备周期可以相对较长，土地储备规模相应可以扩大；土地储备资金，特别是从银行借贷部分的资金拥有量必须紧跟现时期和未来储备期储备土地社会需求量大小来确定，预测未来对土地储备需求较强，可以多储备土地，适当提高土地储备周期，允许由此造成适当资金积淀。如果土地储备出现长期积压，土地储备失衡，将导致土地储备资金的不良运作，增加土地储备机构付息压力，严重的将影响土地储备可持续运作。总的来说，土地储备周期长，则土地储备规模相应扩大，需要投入的资金增多，储备机构资金压力大，但是平衡市场供需的功能强，土地储备周期短，则土地储备规模可以缩小，需要投入的资金减少，储备机构资金压力小，但是平衡市场供需的功能弱。
三、土地储备规模的影响因素分析
土地储备规模受社会、经济、政策等多方面的影响，主要有以下几个因素：
（一）土地征购价格的高低
如同存货的购置成本会对存货管理产生影响一样，土地的征购价格也会对土地储备产生影响。由于土地价值具有高昂的特点，土地储备机构用于征购土地的资金是比较有限的，特别是土地储备制度处于初级阶段，反之，土地储备机构能够征购的储备土地数量就越多。目前，中国土地储备制度刚刚起步，启动资金主要源于政府的财政资金，数量有限。这就要求土地储备机构在运作过程中合理分配资金，优先收购城市优质土地，以获得较高的土地增值效益，在此基础上，逐渐增加城市土地储备量，扩大城市土地储备制度的影响力。
（二）城市发展规划的调整
伴随城市发展规划调整而产生的土地用途，区位条件的变化，对土地储备的经济效益将产生直接的影响。不同地段土地的经济效益存在着明显的差异，在同等条件下，土地储备机构会优先储备区位条件相对较好、土地增值幅度相对较大的地区。在土地储备总量一定的情况下，增加优质地块的储备数量，可以获得更高的土地储备收益。
（三）储存成本的高低
土地储备的储存成本是指为保持土地而发生的成本，其主要内容是土地储备占用资金所应计的利息。如果土地储备机构使用自有资金购置土地，便会失去自有资金存放银行或投资于证券应取得的利息；如果土地储备机构使用银行贷款等资金购置土地，便要支付利息费用。由此可见，土地储存成本与资金来源渠道密切相关。一般来说财政资金的成本较低，而银行贷款的成本相对较高。土地储备机构在决策时，需要权衡土地潜在增值收益于储存成本，前者大于后者时，一般会吸进土地；当前者小于后者时，除了为公共利益等特定目的考虑，一般会放弃对土地的收购，以免增加土地储备运作的风险。
（四）房地产市场发展状况的好坏
宏观经济周期性发展特点相似，房地产市场也具有周期性的特点。随着房地产市场的逐步成熟，周期波动的幅度会越来越小。房地产市场发展前景乐观，土地投资就会增加，土地储备风险就会降低；同样，土地储备供应对房地产市场的良性发展也具有积极作用，可以避免市场发展的大起大落。
（五）阶段性目标与政策
土地储备制度的实施是一个发展的过程，具有阶段性目标。处于初级阶段时，土地储备机构除了需完成政府要求的“服务企业”目标外，更重要的是要不断积累自有资金，所储备土地应主要来源于收回的土地和补偿较低的土地，土地收购储备应当“适度从紧”。随着储备机构自身的实力增强，土地收购储备可逐渐转向“适度从宽”政策，拓展土地储备范围，逐渐达到完全垄断土地一级市场。
四、土地储备周期的分析
“土地储备周期”大体上可以定义为：从土地储备机构的土地收购合同签订日到土地出让合同签订日之间的时间。影响土地储备周期的因素主要从三个方面；第一，储备土地的整治时间；第二，市场土地的需求量；第三，土地储备机构的资金压力。
从国外政府土地储备机制的运作实践来看，土地的储备周期往往较长。从中国的实践情况来看，大多数实行土地储备制度的城市早期土地储备周期偏短。早期土地收购储备只有“收购”和“出让”，并没有“储备”，这与土地储备机构土地储备量有限、土地储备所需资金缺口巨大，从而面临土地供应的严峻压力不无关系。随着土地储备机构的良性发展和土地储备量的上升，土地储备的周期也在逐渐延长。以杭州市为例，有关杭州市土地收购储备的周期，目前尚没有官方的统计数字。据研究人员通过公开的渠道取得由杭州市土地管理部门公布的土地收购、出让宗地信息后，加以统计后的结果显示，1997年——2001年期间，土地收购储备周期在360天内的占绝大多数。从1998年起，杭州市推进“熟地出让”政策，而土地开发需要的投入也非常可观，土地储备中心的资金回收与资金支出暂时仍未达到平衡，每年用于土地收购的现金流出略高于通过土地出让所得的现金流入，融资需求压力较大。
因此可以认为，在土地储备的初期，受制于储备机构的资金状况，土地储备的目的更多是考虑经济利益，所以储备的土地应该迅速出手，不能积压太多，周期不宜太长。当储备机构实力增强以后，可以适当延长周期，更多地兼顾调控土地市场的功能。最后，储备机构实力足够强大后，才能真正垄断一级市场，实现土地储备的多元化目标。
在参考其他城市的经验后，根据重庆市的实际情况，可以在2005年——2010年期间采取三个不同的周期。2005年——2006年，由于处于储备的初级阶段，鉴于储备机构的资金压力，储备周期以2、3年为宜；2007年——2008年期间，根据储备机构的资金状况和城市用地需求，储备周期为3、4年；2009年——2010年期间，周期延长为4、5年，以适应对土地一级市场宏观调控的功能要求。2010年后，随着自有资金的增强，还可延长。
五、土地储备的适度规模
土地储备规模首先要达到调控市场的目的，同时储备土地也要获取收益，唯有合理的收益才能使储备持续运作。此外土地储备还需考虑许多非经济效益目标，所以储备规模还受经济亏损承受能力的限制。因此，土地储备适度规模的确定面临着许多不确定性，并且土地储备规模自身是一个动态调整的变量，由此决定了合理确定土地储备的适度规模是一项难度很大的工作。
从调控的功能来看，土地储备机构要确定一个能够依据自身储备能力，能充分垄断土地一级市场，对土地市场产生强有力调控作用的土地储备规模。在市场供大于需的时候，土地储备机构将市场上闲置、低地价、低效率利用的土地通过收购、回收等方式储备进库；在市场供不应求的时候，从土地储备库释放土地，以控制土地价格上涨，抑制土地投机。从而避免地价的过度波动对经济社会发展产生不良冲击。此外，土地储备自身带有多种目标性，不单是为了国家在土地一级市场上获得最大收益，同时还要兼顾土地储备的社会效益、生态环境效益等。
从经济的功能来看，取决于土地储备机构对储备成本的承受能力。只有库存土地的储备费用不高于短期获取土地的费用（比如政府在特定短时期对特定城市区位的土地进行重划等，需要直接获取该地区的土地所产生的谈判费用以及地价上涨等）时，土地储备才是合理的。几个相关条件的约束是：土地储备机构的资金支付能力；土地获取的机会成本储备成本与短期获取土地费用比较；土地获取的稳定性与需求波动状况不同时期可储备土地来源是否充足、未来不同时期土地需求量。
由于同时具有“流通”、“供应”等特性，可以尝试将货币流通中的货币供应量与土地流通中的土地储备规模（等同于供应量）进行类比。
西方经济学中关于货币供给理论的费雪交易方程式：MV=PY
认为，为了实现一定的交易总额（PY），需要的货币流通量为（MV）。其中M为货币供给量，V是货币流通速度（货币在经济周转中的快慢），P为一般物价水平，Y为一定时期的社会总交易量。
在土地储备中，可以将土地储备规模看作M，因为货币供给由中央银行控制，而储备中心相当于土地交易系统的“中央银行”，土地就是其发行的“货币”；将进入储备机构的土地的流通速度（土地储备周期的倒数）看作货币流通速度V；而一定时期内全社会对建设用地的总需求则相当于社会交易总额PY。
土地储备规模为S，进入储备机构的土地流通速度为V（即土地储备周期的倒数），全社会对建设用地的总需求为D，由费雪的交易方程式得：SV=D
变化得：S=D/V
重庆市土地储备机构储备的土地约有50%可以出让，其余为道路、绿化、学校等基础设施及公益设施用地，根据两大土地储备机构供应量乘以2，再考虑前面确定的储备周期，用费雪交易方程式，即计算得土地储备的规模。
城市规划重调整 居住用地须控制 园林建设待加强 城建土地仍有限
一、重庆市主城区社会经济发展分析
2003年，重庆市主城区GDP达到850多亿元，人均（按常住人口计算）GDP约14500元。2003年末，主城区户籍总人口445.49万人，占都市区户籍总人口（559.58万人）的79.6%；常住人口560万人，占都市区常住总人口（617.83万人）的91%。当前重庆市主城区面临一系列发展机遇：加入世贸组织、成立直辖市、山峡库区建设、西部大开发、主城区行政区划的调整扩大、国际产业的转移、东部地区产业西移、港澳台地区发展空间的拓展和老工业基地的改造。要实现这些机遇，大量的建设是必需的。过去重庆市主城区在建设方面欠帐较多，在未来的一段时间，城市建设方面将进行大量投资。
因此，重庆市主城区的城市建设在2005年至2010年将处加速扩张状态，其城市建设用地也将处于增速的态势。
二、重庆市主城区城市规划及建设用地情况
1996年重庆市编制完成《重庆市城市总体规划》（1996—2020年），在上报国务院审批的过程期间，重庆成为直辖市，该总规划根据国务院的要求作了部分调整后，国务院于1998年正式批准《重庆市城市总体规划》（以下简称“98版总规”）。“98版总规”确定重庆市主城区的面积约为600Km2，98版总规有效地指导了重庆市各项建设和管理，对城市的发展起到了有效的引导和控制作用。但是，“98版总规”也有明显的局限性，对近几年重庆市的发展估计不足。2003年城市建设用地超出“98版总规”确定的建城区规模49.7 Km2，较“98版总规”确定的2010年规模相差仅28.3 Km2；按“98版总规”预测城市建设用地增长速度为3.55%，而近年城市建设用地增长速度都在7%以上，城市建设速度大大超越了其预测速度。此外，2002年6月，重庆市人民政府发布《重庆市人民政府关于重庆特大城市、都市发达经济圈、城市规划区、主城等名称及相关范围界定的通知》（渝府发[2002]44号文）。根据此通知，重庆市主城区的面积被调整为2616.64 Km2（注：本报告后面所有称“重庆市主城区”均指2616.64 Km2范围），城市空间、形态、格局也随之发生了变化，城市规划管理工作也应作相应调整。由于98版总规已不适应当前形势发展的需要，因此，2004年重庆市规划局组织力量编制《重庆市2020都市区城市总体规划》（2004—2020年），该项目工作目前正在进行，计划在2004年年底完成。
2003年，重庆市主城区范围城市建成区城镇建设总用地351.35 Km2，其中含村镇建设用地50.46 Km2，城市建设用地300.89 Km2。在主城区2003年城市建成区土地利用结构中，居住用地占城市建设用地的比例较大，为36.60%，高出国家标准上限8个百分点；绿地在城市建设用地中所占比例为5.86%，人居环境比以前有所改善，但仍低于国家标准下限；道路交通用地占城市建设用地总量的16.22%；工业用地占21.99%。2003年同1994年相比，人均居住用地增长3.92平方米，但高密度居住模式变化不大；人均道路用地增长5.37平方米，交通先导的城市发展政策使近年城市道路建设超前发展；人均绿地增长3.28平方米，近年主城区山水园林城市建设取得了积极的成效，但仍低于国家标准。详细见表1（根据重庆2020都市区城市总体规划（2004年——2020年）规划纲要，重庆市城市总体规划修编办公室）。
三、重庆市主城区土地资源概况
由于受坡度、高程、水源保护区、地质灾害、地质石灰岩、森林植被、塌陷区、自然保护区和风景名胜区、孤立高地等因素的影响，重庆市主城区适宜进行建设的区域主要分布在缙云山、中梁山、明月山、铜锣山和东温泉山之间海拔500米以下的宽缓丘陵地带，即城市建成区，以及白市驿、土主、虎溪、长生桥、北部新区、西彭、界石、鹿角、鱼洞、一品、迎龙镇、龙凤桥、歇马、蔡家、陶家、曾家等地区，这是城市发展的主要区域，面积约1300多平方公里。
由上可知，重庆市主城区适合于城市建设的土地资源有限，不到规划面积（2616.64平方公里）的一半。因此，在未来城市建设中，一方面要严格控制外延式扩张用地，另一方面要尽量实行内涵挖潜，节约用地。
控制供给 高效利用 支持国企 改造旧城 主城区土地储备整治势在必行
第一，垄断城市土地一级市场，合理控制城市土地供给量，保证城市建设用地的可持续供应。通过土地储备制度的建立，政府可以统一掌握城市土地的收购和供应，制止城郊农村集体土地的隐性入市、违法用地和越权批地等违法行为的发生，有效调控土地供应的规模和节奏，同时，建立科学的土地供求状况分析体系，准确定位城市土地市场供需状况，据已核实土地供应规模，保证供应的有序和有效性，调控土地价格、维持土地价格维持在一个合理的水平上。
第二，盘活城市存量土地，提高土地利用绩效。长期以来实行土地划拨使用，造成土地使用权主体分散，闲置土地和未开发土地的开发难度大，开发商不愿在闲置土地上投资开发。土地储备制度建立后，土地储备机构可先将收购的土地进行开发，整理为“熟地”后再出让，减少开发过程中遇到的一些不确定因素，缩短开发时间，降低交易成本，使闲置土地统一规划，统一开发，加快城市存量土地盘活的进度，提高土地利用绩效。
第三，增加政府土地收益，防止国有土地资产流失。由于土地储备制度实行土地统一收购和垄断供应，可以有效杜绝土地隐形市场、灰色交易和“寻租”，提高土地招标、拍卖方式使用的比例，防止国有土地资产流失。同时，开发后土地所实现的土地增值能够通过出让政策确保上缴政府，从经济上体现土地国有的性质。
第四，支持国企改革，调整城市土地的空间布局。由于体制性原因，重庆市有相当一部分国有企业长期处于亏损或经营不善的状态。要搞活这些企业，最大的障碍是资金问题。通过实施土地储备制度，政府可以将处于较好地段的企业用地统一收回，进行整合和适当开发，推向土地市场。所得土地出让金按一定比例返还企业，由企业自行选址创业。企业的改造和搬迁，在一定程度上也能改善城市用地的布局。从而发挥各个地块的区位优势和土地潜力，实现城市政府土地经营收益最大化。
第五，促进土地利用规划和城市总体规划的贯彻落实，加快“城中村”和旧城改造的步伐。在推动收购储备的过程中，可以有计划、有重点地进行“城中村”和旧城改造，通过集中统一的前期开发和土地整治，有效地贯彻落实土地利用规划和城市规划。
第六，有利于落实土地管理部门的各项管理职能。通过土地收购储备整治制度，城市内凡需盘活的土地一开始就统一纳入土地储备中心运作，使土地管理部门的手中有地可管、可调控，实现土地的批前、批中、批后的全程管理。
外延+内涵式拓展城市用地 未来十年土地求大于供
一、概述
（一）城市土地的自然供给和经济供给
城市土地的供给，是指城市规划区内各类可利用土地的数量总和。土地供给通常可分为自然供给和经济供给。其数量包括已利用的土地资源和未来一段时间内可供利用的土地资源，即后备土地资源。
土地天生的可供人类利用的部分叫土地的自然供给。土地的自然供给是相对稳定的，不论在哪一区域内，只要区域范围不变，其土地的自然供给数量就是固定的，不受任何人为因素或社会经济因素的影响，因而是无弹性的。
土地的经济供给，是指在土地自然供给的基础上，投入劳动进行开发以后，成为人类可直接用于生产、生活用途上的土地供给。土地的经济供给是个变量，土地经济供给也是有效供给。影响城市土地经济供给的因素主要有：土地自然供给的数量；社会需求的变化；土地的利用方式。随着经济的发展和城市人口的增加，人们一直在对城市土地进行科学的利用，寻找科学利用土地的技术和管理制度，扩大土地的经济供给。城市土地供给属于经济供给，具有一定的弹性，但由于受自然供给的制约，其弹性又是不足的，即城市土地的经济供给是有限的，刚性的。
（二）城市土地的供给及供应方式
人类虽然难以增加土地的自然供给，但可以在自然供给的基础上增加经济供给。对城市土地而言，增加其经济供给的方式主要有两种：一种是增量土地供应；另一种是存量土地的供应。
增量土地供应，是指将非城市土地依法转变为城市土地的供应途径。随着城市的不断发展，城市用地的需求不断增加，国家要不断占用农业用地，满足城市建设用地的需要。中国实行土地农村集体所有和城市国家所有的“双轨制”，无论是农村还是城市土地，都不允许买卖转让，但对于农村集体所有的土地，根据现行法律规定，国家可以根据需要通过征用手段，变更农村集体土地所有权为城市国有土地所有权的方式取得。因此，城市土地增量供给，遵循先征后让的模式，依法通过对农民集体用地的征用，变更土地所有权，然后再向城市用地者过渡国有土地使用权。
存量土地供应，主要指通过提高原城市国有土地的使用效率或盘活闲置的城市国有存量土地的方式，以及改变城市土地的使用方式而形成的土地供给。由于中国长期实行土地无偿使用制度，不仅城市中存在大量低效率利用或者闲置土地，而且几乎所有存量土地均属于行政划拨土地使用权，土地使用制度改革的深化，要求将划拨土地使用权逐步纳入有偿使用的轨道，故当前城市土地市场供给中，存量土地供应更主要的是依法将原划拨使用性质的土地通过有偿出让的方式进入土地市场流通。
现实中的城市土地供给主要是两种方式并存，分别表现为城市土地绝对数量的扩大与城市土地利用的存量调整。只不过在城市发展的不同阶段，两种供给方式各自占的比例不同。
二、重庆市主城区1996年至2003年建设用地供应情况分析
1997年至2003年，重庆市主城区供应土地7832.42ha（78.32Km2,2001年498.5ha），平均每年1118.9ha（11.189 Km2），年均增长率为12.3%；2000年供应土地最少，面积405.0ha，占7年总供应的5.17%；2003年供应土地最多，面积2624.4ha，占7年总用地的33.51%，见表2，划拨用地及其比例见表3。
三、重庆市主城区未来城市用地的外延拓展方向分析
自然条件是影响重庆市主城区未来城市用地的外延拓展的绝对性因素。这些自然因素主要有地质、水文、植被、地形、自然资源及风景名胜区等，其中，尤其地形因素影响最为显著。以重庆市主城区目前的城市建成区为核心，城市未来将由核心向外围区域拓展，拓展的方向为向北、向西、向东和向南四个方向。
（一）向北拓展，跨过环城高速向北拓展。经土地适宜性分析，北部适宜城市建设区约400平方公里左右，现有城市建成区约为62平方公里，可发展区域为338平方公里。其发展优势是该区域自然条件良好，可拓展用地较大，依托城市建成区发展，没有大山大水的地形阻隔，拥有机场、码头、火车站等交通枢纽，区位条件良好，同时可依托北部新区的政策优势，有较强的发展动力；其劣势为用地海拔相对较高，地形以丘陵为主，用地相对较零碎。
（二）向西拓展，跨过中梁山向西，发展中梁山、缙云山之间的区域。经土地适宜性分析，西部适宜城市建设区约为320平方公里，现有城市建成区约为27平方公里，可发展区域为293平方公里。其发展优势是用地平坦，条件较好，可拓展用地较大，具有区域辐射能力，能够辐射市域西部城镇及加强与成都方向的联系；其劣势为跨山发展，交通投入较大，生态环境比较脆弱，在缺乏水源供应的同时城市排水问题。
（三）向东拓展，跨过铜锣山，发展铜锣山、明月山之间的区域。经土地适宜性分析，东部适宜城市建设区约为400平方公里，现有城市建成区约为10平方公里，可发展区域约为390平方公里。其发展优势是处于城市下游区域，生态环境影响较小，适宜发展工业；其劣势是跨山发展，交通投入较大。390平方公里可发展用地中的绝大多数（约307平方公里）位于鱼嘴以北的铜锣山、明月之间的糟谷地带，远离城市中心，现状条件较差，发展动力较差，且为生态涵养的重要区域，因此，实际可供城市未来发展的区域用地较少，约为83平方公里。
（四）向南拓展，发展中梁山、铜锣山之间的南部地区。经土地适宜性分析，该区域适宜城市建设区约为280平方公里，现有城市建设区约为201平方公里，可发展区域约为79平方公里，用地少，不宜作为城市未来的主要发展区域。
综上所述，除南向拓展受到地形和行政界限的制约之外，城市用地向北部、跨越中梁山向西部及跨越铜锣山向东部发展的制约条件较小，是城市拓展的主要方向（注：该部分的数据主要来源于《重庆市都市区城市总体规划纲要（2004—2020）》）。
四、重庆市主城区现有建设用地中开发用地的潜力分析（内涵挖潜）
从重庆市主城区的实际状况看，现有建设用地中开发用地的潜力主要存在于以下几方面：2003年末，重庆市主城区现有建设用地约60239.3ha(602.393km2) 同期据统计，重庆市主城区的建成面积只有351.35km2,两者相差近250 km2。这里面有一部分属于正在建设的用地，还有一部分可以调整的用地，是未来建设用地的来源之一。
五、重庆市主城区2005年－2010年土地供求分析
（一）重庆市主城区2005－2010年建设土地供应及供应分析
由于受自然地理条件的制约，重庆市主城区城市用地的供给有限，主要来源于农用地用途的转换，这将受到国家有关政策的控制，同时，供给的土地质量不高，需要投入大量的整治费用。在需求方面，由于目前重庆市面临5大发展机遇，重庆市主城区在未来很长一段时间内，经济将快速发展，尤其是2005年——2010年，重庆市主城区无论是从经济的角度，还是从城市建设的角度，都将处于加速发展期，建设用地的需求量很大。总体来说，重庆市主城区2005年-2010年土地需求略大于供给，在大力挖潜及节约用地的前提下，土地供应基本能满足需求。
（二）重庆市主城区2005年-2010年建设用地增量及存量来源分析
由前可知，重庆市主城区的增量土地约600 km2，到2050年，重庆市主城区建设已基本完善，城市发展进入稳定阶段。2005年－2010年期间，600 km2的增量土地将大部分在此期间使用，假定此期间可使用550 km2，那么，2005年－2050年每年平均可使用增量土地约12 km2。但是，由于2005年－2010年处于城市发展的加速增长期，增量土地的供应可多于12 km2，因此，在2005年－2010年土地供应类型的来源上，增量土地可占2/3，存量土地可占1/3。
《重庆市主城区近期建设规划（2003年—2007年）》确定2003年2007年间，平均每年建设用地供应量控制在2427.6 km2范围内，上述数据与此相吻合。
六、重庆市主城区2005年－2010年经营性用地供应来源分析
经营性用地的供应机构主要有市地产集团、市城投公司、市开投公司、市渝富公司、开发区（高新区、经开区、北部新区高新园、北部新区经开园）及储备有土地的区政府（渝中区、江北区、沙坪坝区、渝北区），确定重庆市主城区2005——2010年经营性用地的供应机构的原则如下：
1、优先考虑市政府集团公司储备库内土地。
2、根据土地储备主要由市地产集团、市城投公司等市级投资公司储备的精神，区政府不再行使储备土地职能，区政府现储备土地856.86公顷，在六年内供应完，每年供应142.81公顷。
3、开发区需要的经营性用地主要由其自己储备的土地供应。
4、剩余的经营性用地由市地产集团、市城投公司供应，由于市地产集团是专职的土地储备机构，储备的土地多，剩余的经营性用地供应3/5，市城投公司供应2/5。
分析因素再控制 土地收购储备整治成本面面观
一、土地收购储备整治成本构成
土地储备整治成本，既土地储备、整治与管理过程中发生的实际成本。具体说来，包括以下几部分：
二、土地收购储备整治成本的影响因素
（一）“土地取得费”的影响因素
目前，由于未对收购价格（土地取得费）内涵进行明确的界定，收购双方对于土地取得费的确定存在巨大分歧。被收购方要么希望按规划用途开发预期收益的市场价格确定土地收购价格，要么希望以企业自身需要解决的问题（如职工安置、企业异地经营及债务等）所需费用作为确定土地收购价格的依据，而对于收购方（土地储备机构）更多的是关注收购储备过程中的资金平衡，收购价格原则上在土地再开发预期收益减去土地整治开发开发成本的范围内确定。因此，目前土地收购过程中收购价格确定无论是收购方或是被收购方，都不是从被收购土地的实际价格出发考虑问题，更多的是从自身需要解决的问题去确定地价。
为了解决收购双方在土地取得费上的分歧，目前的做法是由具有资质的评估机构根据国家和重庆市颁布的补偿标准，结合项目的具体情况进行评估，收购双方以评估的结果作为谈判的依据。虽然补偿标准及评估结果具有一定的强制性，但是由于各种法律法规未对收购价格的内涵进行明确的界定，加之考虑社会稳定因素，收购双方一般要经过多次协商、妥协而确定最后的收购价格。
此外，储备土地的自然地理条件也是影响土地取得费大小的因素之一。
因此，从面上来讲，各种法律法规及补偿标准是影响土地取得费的主要因素，储备土地的自然地理条件以及谈判人员的沟通协商能力是影响的次要因素。
（二）土地整治开发费的影响因素
土地整治开发费主要由工程施工费、机械设备磨损或购置费、其他费用（如前期工作费、竣工验收费、业主管理费等）和不可预见费四部分组成。
在四部分费用当中，工程施工费占了较大的比例，影响工程施工费的因素主要有：1、储备土地的自然地理条件；2、储备土地的规划；3土地整治工程的设计；4、整治需要达到的程度；5、施工企业的水平。
机械设备磨损或购置费按照设计配备及有关标准进行计算，前期工作费、竣工验收费、业主管理费等其他费用的内容和费用都也按照有关的标准和规定执行。影响这些费用的主要因素为：1、套用的标准和规定，同一内容不同的标准和规定可能不一样；2、设计是否合理及管理水平。
影响土地整治开发费大小还有一个关键的因素，即土地储备“体制”及操作的机制。
（三）管理费的影响因素
土地储备机构维持正常运转所需要的管理费用的主要因素有：1、储备机构的内部设置情况；2、工作人员的工资及福利水平；3、管理水平；4、土地储备的体制。
（四）利息及规
划设计等其他费有的影响因素
利息的影响因素主要是贷款额度的大小及期限；规划设计费的影响因素主要是规划设计的难易程度及承担规划设计单位收费的高低。
三、土地收购储备整治成本的控制
（一） 土地收购储备整治成本控制原则
（二）土地收购储备整治成本的控制措施
1、土地取得环节的控制
对土地取得费用的控制，当务之急是用法律法规的形式明确收购价格的内涵，即只包含土地经营权及土地处置权价格（对划拨用地不包含土地处置权价格），不包括土地发展权价格及地上建筑物补偿费、职工或住户安置补偿费、企业异地经营建设费及企业的债务等。补偿标准再根据法律法规进行制定。
对土地储备机构而言，法律法规及补偿标准的制定不在其职权范围，他们能做的主要是根据现行的法律法规、补偿标准及第三方（评估机构）的评估结果与被收购方进行沟通、协商、谈判（不能强制执行，考虑社会稳定），争取使价格合理、合情同时，尽量缩短谈判的时间，一般说来，成本将随时间的增加而增加。此外，在经费有限、时间有限、储备规模有限及考虑储备的先后等条件下，优先选择自然地理条件好的、易整治的、成片的地块进行储备。
因此，在土地取得费的控制方面，要选择自然地理条件好的、易整治的、成片的地块，同时，提高谈判人员的沟通、协商能力，缩短时间。
2、 土地整治开发环节的控制
在土地收购储备整治成本中，土地整治开发费相对其他的费用而言，弹性最大，也最容易出现“寻租”等腐败现象。
工程施工费的控制手段主要有：（1）在规划局前期的规划中，由于考虑不是很细，在某些情况下，适当改变规划，会使整治费用降低，当然，这需要与规划局协商，征得同意；（2）在所有的工程项目中，优化设计可以节约相当的施工费用，在设计时，需因地制宜，根据地块及周边的自然地理条件进行；（3）整治需要达到的程度也是影响费用的一个因素，在同等条件下，“五通一平”肯定比“七通一平”成本低，要根据用地需求掌握整治度。（4）在其他条件都一样的情况下，不同的企业所需要的施工成本是不一样的，不同的企业具有不同的管理、组织水平，其员工的技术能力及设备配置都不同，因此，选择好施工企业是控制工程施工费的又一途径。当然，上述控制手段是在不降低收益的情况下实施的。
对机械设备磨损或购置费，前期工作费、竣工验收费、业主管理费等其他费用及不可预见的费用的控制途径主要有：（1）在预算时，预算人员要尽可能用对自己有利的标准和规定，这就要求预算人员要熟悉各种相关的标准；（2）在设计时，也要考虑机械设备磨损或购置费；（3）管理水平的高低在某些时候会影响前期工作费、竣工验收费、业主管理费等其他费用及不可预见费，所以需提高管理水平。
从某种程度上说，上述的手段对控制土地整治开发费是“治标”，若要“治本”还要改革现有土地储备的“体制”及操作的机制。“本”治好了，“标”就更容易治了。按照《重庆市国有土地储备整治管理办法》第十七条的规定，土地整治的工作由土地储备机构来组织实施，比较好的方法是可行性研究、预算及设计等前期工作由土地储备机构组织；招投标、监理单位的选择及工程的进度拨款由另外的机构来组织（比如“土地储备委员会”）；中间检查及验收由两个机构共同进行。另外，该条还同时规定，对重大的土地储备项目才实行招标、投标，对中、小型项目需要控制成本，建议所有的整治项目，无论大小，必须进行招投标，小项目在进行招投标时，可以简化程序，降低执行成本，这是可以做到的。
3、管理费的控制
管理费是政府给土地储备机构维持日常开支的费用，对土地储备机构来讲，希望管理费尽可能的多一点，对政府来说，合适就行，这两者的要求是相反的。
政府在确定管理费时可以采用以下的做法：由土地储备机构提出前一年的详细支出明细及下一年预计支出，由审计或财务人员审核，剔除不合理的、假的支出，最终确定管理费的多少。一般情况下，管的太死，工作效率低，不易提高积极性。由于土地储备机构代表政府进行土地储备，责任重大，效率低，不易提高积极性，对土地储备机构来说，最多是能力问题；但对政府来说，损失严重。因此，政府除了给管理费以外，还要根据业绩进行奖励，奖励的幅度可以大一点，同时，如果是由于土地储备机构提高管理水平而节约的经费，也按一定比例作为奖励。
此外，由于土地储备机构运作的资金庞大，政府应该定期（比如每年）考察土地储备机构资金使用权用的效率，以此作为评价其管理水平高低的一个标准，这样可以促使土地储备机构提高管理效率，节约成本，扩大收益。
对土地储备机构来讲，控制管理费用的途径有：（1）优化储备机构的内部设置；（2）内部也要有激励机制；（3）在日常的开支中，尽量节约。
4、利息及规划设计等其他费用的控制
对利息控制主要是要根据土地储备机构现有的及将来的现金流选择合理贷款额度及期限，对未来的现金流要进行比较准确的预测，尽量减少周期，降低流通成本；对规划设计费的控制主要是和规划设计承担单位进行谈判，确定合理的数额。
四、结语
土地收购储备整治是一项复杂的系统工程，涉及的金额巨大，同时，由于土地储备是一个新事物，土地储备机构成立不久，成本控制具有比较大的空间。目前，当务之急是理顺体制，吸收一些高层次的专业人才充实队伍，提高土地储备机构的管理水平，为重庆市土地市场的健康、有序发展打下坚实的基础。
如何储备才适度——土地储备规模、周期、资金环环相扣
一、概述
一般情况下，土地储备机构购得土地后，并不一定立即出让而是储备一段时间。一方面是为了让储备的土地升值；另一方面，转让出去的土地只是土地储备机构中一部分已进行了前期开发的土地，大部分还未详细规划好的土地需要储备起来以备未来之需。通常土地储备机构购入的土地与出让的土地在量上保持一定的比率。储备土地的一个重要的目的是对土地供应总量进行控制，而只有土地储备积累到一定数量，才能使政府在市场土地供应短缺，地价暴涨时具备调控能力。但土地储备过多，会造成资金占用过多，而资金不足，储备量过小，就达不到调控土地市场的目的。此外，城市土地利用格局存在多样性，土地使用历史遗留问题多，土地权利关系复杂，土地储备资金有限，这些外部因素均对开展城市土地储备影响较大，土地储备的实施面临许多不确定性。因此，制定适度的储备规模十分必要。
二、土地储备规模与储备周期、土地储备可支配资金量的关系
土地储备规模与土地储备周期、土地储备可支配资金量具有互为制约的关系。土地储备可支配资金量大，土地储备周期可以相对较长，土地储备规模相应可以扩大；土地储备资金，特别是从银行借贷部分的资金拥有量必须紧跟现时期和未来储备期储备土地社会需求量大小来确定，预测未来对土地储备需求较强，可以多储备土地，适当提高土地储备周期，允许由此造成适当资金积淀。如果土地储备出现长期积压，土地储备失衡，将导致土地储备资金的不良运作，增加土地储备机构付息压力，严重的将影响土地储备可持续运作。总的来说，土地储备周期长，则土地储备规模相应扩大，需要投入的资金增多，储备机构资金压力大，但是平衡市场供需的功能强，土地储备周期短，则土地储备规模可以缩小，需要投入的资金减少，储备机构资金压力小，但是平衡市场供需的功能弱。
三、土地储备规模的影响因素分析
土地储备规模受社会、经济、政策等多方面的影响，主要有以下几个因素：
（一）土地征购价格的高低
如同存货的购置成本会对存货管理产生影响一样，土地的征购价格也会对土地储备产生影响。由于土地价值具有高昂的特点，土地储备机构用于征购土地的资金是比较有限的，特别是土地储备制度处于初级阶段，反之，土地储备机构能够征购的储备土地数量就越多。目前，中国土地储备制度刚刚起步，启动资金主要源于政府的财政资金，数量有限。这就要求土地储备机构在运作过程中合理分配资金，优先收购城市优质土地，以获得较高的土地增值效益，在此基础上，逐渐增加城市土地储备量，扩大城市土地储备制度的影响力。
（二）城市发展规划的调整
伴随城市发展规划调整而产生的土地用途，区位条件的变化，对土地储备的经济效益将产生直接的影响。不同地段土地的经济效益存在着明显的差异，在同等条件下，土地储备机构会优先储备区位条件相对较好、土地增值幅度相对较大的地区。在土地储备总量一定的情况下，增加优质地块的储备数量，可以获得更高的土地储备收益。
（三）储存成本的高低
土地储备的储存成本是指为保持土地而发生的成本，其主要内容是土地储备占用资金所应计的利息。如果土地储备机构使用自有资金购置土地，便会失去自有资金存放银行或投资于证券应取得的利息；如果土地储备机构使用银行贷款等资金购置土地，便要支付利息费用。由此可见，土地储存成本与资金来源渠道密切相关。一般来说财政资金的成本较低，而银行贷款的成本相对较高。土地储备机构在决策时，需要权衡土地潜在增值收益于储存成本，前者大于后者时，一般会吸进土地；当前者小于后者时，除了为公共利益等特定目的考虑，一般会放弃对土地的收购，以免增加土地储备运作的风险。
（四）房地产市场发展状况的好坏
宏观经济周期性发展特点相似，房地产市场也具有周期性的特点。随着房地产市场的逐步成熟，周期波动的幅度会越来越小。房地产市场发展前景乐观，土地投资就会增加，土地储备风险就会降低；同样，土地储备供应对房地产市场的良性发展也具有积极作用，可以避免市场发展的大起大落。
（五）阶段性目标与政策
土地储备制度的实施是一个发展的过程，具有阶段性目标。处于初级阶段时，土地储备机构除了需完成政府要求的“服务企业”目标外，更重要的是要不断积累自有资金，所储备土地应主要来源于收回的土地和补偿较低的土地，土地收购储备应当“适度从紧”。随着储备机构自身的实力增强，土地收购储备可逐渐转向“适度从宽”政策，拓展土地储备范围，逐渐达到完全垄断土地一级市场。
四、土地储备周期的分析
“土地储备周期”大体上可以定义为：从土地储备机构的土地收购合同签订日到土地出让合同签订日之间的时间。影响土地储备周期的因素主要从三个方面；第一，储备土地的整治时间；第二，市场土地的需求量；第三，土地储备机构的资金压力。
从国外政府土地储备机制的运作实践来看，土地的储备周期往往较长。从中国的实践情况来看，大多数实行土地储备制度的城市早期土地储备周期偏短。早期土地收购储备只有“收购”和“出让”，并没有“储备”，这与土地储备机构土地储备量有限、土地储备所需资金缺口巨大，从而面临土地供应的严峻压力不无关系。随着土地储备机构的良性发展和土地储备量的上升，土地储备的周期也在逐渐延长。以杭州市为例，有关杭州市土地收购储备的周期，目前尚没有官方的统计数字。据研究人员通过公开的渠道取得由杭州市土地管理部门公布的土地收购、出让宗地信息后，加以统计后的结果显示，1997年——2001年期间，土地收购储备周期在360天内的占绝大多数。从1998年起，杭州市推进“熟地出让”政策，而土地开发需要的投入也非常可观，土地储备中心的资金回收与资金支出暂时仍未达到平衡，每年用于土地收购的现金流出略高于通过土地出让所得的现金流入，融资需求压力较大。
因此可以认为，在土地储备的初期，受制于储备机构的资金状况，土地储备的目的更多是考虑经济利益，所以储备的土地应该迅速出手，不能积压太多，周期不宜太长。当储备机构实力增强以后，可以适当延长周期，更多地兼顾调控土地市场的功能。最后，储备机构实力足够强大后，才能真正垄断一级市场，实现土地储备的多元化目标。
在参考其他城市的经验后，根据重庆市的实际情况，可以在2005年——2010年期间采取三个不同的周期。2005年——2006年，由于处于储备的初级阶段，鉴于储备机构的资金压力，储备周期以2、3年为宜；2007年——2008年期间，根据储备机构的资金状况和城市用地需求，储备周期为3、4年；2009年——2010年期间，周期延长为4、5年，以适应对土地一级市场宏观调控的功能要求。2010年后，随着自有资金的增强，还可延长。
五、土地储备的适度规模
土地储备规模首先要达到调控市场的目的，同时储备土地也要获取收益，唯有合理的收益才能使储备持续运作。此外土地储备还需考虑许多非经济效益目标，所以储备规模还受经济亏损承受能力的限制。因此，土地储备适度规模的确定面临着许多不确定性，并且土地储备规模自身是一个动态调整的变量，由此决定了合理确定土地储备的适度规模是一项难度很大的工作。
从调控的功能来看，土地储备机构要确定一个能够依据自身储备能力，能充分垄断土地一级市场，对土地市场产生强有力调控作用的土地储备规模。在市场供大于需的时候，土地储备机构将市场上闲置、低地价、低效率利用的土地通过收购、回收等方式储备进库；在市场供不应求的时候，从土地储备库释放土地，以控制土地价格上涨，抑制土地投机。从而避免地价的过度波动对经济社会发展产生不良冲击。此外，土地储备自身带有多种目标性，不单是为了国家在土地一级市场上获得最大收益，同时还要兼顾土地储备的社会效益、生态环境效益等。
从经济的功能来看，取决于土地储备机构对储备成本的承受能力。只有库存土地的储备费用不高于短期获取土地的费用（比如政府在特定短时期对特定城市区位的土地进行重划等，需要直接获取该地区的土地所产生的谈判费用以及地价上涨等）时，土地储备才是合理的。几个相关条件的约束是：土地储备机构的资金支付能力；土地获取的机会成本储备成本与短期获取土地费用比较；土地获取的稳定性与需求波动状况不同时期可储备土地来源是否充足、未来不同时期土地需求量。
由于同时具有“流通”、“供应”等特性，可以尝试将货币流通中的货币供应量与土地流通中的土地储备规模（等同于供应量）进行类比。
西方经济学中关于货币供给理论的费雪交易方程式：MV=PY
认为，为了实现一定的交易总额（PY），需要的货币流通量为（MV）。其中M为货币供给量，V是货币流通速度（货币在经济周转中的快慢），P为一般物价水平，Y为一定时期的社会总交易量。
在土地储备中，可以将土地储备规模看作M，因为货币供给由中央银行控制，而储备中心相当于土地交易系统的“中央银行”，土地就是其发行的“货币”；将进入储备机构的土地的流通速度（土地储备周期的倒数）看作货币流通速度V；而一定时期内全社会对建设用地的总需求则相当于社会交易总额PY。
土地储备规模为S，进入储备机构的土地流通速度为V（即土地储备周期的倒数），全社会对建设用地的总需求为D，由费雪的交易方程式得：SV=D
变化得：S=D/V
重庆市土地储备机构储备的土地约有50%可以出让，其余为道路、绿化、学校等基础设施及公益设施用地，根据两大土地储备机构供应量乘以2，再考虑前面确定的储备周期，用费雪交易方程式，即计算得土地储备的规模。