历史上，立法最为繁密的时代，可能是儒学复兴的宋朝，而不是法家主义的秦朝。梁启超曾感慨地说：“宋代法典之多，实前古所未闻。每易一帝，必编一次。甚者每改一元，必编一次。盖终宋之世，殆靡岁不从事于编纂法典之业。其法典内容，非必悉相异，殆因沿前法，略加修正而已，然莫不裒然成一巨帙，少者亦数十卷，多者乃至数百卷，亦可谓千古之壮观矣”，“由此观之，宋代成文法之汗牛充栋，实有足惊者”。
　　我们都知道，古代中国有发达的行政机关，也有专设的司法机构，却从未产生专门的立法部门，因为古时立法的频率极低，并不需要一个专门的立法部门。唯独宋代设有专门的立法部门，叫“详定编敕所”，非如此，不足以适应当时频繁的立法。
　　宋朝的法制繁密到什么程度？宋人自己說：“今内外上下，一事之小，一罪之微，皆先有法以待之。极一世之人志虑之所周浃，忽得一智，自以为甚奇，而法固已备之矣，是法之密也。”
　　假设有一位生活在宋代的聪明人，热衷于立法，成天都在寻思哪一个领域国家尚未立法，穷尽大半辈子的智慧，突然想出一项新法，自以为新奇，便得意洋洋地跑到衙门，献上立法建议，衙门的人查了大宋法律汇编，告诉他：类似的法条国家早已制定出来了。这位聪明人只好失望地回家洗洗睡。
　　看到这里，可能会有朋友说，你这个例子不靠谱，因为就算宋朝真的立法频仍，但订立一条什么法律，从来都是皇帝的事，哪里有平民百姓置喙的份儿？得了吧，还跑到衙门献立法建议，这不是自讨无趣吗？
　　但是，我要告诉你，在宋代，每一个平民百姓确实可以向朝廷提出立法建议。宋朝繁密的法律体系，有一部分条文也是来自民间智者的献策。
　　宋朝平民参与国家立法的大门，始终是敞开的。宋神宗熙宁二年（1069），朝廷批准了宰相的一项建议：“宜令内外官及诸色人言见行条贯有不便及约束未尽事件，其诸色人若在外，即许经所属州府军监等处投状，缴申中书。俟将来类聚已多，即置局删定编修。……仍晓示诸色人，所言如将来有可采录施行，则量事酬赏，或随材录用。”根据这一政策，任何一名宋朝的臣民，如果认为现行法律存在“不便”或“未尽”之类的问题，都可以在任何时间向所在州政府投状，以书面形式提出修订立法的建议，再由州政府将意见书送达中央政府。当来自各地的立法意见书积累到一定程度时，即可成立修敕所，启动立法程序。凡立法建议被采纳的人，将给予奖励，或者录用为公职人员。
　　我相信，在这样的政策激励下，民间必定会产生一批“立法爱好者”，宋人所说的“极一世之人志虑之所周浃，忽得一智，自以为甚奇”，大概便是这类“立法爱好者”。事实上，熙宁变法期间推行的“市易法”，便是草泽布衣魏继宗上书献策的。
　　当宋政府成立修敕所、启动立法程序之后，按照惯例，还要在天下各个州县衙门与要闹处贴出公告，宣布国家现在进入立法期，诸色人等如有立法建议，请赶快到州政府投书。比如，政和元年（1111）二月，宋徽宗任命宰相何执中提举修敕所，开始新一轮立法。何执中领导的修敕所很快给诸路监司发出公文，要求诸路各个州县都贴出公告，“晓谕官吏、诸色人”，若是认为现行哪一条法律“有未尽未便，合行更改，或别有利害未经条约者”，可在两个月内前往所在州政府密封投状，州政府收到辖下官民的立法建议书后，以“急脚递”（相当于现在的快递）送至京师。
　　来自各地的立法建议最后都汇集到修敕所，由立法官加以删定、汇编，作为立法的参考，然后制订出立法草案。草案不能马上生效，还需要向“在京刑法司、律学官吏”征求修改意见，因为“尚虑事理未尽”。这些法律专业人士的意见，“送提举详定官看详。如当改正，即改正刊印颁行”。
　　刊印颁行的新法律，通常还要在小范围试行一段时间，如宋仁宗天圣七年（1029），在新定编敕出台后，皇帝下诏说：“新定编敕且未雕印，令写录降下诸转运、发运司看详行用。如内有未便事件，限一年内逐旋具实封闻奏。”
　　如果官民发现试行的新法有“未便”“未尽”之处，可以向朝廷奏陈新法得失，建议修订。让我再举一个例子吧：南宋绍兴三年（1133），新修订的《绍兴复修敕令格式》试行二年，朝廷发现，由于修法之时，“书务速成，论靡专决，去取之间，不无舛错”，“州县权行”期间，“渐见抵牾”，因此，宋高宗诏令各州县“摭新书之阙遗，悉随所见，条具以闻，然后命官审订，删去讹谬，著为定法”。
　　现在，如果我说，宋代的每一个平民都有机会向政府提出立法建议，你总该相信了。我们不能不承认，宋王朝的立法机制是相当了不起的。用现在的眼光来看，我们会发现，宋人的立法程序其实存在着一定程度的“立法民主”，而这样的“立法民主”，我们在其他王朝中还找不到。
　　（摘自《南方周末》）