论文部分内容阅读
摘 要 2011年乌坎事件虽以妥善处理告一段落，但是村民群体性事件此起彼伏甚至愈演愈烈这种现象不得不引起我们反思，村民自治在现象的宪法框架下的制度设计和产生这一问题的社会背景是需要予以理清的。本文从宪法学角度对乌坎事件进行分析，并结合2010年新修订的《村民委员会组织法》提出村民自治权法律救济的几点对策性建议。
关键词 乌坎事件 村民自治权 村委会 法律救济
作者简介：郑晶，兰州大学法学院2011级法学硕士研究生。
中图分类号：D638文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）06-139-02
一、案情简介
2011年9月21日，广东省陆丰市东海街道乌坎村村民因土地被村委会私下变卖，村民代表多次上访未果，在陆丰市政府大楼与派出所聚集三四千人游行请愿，不久虽获政府答复，但问题未实质解决。之后村民多次示威，警民发生激烈打斗，村民自发组织“乌坎村村民临时代表理事会”。12月20日，政府官员先派代表进村与村民代表临时理事会谈判，同时由中共广东省委副书记朱明国牵头成立工作组处理，承认民选“乌坎村村民临时代表理事会”。12月21日晚，双方撤出路障，结束游行。
二、案件分析
乌坎事件虽是一起群体性事件，体现了当地村委会与村民矛盾的激化，但同时也体现了村民自治的要求。关于村民自治权，我国《宪法》第111条 有明确规定，村民有权依据宪法规定选举村委会，自主管理本村事务。同时《村民委员会组织法》还对村委会的权力作出了明确限定。本案中，当地村委会在不征求村民意见的情况下陆续将本村3200亩农用土地转让的行为已明显违反《村民委员会组织法》第24条的规定，侵犯了村民自治权。
同时政府承认“乌坎村村民临时代表理事会”的地位也体现了对村民自治权的尊重，是我国法治的进步。“乌坎村村民临时代表理事会”是当地村民自发选举产生的，代表村民利益的自治组织，它直接体现民意。在直接民意与通过选举产生的间接民意之间，更加接近真实的民意与社会的稳定和发展是一种价值权衡。在法律的基础价值之中，自由与秩序的权衡始终存在，诚然，从终极价值上看，它们是统一的，但是正如乌坎事件中所表现出的两种价值的现实冲突也是在局部范围内存在的。但是也需要看到，乌坎事件中产生的这一组织在本质上并不是真正意义上的市民社会，它只是在地方政府的不当行为中产生的一种抵制，经济诉求的本质并未上升到政治诉求。此等行为无不体现自治的要求，是值得保护的。在寻求利益保护的过程中，可能有些行为过激，引发了社會动荡，但是其出发点是为了保护本村的财产不受侵犯，是为了实现村民自治，因此本文认为尽管其手段过激，但其合理的利益诉求应该受到宪法保护。
深入分析本案不难看出，村民之所以聚众游行示威，甚至与警察发生冲突是因为其合理的利益诉求难以通过法律途径实现，《宪法》、《村民委员会组织法》欠缺村委会侵犯村民自治权的法律救济制度，要想彻底解决这一问题，必须设置合法的纠纷解决机制。
三、村民自治权
村民自治权是社会关系发展尤其是村民自治实践演进的产物。自治权包含有权力、权利和职权三层含义。
首先，村民自治权是村民的一种自治权力。这是从国家与社会分权角度而言的。村民自治是村民政治、经济和社会生活民主权利实现的统一。但要实现村民民主权利，离不开权力这一保障权利实现的力量。但这种“权力”又区别与行政权力，不注重权力支配者对被支配者的控制，而是注重权力支配者自身，其是否有按照自己的意愿和利益实现行为的自治能力或自主能力。也就是自己管理和决策村民自治范围内的事情，即村里的公共事务和公益事业。国家与社会分权理论要求国家从社会中退出来，放权给社会，由社会自行处理社会事务。村民自治就是社会自治的重要体现，其本质就是将原本由国家掌握的农村公共事务的处理权部分转移给农民，通过民主的形式还政于民，使农民享有政治自主权。村民自治所拥有的自治权力，正是国家与社会分权的必然要求。
其次，村民自治权是村民的一种自治权利。这是从公民自治权的角度而言的。所谓公民自治权是指“个人就一定私的事情，被解为不受公权力干涉，得自主决定的权利，是公民自决、自主、自己做自己主人的权利，包括公民自由、自主的处分人生自由权、财产权等内容在内。”公民自治权落实到“村民”这一具有特定身份的群体就体现为村民自治权利。村民的自治权利，就是农村村民对自治范围内的事项进行自主管理、自主决策的权利。这是由公民自治权派生的农村村民的一项基本民主权利。
最后，村民自治权是村民所特有的一种职权。这里所讲的职权，不是通过职位和职务而获得的与此相联系的权力，而是因村民这一特定身份而具有的。村民自治权是村民的法律权利，并与此相对应的法律义务，是自治权利与自治义务的统一。自治行为既是行使权利的行为又是履行义务的行为，二者相互渗透，相互转化。充分享有和行使权利，能增强村民履行自治义务的自觉性，自觉履行自治义务又为公民扩大民主权利创造条件。村民在享有自治权利的同时，负有遵守法定自治权利界限的义务。村民的权利与义务共同反映并决定村民在自治中的法律地位，村民行使自治权利和履行自治义务的程度则共同反映村民自治能力和水平的程度。
关于村民自治权，很多学者根据我国《村民委员会组织法》第二条第一款 的规定，认为它是一束权利，是民主选举权、民主决策权、民主管理权、民主监督权四项权利的集合。本文认为关于村民自治权是一束权利的观点是正确的，但是认为村民自治权只包含这四项权利的观点就显得有失偏颇了。因为众所周知除了民主选举、民主决策、民主管理、民主监督这四项权利外，自治体内的村民还享有其他权利如知情权、提案权、评议权，这些权利与上文中提到的权利相比，其区别在于它是自治体内村民单独行使的权利，而上文中提到的权利是自治体内村民共同行使的权利。因此，村民自治权包括两类，一类是村民共同行使才发生法律后果的权利，另一类是村民个体单独行使即可发生法律后果的权利。 四、村民自治权的法律救济
（一）村民自治权的救济方式
村民自治权的救济方式分为两种：内部救济和外部救济。当村民自治体内的不同主体之间就自治权发生冲突时，可以在自治体内通过民主方式加以解决，此为内部救济。内部救济的方式主要是召开村民会议。由于村民自治体非国家机关，内部救济实质上属于私力救济。当自治权内部冲突在自治体内无法通过民主方式合法解决时，也需要寻求国家权力的外部救济。外部救济包括：地方权力机关的监督救济；行政机关的督促救济；司法机关的司法救济。新制定的《村民委员会组织法》在第十七条第二款 、第三十一条 、第三十六条 规定了地方权力机关的监督救济、行政机关的督促救济以及司法救济。但是对内部救济的规定很笼统，操作性不强。此外，第三十六条第一款关于村民权利的司法救济是对村民单独行使的权利受到侵犯的司法救济，对村民共同行使的权利受到侵犯的司法救济，尚无立法规定。
（二）完善村民自治权法律救济制度的对策性思考
鉴于上文中提到的村民自治权法律救济制度的缺陷，本文提出如下完善建议：
1.在《村民委员会组织法》中设置科学、合理的内部纠纷解决机制。当村民自治体内的不同主体之间就自治权的行使发生冲突时，应由村民会议讨论决定。但是大多数情况下纠纷发生在自治体内的村民集体与村委会之间，而依据我国《村民委员会组织法》第二十一条的规定村民会议由村委会召集，这就把村民会议的召集权赋予争议的一方主体，这显然对与村委会发生争议的另一方主体—村民集体不利。因此本文认为在村委会与村民集体发生争议时，应把村民会议的召集权赋予自治体内的村民，一定人数的村民（例如十分之一以上的村民）可以不经村委会同意直接召开村民会议。同时，根据有权力就有监督的法理，村委会的村民会议召集权也应受到监督，《村民委员会组织法》应规定乡、镇人民政府对村委会村民会议召集权的法律监督，必要时规定村委会应召开而无故不召开村民会议的法律责任。
2.在《村民委员会组织法》中规定当村民共同行使的权利受到侵犯时，由村民集体推选代表，提起行政诉讼。村民共同行使的权利如民主選举权、民主决策权等是政治性宪法权利，是权力、权利与职权的结合，其受到侵犯时应当提起宪法诉讼，但是考虑到我国目前没有宪法诉讼，短期内出台宪法诉讼也较为困难，所以就必须在已有诉讼程序中选择。民事诉讼是自然人、法人以及其他组织之间民事纠纷的解决机制，保护个体私权利，显然不能承担此类诉讼。而刑事诉讼是司法机关代表国家追究犯罪分子刑事责任的诉讼机制，也不适宜承担此类诉讼。又鉴于个体村民与自治体之间存在管理与被管理关系，符合行政诉讼的特性。因此，在村民共同行使的权利受到侵犯时可提起行政诉讼，将自治机构视同行政机关，赋予其行政诉讼中的被告资格，并通过修改行政诉讼法来容纳村民共同行使权利受到侵犯的诉讼救济程序。
注释：
第一百一十一条城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。
居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。
第二条第一款村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。
第十七条第二款对以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选票、虚报选举票数等不正当手段，妨害村民行使选举权、被选举权，破坏村民委员会选举的行为，村民有权向乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府或者县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其有关主管部门举报，由乡级或者县级人民政府负责调查并依法处理。
第三十一条村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。
第三十六条村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。
村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。
乡、民族乡、镇的人民政府干预依法属于村民自治范围事项的，由上一级人民政府责令改正。
参考文献：
[1]周卓.村民自治权的公法规制.湘潭大学.2010（6）.
[2]王建文.村民自治权的法律分析.华东政法学院.2006（2）.
[3]王旭宽.村民自治权冲突及其法律救济的不足与完善.云南社会科学.2006（5）.
关键词 乌坎事件 村民自治权 村委会 法律救济
作者简介：郑晶，兰州大学法学院2011级法学硕士研究生。
中图分类号：D638文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）06-139-02
一、案情简介
2011年9月21日，广东省陆丰市东海街道乌坎村村民因土地被村委会私下变卖，村民代表多次上访未果，在陆丰市政府大楼与派出所聚集三四千人游行请愿，不久虽获政府答复，但问题未实质解决。之后村民多次示威，警民发生激烈打斗，村民自发组织“乌坎村村民临时代表理事会”。12月20日，政府官员先派代表进村与村民代表临时理事会谈判，同时由中共广东省委副书记朱明国牵头成立工作组处理，承认民选“乌坎村村民临时代表理事会”。12月21日晚，双方撤出路障，结束游行。
二、案件分析
乌坎事件虽是一起群体性事件，体现了当地村委会与村民矛盾的激化，但同时也体现了村民自治的要求。关于村民自治权，我国《宪法》第111条 有明确规定，村民有权依据宪法规定选举村委会，自主管理本村事务。同时《村民委员会组织法》还对村委会的权力作出了明确限定。本案中，当地村委会在不征求村民意见的情况下陆续将本村3200亩农用土地转让的行为已明显违反《村民委员会组织法》第24条的规定，侵犯了村民自治权。
同时政府承认“乌坎村村民临时代表理事会”的地位也体现了对村民自治权的尊重，是我国法治的进步。“乌坎村村民临时代表理事会”是当地村民自发选举产生的，代表村民利益的自治组织，它直接体现民意。在直接民意与通过选举产生的间接民意之间，更加接近真实的民意与社会的稳定和发展是一种价值权衡。在法律的基础价值之中，自由与秩序的权衡始终存在，诚然，从终极价值上看，它们是统一的，但是正如乌坎事件中所表现出的两种价值的现实冲突也是在局部范围内存在的。但是也需要看到，乌坎事件中产生的这一组织在本质上并不是真正意义上的市民社会，它只是在地方政府的不当行为中产生的一种抵制，经济诉求的本质并未上升到政治诉求。此等行为无不体现自治的要求，是值得保护的。在寻求利益保护的过程中，可能有些行为过激，引发了社會动荡，但是其出发点是为了保护本村的财产不受侵犯，是为了实现村民自治，因此本文认为尽管其手段过激，但其合理的利益诉求应该受到宪法保护。
深入分析本案不难看出，村民之所以聚众游行示威，甚至与警察发生冲突是因为其合理的利益诉求难以通过法律途径实现，《宪法》、《村民委员会组织法》欠缺村委会侵犯村民自治权的法律救济制度，要想彻底解决这一问题，必须设置合法的纠纷解决机制。
三、村民自治权
村民自治权是社会关系发展尤其是村民自治实践演进的产物。自治权包含有权力、权利和职权三层含义。
首先，村民自治权是村民的一种自治权力。这是从国家与社会分权角度而言的。村民自治是村民政治、经济和社会生活民主权利实现的统一。但要实现村民民主权利，离不开权力这一保障权利实现的力量。但这种“权力”又区别与行政权力，不注重权力支配者对被支配者的控制，而是注重权力支配者自身，其是否有按照自己的意愿和利益实现行为的自治能力或自主能力。也就是自己管理和决策村民自治范围内的事情，即村里的公共事务和公益事业。国家与社会分权理论要求国家从社会中退出来，放权给社会，由社会自行处理社会事务。村民自治就是社会自治的重要体现，其本质就是将原本由国家掌握的农村公共事务的处理权部分转移给农民，通过民主的形式还政于民，使农民享有政治自主权。村民自治所拥有的自治权力，正是国家与社会分权的必然要求。
其次，村民自治权是村民的一种自治权利。这是从公民自治权的角度而言的。所谓公民自治权是指“个人就一定私的事情，被解为不受公权力干涉，得自主决定的权利，是公民自决、自主、自己做自己主人的权利，包括公民自由、自主的处分人生自由权、财产权等内容在内。”公民自治权落实到“村民”这一具有特定身份的群体就体现为村民自治权利。村民的自治权利，就是农村村民对自治范围内的事项进行自主管理、自主决策的权利。这是由公民自治权派生的农村村民的一项基本民主权利。
最后，村民自治权是村民所特有的一种职权。这里所讲的职权，不是通过职位和职务而获得的与此相联系的权力，而是因村民这一特定身份而具有的。村民自治权是村民的法律权利，并与此相对应的法律义务，是自治权利与自治义务的统一。自治行为既是行使权利的行为又是履行义务的行为，二者相互渗透，相互转化。充分享有和行使权利，能增强村民履行自治义务的自觉性，自觉履行自治义务又为公民扩大民主权利创造条件。村民在享有自治权利的同时，负有遵守法定自治权利界限的义务。村民的权利与义务共同反映并决定村民在自治中的法律地位，村民行使自治权利和履行自治义务的程度则共同反映村民自治能力和水平的程度。
关于村民自治权，很多学者根据我国《村民委员会组织法》第二条第一款 的规定，认为它是一束权利，是民主选举权、民主决策权、民主管理权、民主监督权四项权利的集合。本文认为关于村民自治权是一束权利的观点是正确的，但是认为村民自治权只包含这四项权利的观点就显得有失偏颇了。因为众所周知除了民主选举、民主决策、民主管理、民主监督这四项权利外，自治体内的村民还享有其他权利如知情权、提案权、评议权，这些权利与上文中提到的权利相比，其区别在于它是自治体内村民单独行使的权利，而上文中提到的权利是自治体内村民共同行使的权利。因此，村民自治权包括两类，一类是村民共同行使才发生法律后果的权利，另一类是村民个体单独行使即可发生法律后果的权利。 四、村民自治权的法律救济
（一）村民自治权的救济方式
村民自治权的救济方式分为两种：内部救济和外部救济。当村民自治体内的不同主体之间就自治权发生冲突时，可以在自治体内通过民主方式加以解决，此为内部救济。内部救济的方式主要是召开村民会议。由于村民自治体非国家机关，内部救济实质上属于私力救济。当自治权内部冲突在自治体内无法通过民主方式合法解决时，也需要寻求国家权力的外部救济。外部救济包括：地方权力机关的监督救济；行政机关的督促救济；司法机关的司法救济。新制定的《村民委员会组织法》在第十七条第二款 、第三十一条 、第三十六条 规定了地方权力机关的监督救济、行政机关的督促救济以及司法救济。但是对内部救济的规定很笼统，操作性不强。此外，第三十六条第一款关于村民权利的司法救济是对村民单独行使的权利受到侵犯的司法救济，对村民共同行使的权利受到侵犯的司法救济，尚无立法规定。
（二）完善村民自治权法律救济制度的对策性思考
鉴于上文中提到的村民自治权法律救济制度的缺陷，本文提出如下完善建议：
1.在《村民委员会组织法》中设置科学、合理的内部纠纷解决机制。当村民自治体内的不同主体之间就自治权的行使发生冲突时，应由村民会议讨论决定。但是大多数情况下纠纷发生在自治体内的村民集体与村委会之间，而依据我国《村民委员会组织法》第二十一条的规定村民会议由村委会召集，这就把村民会议的召集权赋予争议的一方主体，这显然对与村委会发生争议的另一方主体—村民集体不利。因此本文认为在村委会与村民集体发生争议时，应把村民会议的召集权赋予自治体内的村民，一定人数的村民（例如十分之一以上的村民）可以不经村委会同意直接召开村民会议。同时，根据有权力就有监督的法理，村委会的村民会议召集权也应受到监督，《村民委员会组织法》应规定乡、镇人民政府对村委会村民会议召集权的法律监督，必要时规定村委会应召开而无故不召开村民会议的法律责任。
2.在《村民委员会组织法》中规定当村民共同行使的权利受到侵犯时，由村民集体推选代表，提起行政诉讼。村民共同行使的权利如民主選举权、民主决策权等是政治性宪法权利，是权力、权利与职权的结合，其受到侵犯时应当提起宪法诉讼，但是考虑到我国目前没有宪法诉讼，短期内出台宪法诉讼也较为困难，所以就必须在已有诉讼程序中选择。民事诉讼是自然人、法人以及其他组织之间民事纠纷的解决机制，保护个体私权利，显然不能承担此类诉讼。而刑事诉讼是司法机关代表国家追究犯罪分子刑事责任的诉讼机制，也不适宜承担此类诉讼。又鉴于个体村民与自治体之间存在管理与被管理关系，符合行政诉讼的特性。因此，在村民共同行使的权利受到侵犯时可提起行政诉讼，将自治机构视同行政机关，赋予其行政诉讼中的被告资格，并通过修改行政诉讼法来容纳村民共同行使权利受到侵犯的诉讼救济程序。
注释：
第一百一十一条城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。
居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。
第二条第一款村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。
第十七条第二款对以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选票、虚报选举票数等不正当手段，妨害村民行使选举权、被选举权，破坏村民委员会选举的行为，村民有权向乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府或者县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其有关主管部门举报，由乡级或者县级人民政府负责调查并依法处理。
第三十一条村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。
第三十六条村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。
村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。
乡、民族乡、镇的人民政府干预依法属于村民自治范围事项的，由上一级人民政府责令改正。
参考文献：
[1]周卓.村民自治权的公法规制.湘潭大学.2010（6）.
[2]王建文.村民自治权的法律分析.华东政法学院.2006（2）.
[3]王旭宽.村民自治权冲突及其法律救济的不足与完善.云南社会科学.2006（5）.