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〔摘要〕国家治理体系是一个相互联系、相互依赖的大系统。行政执行系统是国家治理体系中主要承担和发挥执行功能元素的集，是国家治理体系的重要子系统。在中国特色社会主义制度体系和治理体系中，我国行政执行系统拥有独具特色的系统结构，在促进制度执行中发挥着重要的转化功能。作为制度执行的重要载体，行政执行系统与国家治理体系相互联系、相互区别，两者的联系和区别主要体现在主体客体、着力点和侧重点、发挥功能、评价标准、开放参与等方面。这些区别与联系为进一步健全强有力的行政执行系统和推进国家治理现代化提供了理论启示。
〔关键词〕行政执行系统;国家治理现代化;国家治理体系;制度执行力
〔中图分类号〕D63-3 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2021）05-0110-07
作为我国推进国家治理体系和治理能力现代化的纲领性、指导性文献，党的十九届四中全会通过的《关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称“决定”）首次明确提出“健全强有力的行政执行系统”〔1〕。制度的生命力在于执行;国家制度体系、治理体系的生命力、竞争力很大程度上也取决于执行系统。加强行政执行系统建设，有利于进一步提升制度执行力和治理能力，对于完善国家治理体系和政府治理体系具有重要的意义。
一、问题的提出
从理论研究来看，執行问题与执行力研究长期以来是政治学和公共管理理论研究的重要主题。21世纪以来，理论界主要聚焦政策执行、政府执行，对执行问题进行了深入的研究。在政策执行问题与政策执行力提升研究方面，代表性的研究有：丁煌分析了现阶段政策执行阻滞现象及其背后的制度缺陷，包括：纵向的政府间权力划分缺乏规范、横向职能交叉重叠等。〔2〕张璋分析了政策执行中的“一刀切”现象，认为其本质是上级为了纠正下级执行偏离而采取的一种策略。〔3〕贺东航等总结了公共政策执行的中国经验，即通过层级性治理和多属性治理，采用协调、信任、合作等相关手段来解决政策在央地之间、部门之间的贯彻与落实的问题。〔4〕在政府执行力研究方面，代表性的研究有：谢庆奎等区分了政府执行与政府执行力，分析了执行力塑造问题。〔5〕胡象明等认为，地方政府执行力弱化的原因主要在于制度的缺陷，从新制度经济学的视角，应加强非正式制度建设。〔6〕莫勇波认为，政府执行力运行的前提条件包括良好的执行者心态、优秀的政府执行主体、充足的执行资源等。〔7〕
自2013年党的十八届三中全会提出推进国家治理现代化建设目标后，理论界集中展开了对制度执行的研究。陈满雄认为，制度执行力可以从制度设定力、标准设定力、时间规划力、岗位明确力、过程控制力、结果评估等层次划分。〔8〕莫勇波等认为，制度执行力就是指制度本身所具有被执行落实的强制力、执行效力，以及相关组织在执行相关制度时的执行力量和执行效力;制度执行力的构建，需要从完善制度、执行元制度、执行主体、执行行动、执行要件等方面着手。〔9〕麻宝斌等认为，制度执行力既可以看作政府执行力的一个方面，也可以看作政府执行力的外部决定因素。〔10〕宋世明将国家制度体系的制度功能区分为制度吸纳力、制度整合力和制度执行力三种类型。〔11〕从执行理论研究的发展脉络看，伴随着国家治理现代化建设实践和理论研究的深入推进，制度执行研究正成为理论研究的重要发展趋势。
综上所述，国内理论界对执行的研究取得了较为丰富的研究成果，但主要针对政策执行、政府执行、制度执行存在的问题与对策展开，尚未专门对行政执行展开系统本体的研究和分析。2019年，党的十九届四中全会首次明确提出健全强有力的行政执行系统以来，截至目前，理论界尚无对行政执行系统的专门研究成果。什么是行政执行系统？行政执行系统与国家治理体系有着怎样的联系和区别？科学界定行政执行系统的内涵，尤其是分析行政执行系统与国家治理体系的关系，有利于更好地为健全强有力的行政执行系统、推进国家治理现代化提供理论指导与参考。
二、行政执行系统的含义、基本特征与结构
十九届四中全会《决定》指出：完善国家行政体制;以推进国家机构职能优化协同高效为着力点，优化行政决策、行政执行、行政组织、行政监督体制。从系统论角度看，国家行政体制是一个由行政决策、行政执行、行政监督等多种功能要素和环节组成的有机系统。与行政决策系统、行政监督系统一样，行政执行系统是国家行政体制的重要子系统。
（一）行政执行系统的含义与特征
从系统论角度看，国家治理体系是一个相互联系、相互依赖的大系统。行政执行系统是国家治理体系和政府行政系统中把决策部署转换为现实、承担和发挥行政执行、政策执行功能元素的集，是国家治理体系和行政系统的子系统。在我国政府行政体系中，各级政府是行政决策者，政府所属的部门与机构是行政决策的执行者，是行政执行系统的主要元素和主要构成。从政治系统分析角度看，行政执行系统建立于科层结构基础之中，党委和政府决策为行政执行系统提供执行输入;政府具体行政行为和行动是行政执行系统的输出。
相比较于行政系统其他子系统（行政决策系统、行政监督系统），行政执行系统具有一定的独特性，呈现如下特征：第一，社会服务性。行政执行系统直接面向和服务社会公众，是政府公共服务和公共产品的提供者和落实者。第二，市场规制性。行政执行系统承担市场监管职能，直接开展规制和管理市场活动，是有效市场、有为政府和有机社会结合的实现者。第三，较强的专业性。行政执行系统往往具体到特定的专业领域，需要专业化的要素保障和支持。第四，较强的创造性和灵活性。行政执行系统要遵照法定的行政程序开展执行活动，但也要根据经济社会环境的变化，结合本地区、本部门的实际情况，创造性地开展执行活动，防止“一刀切”，确保行政执行低成本、高效率地实现决策目标。
（二）行政执行系统的基本结构
从系统的横向结构看，我国行政执行系统主要包括政府组成部门、直属机构、直属事业单位等机构类型。以国务院为例，行政执行系统主要有：政府组成部门（国务院组成部门26个，不含办公厅）;政府组成部门的下属执行机构（部委下属司局）;政府直属执行机构（国务院10个直属机构、2个办事机构，不含挂牌机构）;政府直属具有行政职能的事业单位（国务院9个直属事业单位，不含挂牌机构）;部委管理的国家局（国务院部委管理国家局16个，不含挂牌机构）等。 从系统纵向结构看，我国行政执行系统是具有同构特征自上而下的五级立体化系统，包括中央行政执行系统、省级行政执行系统、地级市行政执行系统、县级行政执行系统、乡镇行政执行系统。上级行政执行部门与下级执行部门具有指导与被指导的关系。
从系统变量结构看，行政执行系统由行政执行机构、行政执行行为、行政执行制度、行政执行形象、行政执行文化等变量系统构成。强有力的行政执行系统，不仅要建设强有力的行政执行机构、高效的行政执行行为等“硬件”系统，也要积极构建科学的行政执行制度、浓厚的行政执行文化、积极的行政执行形象等“软件”系统。
从系统的过程结构看，行政执行系统由行政执行计划、行政执行指挥、行政执行协调、行政执行沟通、行政执行监控、行政执行反馈与总结等过程结构组成。行政执行是一个从计划到反馈总结的生命周期，强有力的行政执行系统需要构建科学高效的计划、指挥、协调、沟通、监控、反馈总结机制与之相适应。
三、行政执行系统的功能：制度执行的重要载体
（一）制度执行：国家治理现代化建设实践的重要任务
党的十九届四中全会《决定》指出，把“十三个坚持和完善”作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要任务。从治理的领域和对象看，国家治理覆盖方方面面。纵观各方面的任务和措施，制度及其执行构成的制度逻辑始终是治理現代化建设围绕的主线、主题。国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。〔12〕制度之治是推进国家治理体系和治理能力现代化的核心要义。〔13〕根据制度体系的完备性、制度执行力的发展程度，治理形态按照从低级到高级可以划分为四种情形：低效或无效治理、非规范式治理、制度“空转”式治理、高效能治理（见表1）。推进国家治理现代化是国家治理体系和治理能力的现代化，既要坚持和完善制度和治理体系，实现制度和治理体系的科学和完备;也要强化制度执行，提高制度执行力和治理能力，不断把制度优势转化为治理效能。
（二）行政执行系统推进制度执行的主要功能
在我国治理体制中，各级政府行政执行系统承担着我国国家治理活动主要的执行与落实任务，是生成行政执行力、推进制度执行的关键部位、主要部位。在国家治理体系中，行政执行系统的主要功能是：一方面，行政执行系统推进制度执行，履行着把党和国家决策部署转化为政府行动、行政行为的重要职责与功能。如果行政执行系统执行不够有效，再好的决策部署也会落空、走样，出现制度“空转”现象，制度体系和治理体系的威信、政府公信力也将受到影响。另一方面，行政执行系统推进制度执行，履行着把治理优势转化为治理效能的重要职责与功能。国家治理能力被还原为治理的资源要素经过特定机制的合成和转化所产生的国家治理效能〔14〕。如果国家治理体系中行政执行系统不够有力，再好的制度体系和治理体系也难以发挥出预期的治理效能，规章制度必然陷入“写在纸上、挂在墙上、说在嘴上”的困局，制度的优越性也将受到影响，国家治理能力也将受到限制。加强行政执行系统建设，是系统推进制度优势进一步转化为治理效能、提升国家治理能力的必然选择。
四、行政执行系统与国家治理体系的关系分析和主要启示
当前，理论上之所以缺乏专门行政执行系统研究，一个重要原因是存在不少对行政执行系统与国家治理体系关系的认知误区，主要表现为：在行政国家理论影响下，混淆行政执行系统与国家治理体系;在政治与行政二分理论影响下，对行政执行系统建设与国家治理体系进行过度切分等。对两者关系如果不加以科学分析，将影响、迟滞行政执行系统和国家治理体系建设进程。作为制度执行的重要载体，行政执行系统与国家治理体系相互联系、相互区别，两者的区别和联系主要体现在以下方面：
（一） 主体、客体的区别与联系
国家治理体系、行政执行系统在主体、客体范围上具有差异与区别。从主体角度看，党、政府、人大、检察院、法院、监察委员会、人民团体等构成国家治理体系的治理主体。其中，党是国家治理体系的领导核心。这些治理主体都有自身的执行系统，并产生相应的制度执行力。政府行政执行系统是国家制度执行系统的重要组成部分之一。从客体角度看，经济事务、政治事务、文化事务、社会事务、生态文明事务和党的建设事务是国家治理活动的客体与对象。而行政执行系统的主体仅仅是行政机构。国家治理体系是党和国家意志的制度性集成和表达，行政执行系统是党和国家意志的制度性执行。从这个意义上看，作为国家治理体系的重要子系统，行政执行系统直接面对公众、市场主体，客体主要是社会性公共事务，不包括政治事务、党建事务等政治性事务。特定的执行客体决定了行政执行系统应该具有相对的专业性、系统性。按照决策、执行分开的原则，以提高独立性和专业性为路径，完善行政执行系统〔15〕。
从主体和客体范围看，国家治理体系、行政执行系统两者还具有共同的交集。首先，各级政府行政机构既是国家治理体系的主体之一，也是行政执行系统的主体。这种主体上的从属关系决定了行政执行系统与国家治理体系之间具有相互促进的关系。在国家治理体系建设中，既要健全党的领导制度体系、全面提高党的领导力，也要优化政府行政执行系统、提高政府行政执行力。其次，经济事务、社会事务等公共性事务既是行政执行系统的客体与对象，也是国家治理体系运行的重要客体与对象之一。随着城镇化、工业化、信息化、全球化的加速推进，社会性公共事务复杂程度日益提升。行政执行系统、国家治理体系都应强化整体智治特征，提高整体性和智能性，有效应对社会性公共事务的复杂性。
（二）着力点、侧重点的区别与联系
国家治理体系、行政执行系统在建设着力点上具有差异与区别。一方面，国家治理体系是国家制度体系的总称。国家治理体系本质上是制度体系。另一方面，行政执行系统是国家制度执行的重要组成部分。行政执行系统本质上是制度执行体系。因此，完善国家制度和治理体系主要强调制度建设、制度发展，优化行政执行系统侧重强调制度执行。从发展角度看，国家治理体系建设更加强调制度的生成与完善，行政执行系统建设更加强调制度的落实与实施。 围绕制度建设、制度执行，国家治理体系、行政执行系统两者还具有紧密的联系。一方面，国家制度和治理体系是优化行政执行系统的依据和遵循。政府行政执行行为的依据主要有：法律法规、规章制度、政府政策、政府计划、行政指令等;其中，法律法规、规章制度等制度规范是政府行政行为的主要依据。行政执行系统科学运行须依据和遵照国家制度体系，行政执行系统现代化程度取决于制度体系的完备性、科学性。因此，在实践中，健全强有力的行政执行系统，要在坚持和巩固国家制度和治理体系基础上，不断完善和发展制度和治理体系，为行政执行创造更加科学的制度依据。制度缺乏可操作性、制度程序繁琐等，是导致制度缺乏执行力的重要原因。〔8〕在行政执行依据的制度建设上，应精简执行程序，提高制度执行的可操作性。
另一方面，完善行政执行系统是提高国家治理效能的重要路径与手段。科学制度体系的建构与生成并不能天然地形成高效的治理效能，制度优势转化为治理效能还受到制度以外的因素的影响，其中的一个关键因素就是制度执行。实现国家治理现代化的目标是国家治理体系现代化与治理能力现代化双重目标的结合体。在治理能力现代化建设进程中，应加强行政执行系统建设，重点创新行政执行机制，破解“上有政策、下有对策”行政执行“中梗阻”问题、行政执行走样问题、行政执行低效问题，为国家治理现代化建设赋能。在制度建设中，我国长期重规范体系建设、轻机制设计，造成制度执行力低下，这是有制度而没有制度治理的原因所在〔16〕。在行政执行系统建设中，应强化有利于促进制度执行的机制设计与建设，促进利益相关方激励相容，减少制度执行的利益冲突和价值冲突，提高制度执行的内在驱动力。这是因为，政策与科层组织之间的摩擦，降低了政策的执行力，从而导致政策被废止或执行走样〔17〕。以产业政策执行为例，无论是政府行政系统还是企业，只有当执行收益大于执行成本，或者当不执行政策受到的处罚大于不执行政策减少的损失时，产业政策才能被有效地执行。〔18〕
（三）发挥功能的区别与联系
国家治理体系、行政执行系统在发挥功能上具有差异与区别。国家治理体系在功能上发挥着制度吸纳、制度整合、制度执行等多重功能，追求的是价值理性（以人民为中心）和工具理性（提高治理效能）的统一。行政执行系统在功能上侧重行政行为管理和作用于经济社会，主要发挥制度执行单一功能，侧重主要追求管理效率的工具理性。两者功能性差异的实践启示是：在推进国家治理现代化的总体背景下，健全强有力的行政执行系统，不能局限于单一的制度执行工具性功能，应体现出国家治理体系的多重功能与作用。一方面，在行政执行系统建设中，应强化制度吸纳功能。健全行政执行系统建设，应注重吸纳、回应社会各方面的利益和诉求，限制行政公权、保障社会私权，提高行政执行系统和国家治理体系的向心力和认同度。比如，在行政执法系统建设上，应贯彻以人民为中心的理念，改变片面追求行政处罚数量的思维，严格规范公正文明执法，提高群众的满意度和获得感。另一方面，在行政执行系统建设中，应坚持和加强党的全面领导，进一步强化制度整合功能。行政执行系统建设离不开党的全面领导，应加强政府行政执行机构中党组织建设，健全各级党委政府议事协调机制，提高政府执行的整合力和党的领导力。
制度执行是行政执行系统、国家治理体系共同发挥的功能。在强有力的行政执行系统建设中，要突出制度执行力建设目标，提高行政执行系统遵守和执行制度的能力。一方面，应提高行政执行系统的专业性，提升制度执行力。在发达国家行政体系中，行政决策系统与执行系统相对分离，行政执行系统具有较强的系统性。我国行政体制中，行政决策、行政监督、行政决策咨询与信息的系统性相对较强，政府之下的行政决策系统与行政执行系统融为一体、没有形成适当分离，行政执行的系统性不强。建议适当剥离政府行政执行系统承担的决策职能，打造一批专业化行政执行机构。对于重大的国家执行任务，可以建立特殊执行机构予以推进。以特殊机构执行和完成重大任务，是中美等国突破核心技術的历史经验〔19〕。另一方面，强化专业化的人才要素资源供给，提高行政执行系统的执行力。目前，在配套保障上往往把专业性的行政执行机构与一般行政部门同等对待、混同管理，一定程度上弱化了行政执行系统的专业性。建议选择一批专业化的行政执行机构，大力推进聘任制公务员改革，实施专业技术类公务员、行政执法类公务员改革试点，提高行政执行机构人员的社会化、专业化水平。重点结合和依托事业机构改革，出台行政执行系统建设方案〔20〕。
（四）评价标准的区别与联系
国家治理体系、行政执行系统在评价标准上具有差异与区别。国家治理的评价更加强调结果导向、效能导向。行政执行的评价在结果导向基础上体现更多的过程控制。行政执行的过程控制属性主要是由行政权的自由裁量特性所决定的。在国家治理权力体系与结构中，行政权具有相对的自由裁量特性，需要特定的控制机制予以控制，从而防止自由裁量权的滥用。
结果导向与效能导向是国家治理体系、行政执行系统共同的评价标准。建设强有力的行政执行系统，有利于进一步提升国家治理体系的效能。行政执行系统建设中，精简繁杂冗余的执行程序，在保留必要的行政控制机制基础上，应进一步强化结果导向、效能导向。一方面，作为单一制国家，上下贯通、执行顺畅是我国行政执行系统建设的重要特点。应完善行政执行责任制，重点明晰行政执行系统中各级行政执行机构的执行责任（包含专有执行责任、共同执行责任），进一步发挥我国行政执行系统“条条对应”确保行政决策一贯到底的优势。另一方面，在行政执行的监督问责中，实现精细化、科学化，区分不同层级行政执行机构的执行责任，调动各级行政执行机构的积极性和主动性。推进行政执行资源向承担任务较多的基层和领域倾斜，包括编制资源、人力资源、财力资源等，改变基层行政执行资源配置倒挂现象。
（五）开放参与的区别与联系
国家治理体系、行政执行系统在面向社会开放参与上具有一定的差异与区别。相对于行政执行系统，国家治理体系面向社会的开放性程度较高，发挥着超越单纯制度执行功能的制度吸纳功能。尤其是，在社会治理方面，社会参与因素对治理体系建设具有重要的影响。党的十九届四中全会《决定》指出：“社会治理是国家治理的重要方面。必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。”这表明，社会有效协同和参与成为影响我国社会治理的一个重要因素。相比而言，社会治理中的参与因素对于行政执行系统建设影响相对较小。政府行政执行系统建设主要是政府行政体制的自身完善与发展，是一个由行政体系内部至社会外部的发展过程，强调从行政决策到行政执行由内而外的发展过程，对社会协同参与的依赖程度较低。 政治系统处于一个环境之中，本身受到这种环境的影响。〔21〕近年来，随着公众参与需求的增长、技术水平的提高，国家治理体系、行政执行系统建设都体现出强化开放参与的发展趋势。公众参与强化的发展趋势，提高了国家治理体系、行政执行系统之间在开放参与上的紧密联系。制度执行力如何，不仅取决于执行主体，也取决于社会组织和公民个人等制度约束的对象。〔22〕无论是国家治理体系建设，还是行政执行系统建设，都应注重社会协同参与。尤其是应在公共政策执行、制度执行的重点领域（环境管理、安全管理、食品药品监管等），完善执行机制，提高社会协同参与水平。
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【责任编辑：朱凤霞】
〔基金项目〕国家社科基金项目“行政审批制度改革中跨部门协同机制研究”（17CZZ036）
〔作者简介〕赖先进，中央党校（国家行政学院）公共管理教研部副教授、硕士生导师，北京大学国家治理研究院兼职副研究员，博士，北京 100091。
〔关键词〕行政执行系统;国家治理现代化;国家治理体系;制度执行力
〔中图分类号〕D63-3 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2021）05-0110-07
作为我国推进国家治理体系和治理能力现代化的纲领性、指导性文献，党的十九届四中全会通过的《关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称“决定”）首次明确提出“健全强有力的行政执行系统”〔1〕。制度的生命力在于执行;国家制度体系、治理体系的生命力、竞争力很大程度上也取决于执行系统。加强行政执行系统建设，有利于进一步提升制度执行力和治理能力，对于完善国家治理体系和政府治理体系具有重要的意义。
一、问题的提出
从理论研究来看，執行问题与执行力研究长期以来是政治学和公共管理理论研究的重要主题。21世纪以来，理论界主要聚焦政策执行、政府执行，对执行问题进行了深入的研究。在政策执行问题与政策执行力提升研究方面，代表性的研究有：丁煌分析了现阶段政策执行阻滞现象及其背后的制度缺陷，包括：纵向的政府间权力划分缺乏规范、横向职能交叉重叠等。〔2〕张璋分析了政策执行中的“一刀切”现象，认为其本质是上级为了纠正下级执行偏离而采取的一种策略。〔3〕贺东航等总结了公共政策执行的中国经验，即通过层级性治理和多属性治理，采用协调、信任、合作等相关手段来解决政策在央地之间、部门之间的贯彻与落实的问题。〔4〕在政府执行力研究方面，代表性的研究有：谢庆奎等区分了政府执行与政府执行力，分析了执行力塑造问题。〔5〕胡象明等认为，地方政府执行力弱化的原因主要在于制度的缺陷，从新制度经济学的视角，应加强非正式制度建设。〔6〕莫勇波认为，政府执行力运行的前提条件包括良好的执行者心态、优秀的政府执行主体、充足的执行资源等。〔7〕
自2013年党的十八届三中全会提出推进国家治理现代化建设目标后，理论界集中展开了对制度执行的研究。陈满雄认为，制度执行力可以从制度设定力、标准设定力、时间规划力、岗位明确力、过程控制力、结果评估等层次划分。〔8〕莫勇波等认为，制度执行力就是指制度本身所具有被执行落实的强制力、执行效力，以及相关组织在执行相关制度时的执行力量和执行效力;制度执行力的构建，需要从完善制度、执行元制度、执行主体、执行行动、执行要件等方面着手。〔9〕麻宝斌等认为，制度执行力既可以看作政府执行力的一个方面，也可以看作政府执行力的外部决定因素。〔10〕宋世明将国家制度体系的制度功能区分为制度吸纳力、制度整合力和制度执行力三种类型。〔11〕从执行理论研究的发展脉络看，伴随着国家治理现代化建设实践和理论研究的深入推进，制度执行研究正成为理论研究的重要发展趋势。
综上所述，国内理论界对执行的研究取得了较为丰富的研究成果，但主要针对政策执行、政府执行、制度执行存在的问题与对策展开，尚未专门对行政执行展开系统本体的研究和分析。2019年，党的十九届四中全会首次明确提出健全强有力的行政执行系统以来，截至目前，理论界尚无对行政执行系统的专门研究成果。什么是行政执行系统？行政执行系统与国家治理体系有着怎样的联系和区别？科学界定行政执行系统的内涵，尤其是分析行政执行系统与国家治理体系的关系，有利于更好地为健全强有力的行政执行系统、推进国家治理现代化提供理论指导与参考。
二、行政执行系统的含义、基本特征与结构
十九届四中全会《决定》指出：完善国家行政体制;以推进国家机构职能优化协同高效为着力点，优化行政决策、行政执行、行政组织、行政监督体制。从系统论角度看，国家行政体制是一个由行政决策、行政执行、行政监督等多种功能要素和环节组成的有机系统。与行政决策系统、行政监督系统一样，行政执行系统是国家行政体制的重要子系统。
（一）行政执行系统的含义与特征
从系统论角度看，国家治理体系是一个相互联系、相互依赖的大系统。行政执行系统是国家治理体系和政府行政系统中把决策部署转换为现实、承担和发挥行政执行、政策执行功能元素的集，是国家治理体系和行政系统的子系统。在我国政府行政体系中，各级政府是行政决策者，政府所属的部门与机构是行政决策的执行者，是行政执行系统的主要元素和主要构成。从政治系统分析角度看，行政执行系统建立于科层结构基础之中，党委和政府决策为行政执行系统提供执行输入;政府具体行政行为和行动是行政执行系统的输出。
相比较于行政系统其他子系统（行政决策系统、行政监督系统），行政执行系统具有一定的独特性，呈现如下特征：第一，社会服务性。行政执行系统直接面向和服务社会公众，是政府公共服务和公共产品的提供者和落实者。第二，市场规制性。行政执行系统承担市场监管职能，直接开展规制和管理市场活动，是有效市场、有为政府和有机社会结合的实现者。第三，较强的专业性。行政执行系统往往具体到特定的专业领域，需要专业化的要素保障和支持。第四，较强的创造性和灵活性。行政执行系统要遵照法定的行政程序开展执行活动，但也要根据经济社会环境的变化，结合本地区、本部门的实际情况，创造性地开展执行活动，防止“一刀切”，确保行政执行低成本、高效率地实现决策目标。
（二）行政执行系统的基本结构
从系统的横向结构看，我国行政执行系统主要包括政府组成部门、直属机构、直属事业单位等机构类型。以国务院为例，行政执行系统主要有：政府组成部门（国务院组成部门26个，不含办公厅）;政府组成部门的下属执行机构（部委下属司局）;政府直属执行机构（国务院10个直属机构、2个办事机构，不含挂牌机构）;政府直属具有行政职能的事业单位（国务院9个直属事业单位，不含挂牌机构）;部委管理的国家局（国务院部委管理国家局16个，不含挂牌机构）等。 从系统纵向结构看，我国行政执行系统是具有同构特征自上而下的五级立体化系统，包括中央行政执行系统、省级行政执行系统、地级市行政执行系统、县级行政执行系统、乡镇行政执行系统。上级行政执行部门与下级执行部门具有指导与被指导的关系。
从系统变量结构看，行政执行系统由行政执行机构、行政执行行为、行政执行制度、行政执行形象、行政执行文化等变量系统构成。强有力的行政执行系统，不仅要建设强有力的行政执行机构、高效的行政执行行为等“硬件”系统，也要积极构建科学的行政执行制度、浓厚的行政执行文化、积极的行政执行形象等“软件”系统。
从系统的过程结构看，行政执行系统由行政执行计划、行政执行指挥、行政执行协调、行政执行沟通、行政执行监控、行政执行反馈与总结等过程结构组成。行政执行是一个从计划到反馈总结的生命周期，强有力的行政执行系统需要构建科学高效的计划、指挥、协调、沟通、监控、反馈总结机制与之相适应。
三、行政执行系统的功能：制度执行的重要载体
（一）制度执行：国家治理现代化建设实践的重要任务
党的十九届四中全会《决定》指出，把“十三个坚持和完善”作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要任务。从治理的领域和对象看，国家治理覆盖方方面面。纵观各方面的任务和措施，制度及其执行构成的制度逻辑始终是治理現代化建设围绕的主线、主题。国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。〔12〕制度之治是推进国家治理体系和治理能力现代化的核心要义。〔13〕根据制度体系的完备性、制度执行力的发展程度，治理形态按照从低级到高级可以划分为四种情形：低效或无效治理、非规范式治理、制度“空转”式治理、高效能治理（见表1）。推进国家治理现代化是国家治理体系和治理能力的现代化，既要坚持和完善制度和治理体系，实现制度和治理体系的科学和完备;也要强化制度执行，提高制度执行力和治理能力，不断把制度优势转化为治理效能。
（二）行政执行系统推进制度执行的主要功能
在我国治理体制中，各级政府行政执行系统承担着我国国家治理活动主要的执行与落实任务，是生成行政执行力、推进制度执行的关键部位、主要部位。在国家治理体系中，行政执行系统的主要功能是：一方面，行政执行系统推进制度执行，履行着把党和国家决策部署转化为政府行动、行政行为的重要职责与功能。如果行政执行系统执行不够有效，再好的决策部署也会落空、走样，出现制度“空转”现象，制度体系和治理体系的威信、政府公信力也将受到影响。另一方面，行政执行系统推进制度执行，履行着把治理优势转化为治理效能的重要职责与功能。国家治理能力被还原为治理的资源要素经过特定机制的合成和转化所产生的国家治理效能〔14〕。如果国家治理体系中行政执行系统不够有力，再好的制度体系和治理体系也难以发挥出预期的治理效能，规章制度必然陷入“写在纸上、挂在墙上、说在嘴上”的困局，制度的优越性也将受到影响，国家治理能力也将受到限制。加强行政执行系统建设，是系统推进制度优势进一步转化为治理效能、提升国家治理能力的必然选择。
四、行政执行系统与国家治理体系的关系分析和主要启示
当前，理论上之所以缺乏专门行政执行系统研究，一个重要原因是存在不少对行政执行系统与国家治理体系关系的认知误区，主要表现为：在行政国家理论影响下，混淆行政执行系统与国家治理体系;在政治与行政二分理论影响下，对行政执行系统建设与国家治理体系进行过度切分等。对两者关系如果不加以科学分析，将影响、迟滞行政执行系统和国家治理体系建设进程。作为制度执行的重要载体，行政执行系统与国家治理体系相互联系、相互区别，两者的区别和联系主要体现在以下方面：
（一） 主体、客体的区别与联系
国家治理体系、行政执行系统在主体、客体范围上具有差异与区别。从主体角度看，党、政府、人大、检察院、法院、监察委员会、人民团体等构成国家治理体系的治理主体。其中，党是国家治理体系的领导核心。这些治理主体都有自身的执行系统，并产生相应的制度执行力。政府行政执行系统是国家制度执行系统的重要组成部分之一。从客体角度看，经济事务、政治事务、文化事务、社会事务、生态文明事务和党的建设事务是国家治理活动的客体与对象。而行政执行系统的主体仅仅是行政机构。国家治理体系是党和国家意志的制度性集成和表达，行政执行系统是党和国家意志的制度性执行。从这个意义上看，作为国家治理体系的重要子系统，行政执行系统直接面对公众、市场主体，客体主要是社会性公共事务，不包括政治事务、党建事务等政治性事务。特定的执行客体决定了行政执行系统应该具有相对的专业性、系统性。按照决策、执行分开的原则，以提高独立性和专业性为路径，完善行政执行系统〔15〕。
从主体和客体范围看，国家治理体系、行政执行系统两者还具有共同的交集。首先，各级政府行政机构既是国家治理体系的主体之一，也是行政执行系统的主体。这种主体上的从属关系决定了行政执行系统与国家治理体系之间具有相互促进的关系。在国家治理体系建设中，既要健全党的领导制度体系、全面提高党的领导力，也要优化政府行政执行系统、提高政府行政执行力。其次，经济事务、社会事务等公共性事务既是行政执行系统的客体与对象，也是国家治理体系运行的重要客体与对象之一。随着城镇化、工业化、信息化、全球化的加速推进，社会性公共事务复杂程度日益提升。行政执行系统、国家治理体系都应强化整体智治特征，提高整体性和智能性，有效应对社会性公共事务的复杂性。
（二）着力点、侧重点的区别与联系
国家治理体系、行政执行系统在建设着力点上具有差异与区别。一方面，国家治理体系是国家制度体系的总称。国家治理体系本质上是制度体系。另一方面，行政执行系统是国家制度执行的重要组成部分。行政执行系统本质上是制度执行体系。因此，完善国家制度和治理体系主要强调制度建设、制度发展，优化行政执行系统侧重强调制度执行。从发展角度看，国家治理体系建设更加强调制度的生成与完善，行政执行系统建设更加强调制度的落实与实施。 围绕制度建设、制度执行，国家治理体系、行政执行系统两者还具有紧密的联系。一方面，国家制度和治理体系是优化行政执行系统的依据和遵循。政府行政执行行为的依据主要有：法律法规、规章制度、政府政策、政府计划、行政指令等;其中，法律法规、规章制度等制度规范是政府行政行为的主要依据。行政执行系统科学运行须依据和遵照国家制度体系，行政执行系统现代化程度取决于制度体系的完备性、科学性。因此，在实践中，健全强有力的行政执行系统，要在坚持和巩固国家制度和治理体系基础上，不断完善和发展制度和治理体系，为行政执行创造更加科学的制度依据。制度缺乏可操作性、制度程序繁琐等，是导致制度缺乏执行力的重要原因。〔8〕在行政执行依据的制度建设上，应精简执行程序，提高制度执行的可操作性。
另一方面，完善行政执行系统是提高国家治理效能的重要路径与手段。科学制度体系的建构与生成并不能天然地形成高效的治理效能，制度优势转化为治理效能还受到制度以外的因素的影响，其中的一个关键因素就是制度执行。实现国家治理现代化的目标是国家治理体系现代化与治理能力现代化双重目标的结合体。在治理能力现代化建设进程中，应加强行政执行系统建设，重点创新行政执行机制，破解“上有政策、下有对策”行政执行“中梗阻”问题、行政执行走样问题、行政执行低效问题，为国家治理现代化建设赋能。在制度建设中，我国长期重规范体系建设、轻机制设计，造成制度执行力低下，这是有制度而没有制度治理的原因所在〔16〕。在行政执行系统建设中，应强化有利于促进制度执行的机制设计与建设，促进利益相关方激励相容，减少制度执行的利益冲突和价值冲突，提高制度执行的内在驱动力。这是因为，政策与科层组织之间的摩擦，降低了政策的执行力，从而导致政策被废止或执行走样〔17〕。以产业政策执行为例，无论是政府行政系统还是企业，只有当执行收益大于执行成本，或者当不执行政策受到的处罚大于不执行政策减少的损失时，产业政策才能被有效地执行。〔18〕
（三）发挥功能的区别与联系
国家治理体系、行政执行系统在发挥功能上具有差异与区别。国家治理体系在功能上发挥着制度吸纳、制度整合、制度执行等多重功能，追求的是价值理性（以人民为中心）和工具理性（提高治理效能）的统一。行政执行系统在功能上侧重行政行为管理和作用于经济社会，主要发挥制度执行单一功能，侧重主要追求管理效率的工具理性。两者功能性差异的实践启示是：在推进国家治理现代化的总体背景下，健全强有力的行政执行系统，不能局限于单一的制度执行工具性功能，应体现出国家治理体系的多重功能与作用。一方面，在行政执行系统建设中，应强化制度吸纳功能。健全行政执行系统建设，应注重吸纳、回应社会各方面的利益和诉求，限制行政公权、保障社会私权，提高行政执行系统和国家治理体系的向心力和认同度。比如，在行政执法系统建设上，应贯彻以人民为中心的理念，改变片面追求行政处罚数量的思维，严格规范公正文明执法，提高群众的满意度和获得感。另一方面，在行政执行系统建设中，应坚持和加强党的全面领导，进一步强化制度整合功能。行政执行系统建设离不开党的全面领导，应加强政府行政执行机构中党组织建设，健全各级党委政府议事协调机制，提高政府执行的整合力和党的领导力。
制度执行是行政执行系统、国家治理体系共同发挥的功能。在强有力的行政执行系统建设中，要突出制度执行力建设目标，提高行政执行系统遵守和执行制度的能力。一方面，应提高行政执行系统的专业性，提升制度执行力。在发达国家行政体系中，行政决策系统与执行系统相对分离，行政执行系统具有较强的系统性。我国行政体制中，行政决策、行政监督、行政决策咨询与信息的系统性相对较强，政府之下的行政决策系统与行政执行系统融为一体、没有形成适当分离，行政执行的系统性不强。建议适当剥离政府行政执行系统承担的决策职能，打造一批专业化行政执行机构。对于重大的国家执行任务，可以建立特殊执行机构予以推进。以特殊机构执行和完成重大任务，是中美等国突破核心技術的历史经验〔19〕。另一方面，强化专业化的人才要素资源供给，提高行政执行系统的执行力。目前，在配套保障上往往把专业性的行政执行机构与一般行政部门同等对待、混同管理，一定程度上弱化了行政执行系统的专业性。建议选择一批专业化的行政执行机构，大力推进聘任制公务员改革，实施专业技术类公务员、行政执法类公务员改革试点，提高行政执行机构人员的社会化、专业化水平。重点结合和依托事业机构改革，出台行政执行系统建设方案〔20〕。
（四）评价标准的区别与联系
国家治理体系、行政执行系统在评价标准上具有差异与区别。国家治理的评价更加强调结果导向、效能导向。行政执行的评价在结果导向基础上体现更多的过程控制。行政执行的过程控制属性主要是由行政权的自由裁量特性所决定的。在国家治理权力体系与结构中，行政权具有相对的自由裁量特性，需要特定的控制机制予以控制，从而防止自由裁量权的滥用。
结果导向与效能导向是国家治理体系、行政执行系统共同的评价标准。建设强有力的行政执行系统，有利于进一步提升国家治理体系的效能。行政执行系统建设中，精简繁杂冗余的执行程序，在保留必要的行政控制机制基础上，应进一步强化结果导向、效能导向。一方面，作为单一制国家，上下贯通、执行顺畅是我国行政执行系统建设的重要特点。应完善行政执行责任制，重点明晰行政执行系统中各级行政执行机构的执行责任（包含专有执行责任、共同执行责任），进一步发挥我国行政执行系统“条条对应”确保行政决策一贯到底的优势。另一方面，在行政执行的监督问责中，实现精细化、科学化，区分不同层级行政执行机构的执行责任，调动各级行政执行机构的积极性和主动性。推进行政执行资源向承担任务较多的基层和领域倾斜，包括编制资源、人力资源、财力资源等，改变基层行政执行资源配置倒挂现象。
（五）开放参与的区别与联系
国家治理体系、行政执行系统在面向社会开放参与上具有一定的差异与区别。相对于行政执行系统，国家治理体系面向社会的开放性程度较高，发挥着超越单纯制度执行功能的制度吸纳功能。尤其是，在社会治理方面，社会参与因素对治理体系建设具有重要的影响。党的十九届四中全会《决定》指出：“社会治理是国家治理的重要方面。必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。”这表明，社会有效协同和参与成为影响我国社会治理的一个重要因素。相比而言，社会治理中的参与因素对于行政执行系统建设影响相对较小。政府行政执行系统建设主要是政府行政体制的自身完善与发展，是一个由行政体系内部至社会外部的发展过程，强调从行政决策到行政执行由内而外的发展过程，对社会协同参与的依赖程度较低。 政治系统处于一个环境之中，本身受到这种环境的影响。〔21〕近年来，随着公众参与需求的增长、技术水平的提高，国家治理体系、行政执行系统建设都体现出强化开放参与的发展趋势。公众参与强化的发展趋势，提高了国家治理体系、行政执行系统之间在开放参与上的紧密联系。制度执行力如何，不仅取决于执行主体，也取决于社会组织和公民个人等制度约束的对象。〔22〕无论是国家治理体系建设，还是行政执行系统建设，都应注重社会协同参与。尤其是应在公共政策执行、制度执行的重点领域（环境管理、安全管理、食品药品监管等），完善执行机制，提高社会协同参与水平。
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【责任编辑：朱凤霞】
〔基金项目〕国家社科基金项目“行政审批制度改革中跨部门协同机制研究”（17CZZ036）
〔作者简介〕赖先进，中央党校（国家行政学院）公共管理教研部副教授、硕士生导师，北京大学国家治理研究院兼职副研究员，博士，北京 100091。