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摘要：中国经济相对稳定的持续高速增长创造了举世瞩目的“经济奇迹”，其动力在很大程度上与中国的“央—地”关系和地方干部激励机制密不可分。中央与地方政府之间的事权划分在20世纪后20年发生了较大变化，中央对地方的经济性“分权”使地方政府在政策和行为上具备了较大的自主性。而中央对政治性资源的有效控制，尤其是在此基础上形成的具有中国特色的干部激励机制，使地方政府及其党政领导干部致力于围绕实现中央制定的政绩目标这一过程而持久努力。从某种意义上讲，这种经济增长可以视为一种过程产出型经济增长。有效克服其局限并最大程度发挥其对经济发展的作用，可从干部选任机制、考核评价标准、监察体系创新等方面进行探索。
关键词：过程产出型经济增长；“央—地”关系；地方干部激励；中国方案
中图分类号：F120文献标志码：A文章编号：1002-7408（2017）11-0081-08[HT]
2016年7月1日，习近平总书记在庆祝中国共产党成立95周年大会的讲话中提出，“中国共产党人和中国人民完全有信心为人类对更好社会制度的探索提供中国方案。”[1]作为“中国方案”的一个重要层面，中国持续高速的经济增长引人注目。1978到2013年这35年间，中国经济年均增速始终维持在98%的水平，而同期世界经济年均增速仅为28%，[2]这一成绩被广泛誉为“中国经济奇迹”，[3]其主要表现包括两个方面：一是极高的经济增长率；二是长时间相对稳定的持续增长。在上述背景下，总结中国经济增长的经验，剖析中国经济增长背后的发展模式意涵，对于反思和完善学界既有的经济增长理论，更好地认识、发展和完善“中国方案”，提升中国在全球治理中的制度性话语权，均具有重要意义。
一、问题的提出
与中国经济的高速增长类似，东亚一些国家和地区在20世纪中叶以后也经历了经济快速发展。日本经济在1956年至1970年间，年平均增长率高达97%，特别是1966年至1970年连续5年保持两位数的增长。而1970年之后，除1972、1973年在8%以上外，其余年份均在5%以下，1971至1993年平均增长率仅为39%。韩国和中国台湾地区的经济增长也有着相似的趋势。（详见图1）
结合以上数据可以发现，这些国家和地区尽管曾经取得较高的经济增长速度，但值得注意的是：这些国家的GDP高增长率持续时间一般为10余年或20余年，且年度之间波动较大缺乏稳定性。相较来说，中国经济奇迹中相对稳定的“长时间的持续”这一特征则显得尤为突出。
西方经济学家从不同角度对“经济奇迹”现象作了理论解释。罗伯特·索洛的经济增长理论认为，长期看来，经济增长的根源并非物质投资，而是技术进步。[4]44芝加哥商学院的阿尔文·杨对“东亚四小龙”（韩国、新加坡、中国香港、中国台湾）的经济增长进行了分析，指出“四小龙”的经济增长主要原因在于资本积累。[4]61保罗·克鲁格曼引用了索洛的观点，他对东亚经济增长作出这样的判断：东亚经济的增长基本是靠要素投入的增加，而没有技术进步的成分。因此这种经济增长是不可持续的。[5]乔纳森·安德森认为中国经济模式和亚洲其他国家一样，主要依赖高储蓄率和高投资率。[6]一方面，上述学者的观点在经济学界引发了诸多批评之声；另一方面，从本文的视角来看，中国经济相对稳定的持续高速增长对上述经济增长理论提出了挑战。那么，究竟哪些因素能够对“中国经济奇迹”作出更为合理的解释？
二、对经济增长的文献回顾及分析框架的建构
探究经济增长的源泉，在经济学界长期以来都是一个重要议题。西方经济增长理论的主要内容基本可以分为三个方面：其一是哈罗德、多马和索洛等人建立的各种经济增长模式；其二是丹尼森等人以西方发达国家为对象而进行的经济增长要素分析；其三是米香等人的经济增长“代价论”等。[7]其中值得注意的是，在早期的经济增长模型中，经济学家们通常是通过各种物质要素投入、人力资本提升等来分析经济增长，而甚少关注制度因素。不过，以诺思为代表的新制度经济学者则将“制度”引入分析框架，指出制度变量对经济增长具有重要影响。[8]将制度因素纳入分析框架，进一步丰富了经济增长理论。发展经济学家鲍尔指出，经济增长主要取决于一国民众的能力和态度，也取决于其社会政治制度。上述决定性因素的差异在很大程度上可以解释经济发展水平和物质进步速度的快慢。[9]由此可见，在对经济增长进行解释时，物质要素、人力、资本和技术变量固然具有不可取代的重要性，但在相似投入的情况下，为何上述要素在某些国家中能够有力地发挥作用，而在另一些国家却效率低下？制度因素提供了重要的解释。
但另一方面，对制度的过分强调也是不可取的，制度因素必然是和其他政治、经济、社会要素共同作用于经济增长的。此外，制度本身也存在着生命周期，往往在制度创设初期，尤其是新制度取代低效旧制度时，制度因素对经济增长的促进作用最为明显，而制度一旦“锁定”进低效路径中，那就有可能出现影响甚至阻碍经济增长的情况。因此，未来的研究既有必要将制度因素纳入分析视角，又要避免制度决定论和经济要素模型论的局限。这就需要开拓新的分析框架。
具体到中国经济增长问题，国内经济学者看来，中国传统经济体制是为了优先发展重工业而形成的以扭曲产品和生产要素价格的宏观政策环境、高度集中的资源计划配置制度，以及没有自主权的微观经营机制为特征的“三位一体”模式。作为一种帕累托改进性质的渐进式改革，中国的改革从微观经营机制的放权让利入手，以激励机制、提高微观效率为目标。这种改革破坏了原有体制内部的一致性，为了落实放权让利的措施，改革逐渐向资源配置制度和宏观政策环境推进，并越来越触动传统的发展战略。[3]5也就是说，中国经济增长的关键在于改革“三位一体”的传统经济体制，使中国所具有的资源比较优势能够发挥出来。政治学者认为，中国的纵向政府结构可被称为一种“行为联邦制”，这是一种相对制度化的模式，中央通过某种制度化因素保证各省得到相应利益，使各级政府均有其可以做出最终决定的事务，中央政府单方面强加决定或改变这种权力分配比较困难。各省政府在负责其辖区内的经济和特定政治事务前提下，必须代表中央以特定的方式做出行动。地方自主權导致政府的企业家化，他们能够修正中央制定的政策，提出新政策来发展地方经济。通过这种方式，地方政府得以控制地方的经济资源。[10]在基层维度，社会学者提出乡镇企业的兴起和繁荣是中国经济增长的主要动力，而地方政府热衷于兴办乡镇企业的动力在于上世纪80年代中期推行的“财政包干制”，这一政策的核心意义在于中央政府对地方政府的财政分权，财政分权进一步给予地方政府开展区域竞争、推动经济增长的激励。与之相辅相成的地方官员“锦标赛体制”，则展示出地方政府围绕经济指标展开晋升竞赛的图景。[11]1-3具体到更微观的层面，“行政发包制”与“政治锦标赛”则更为细致地阐释了“中央—地方”政府关系变迁以及改革开放以来干部选拔与绩效考核制度是如何将地方官员晋升与当地经济增长状况紧密挂钩的。[12]这些制度安排对经济增长起到了巨大的作用。在这些研究中，关于中央和地方政府之间的关系、地方政府及其干部行为、干部激励机制多有涉及，在这些因素之间构建联系，对有效解释中国经济奇迹有相当的帮助。 围绕经济增长问题，上文一方面回顾了西方发展经济学理论，重新审视了制度要素对于经济增长的重要作用；另一方面，针对中国的经济增长，概要性地评述了经济学、政治学和社会学者们的相关研究。通过国内外学者的研究可以发现，促进经济增长的因素千差万别，对经济增长的解释也多种多样。就像威廉·伊斯特利所说，繁荣的根源在于“正确的激励”。[4]272阿瑟·刘易斯认为，“政府的行为对激励抑或抑制经济活动发挥着重要作用”。[13]因此，对于中国经济增长的解释，有必要关注最为关键的激励结构，即“央—地”关系、地方政府行为、地方党政领导干部等因素。为了在这些因素之间建立联系，同时考虑到理性选择将创造和改变诸如产权结构、法律、契约、政府形式和管制这样一些制度。它们帮助创造的这些制度和组织将提供激励或建立成本与收益，这些激励或成本与收益关系在一定时期内将支配经济活动和经济增长。[14]本文建构起如下分析[JP2]框架，来考察中国经济增长问题。该框架下具有三方面特征：第一，在分析层次上，既涉及宏观社会经济和历史变化，又关注政治行动者的行为和策略；第二，在制度与行为互动中，行动者在“宏观历史环境”背景下，可以进行非个体之间“原子化”“分散式”互动的理性选择；第三，在制度的产生与变迁中，“政治系统的转型”作为一种政治制度的变迁，受到行动者的偏好影响。[JP]
三、“中央—地方”关系变革与经济增长的制度环境
制度环境是中国经济奇迹产生的现实土壤。改革开放前后，中央与地方的关系发生了较大变化，其中一项重要内容即中央对地方的分权。事实上，早在1956年4月，毛泽东在《论十大关系》中已经提出，“中央要注意发挥省市的积极性，省市也要注意发挥地、县、区、乡的积极性，都不能够框得太死。”[15]于是，在党的八届三中全会后的“央—地”关系调整中，地方的权力得到了加强。具体表现为：地方政府在经济规划、资源分配、财政和税收政策以及人事管理上都获得了更多的自主权。绝大多数国营企业都被移交给了地方政府。然而，地方政府虽然在经济上有了更多的自主权，但由于地方政府在分权化的过程中，承担的经济责任和获得的行政权力并不对等，因而，“各地方官员为了头上的‘乌纱帽’而盲目服从中央下达的命令。甚至于出现这样一种现象：只要中央满意，地方官员因经济管理不善而丢掉官职的情况及其少见。”[16]随着“大跃进”的结束和1959—1961年自然灾害的到来，地方分权政策日趋式微，中央开始从地方收回权力。尽管“文革”时期前后，中央又先后对地方进行了几次分权，但中央与地方关系始终未能突破“收放”循环的怪圈。
我们可以详细比较考察改革开放前、后中央与地方权力收放的情况（表1）和财政支出情况（图2、图3）。
通过对比可以发现，改革开放前，尽管中央对地方进行了两轮分权，地方财政支出比例也迅速提高，但中央财政支出占全国总财政支出的比例始终在50%左右及以上，中央财政的控制和影响力依旧很强。而改革开放后，地方财政支出大幅度增加，不再继续维持改革前的比例，至2010年，地方財政支出已经突破全国财政总支出的八成以上，地方政府的财政权力得到空前强化。
在事权划分方面，改革开放前，中央对地方政府的权力收放并未涉及到政府与市场间的关系，在很大程度上仅仅是计划经济体制下行政权力的内部分配和结构调整。地方政府在资源配置和管理上权限过高，从而导致地方经济混乱和地方分散主义，[17]从而不能促进经济的持续发展。改革开放后，“央—地”关系继续调整，但与之前不同，新的分权方式突破了中央地方权力调整的“收放”循环，并注重权限划分的科学化和规范化。
可见，通过中央与地方权力关系的变革，各级地方政府从原来中央政府的执行机构变成在一定意味上具有自身独立利益的行动主体。在这种背景下，地方经济的发展将扩大地方财政收入的来源，这符合地方政府的利益，同时财政分权也赋予了地方政府相应的自主制定经济发展政策的财政权力，这些都使地方政府既有能力，也有动力积极采取措施发展本地区的经济。[18]可以说，中央为取得经济发展而实行改革开放政策后，对地方政府的分权实际上扩大了地方政府行为的自主空间，为地方经济乃至全国经济的持续增长提供了制度环境。
四、地方干部激励机制与过程产出型经济增长
新中国政权合法性的重要来源之一在于中国共产党带领人民取得了新民主主义革命和社会主义革命的伟大胜利。随着社会主义现代化建设的推进，“人民日益增长的物质文化需求同落后的社会生产之间的矛盾”不断深化，中央的工作重心逐渐从政治转移至经济领域。在这一背景下，政权合法性来源也有必要与时俱进。有学者认为，国家合法性包括三种类型：法律选举型、绩效型和意识形态型。当一个政权的正当性来源于政府的经济表现、道德表现和国防能力时，则可以说这个国家的合法性为绩效合法性。[19]其中，通过追求良好的经济绩效和民众生活水平的提高来提升其政权合法性，就成为过程产出型经济增长的重要机制。
[JP2]为促进经济持续增长，中央对地方实施了经济性分权，扩大了地方的自主性。同时，通过对地方党政领导干部建立经济指标考核体系并掌握其晋升资源，使地方在推动经济增长这一问题上与中央达成共识。从新中国成立后的不同时期来看，我国地方党政领导干部考核制度的发展过程呈现三个明显的阶段性特征：1949至1976年为第一阶段，以领导干部的政治忠诚为考核导向；1978至2001年为第二阶段，强调领导干部创造政绩，尤其是发展经济的能力；2002至2009年为第三阶段，强调领导干部具备全面素质，并能贯彻科学发展的要求。[20]随着时代的发展，干部考核制度更为完善，评价标准也更为精确。从某种意义上说，改革开放后地方政府绩效合法性的重要方面，就是通过完成中央规定的各项经济指标，推动地方经济发展，进而得到中央的肯定。[JP]
[JP 1]通过上述分析，我们从宏观制度的视角下研究了中央与地方政府关系对经济发展动力的影响。那么，这种影响在微观层面上又如何表现？下面我们对地方党政领导干部的激励机制展开进一步分析。[JP] 近年来，关于晋升锦标赛体制的研究层出不穷，普遍用于解释地方经济发展和官员激励之间的关系。学者指出，锦标赛体制是行政体制自身内生出的一种独特现象，在这种体制下，中央会在经济上向地方政府大规模放权，并通过各种方式鼓励和促使地方政府在主要的经济指标上展开竞赛。[21]在中央政府看来，经济发展是社会稳定的前提，而在地方政府看来，经济增长既符合中央政府的设定目标，更符合自身的主体利益，所以，只要中央采取积极的甚至激进的经济政策，全国各地就会随即出现投资规模扩大、经济飞速增长的现象。[11]3上世纪80年代开始的地方官员之间围绕GDP增长而进行的“政治 [JP2]锦标赛”模式是理解政府激励与增长的关键线索之一。政治锦标赛是由上级政府直至中央政府推行和实施，行政和人事方面的集权是其实施的基本前提之一，而政治锦标赛本身可以将关心仕途的地方政府官员置于强力的激励之下，因此政治锦标赛是将政治集权与强激励兼容在一起的一种治理政府官员的模式。[12]88对此，有学者进行了数据研究，如果省区平均GDP实际增长率提高了6个百分点，那么，省级领导的晋升概率可以提高24个百分点，而权力中止的概率将下降3个百分点。[22][JP]
那么，为什么锦标赛体制能够在相当大的程度上影响地方党政领导干部的行为？这就需要考察地方党政领导干部的激励机制。彼德原理认为，层级组织中的每位员工都将晋升到自己不能胜任的阶层，因而每个职位终将由不能完全胜任的员工所占据。[23]彼得原理尽管描述了一种不良行政现象，但是它从侧面反映了职位晋升预期。在中国，由于中央具备省级（副省级）和部分重要的地市级地方党政领导干部任免或提名权，从而控制了地方党政领导干部晋升的政治资源。地方干部群体若要得到升迁机会，须得到中央政府的认同。而中央政府对地方党政领导干部认同与否，又同其考核评价密切相关。也就是说，如果地方党政领导干部希望得到升迁，则必须在上级的考核中取得优异成绩。中央制定的干部考核指标体系，在改革开放前后发生了较大的变化，具体见表2。
根据表中的各项指标对比发现，中央对地方党政领导干部的考核在改革开放前后发生了转变，即由原来的政治表现为主调整为经济绩效为主，“干部抓经济工作的能力和取得的经济工作政绩就逐渐显得更加重要”。[24]改革开放后，地方党政领导干部更重视落实经济指标，推动地方经济增长。中央同地方在追求绩效合法性上达成了一致。
与此同时，行政权力的一个很重要的特性即自我膨胀性。[25]98换言之，权力的扩张是地方政府有意识或无意识寻求的另外一个目标。而对于个体的地方党政领导干部来说，行政权力的“自我膨胀性”既可能表现为追求个人的晋升与提拔，还可能体现为追求其具体事权的不断扩大、自我荣誉感和满足感的提升，等等。在中国现行财政体制下，地方的财权和事权并未实现完全意义上的分离，仍然是集中于党委领导下的党政领导班子集体。因此，为了谋求所管控事项的不断扩张，地方党政领导干部同样致力于财政收入的持续增长，而财政收入的增长与地方GDP的增加一般呈正相关的关系。
1979年11月[]中央组织部《关于实行干部考核制度的意见》[][JP2]第一次提出“考绩”的概念，要求对干部工作成绩进行考核；干部考核标准和内容，要坚持德才兼备原则，从德、能、勤、绩四方面进行[JP]
通过对图4中的数据进行观察可以发现，财政支出占GDP的比重总体上呈现逐年增加的趋势，也就是说，只有地方GDP取得持续的增长，政府的财政收入才会取得更大程度的增加。
综上所述，地方党政领导干部激励机制促使其致力于围绕考核指标追求经济增长，并进一步促成了经济增长的微观机制。从某种意义上而言，经济取得的增长反而成为了干部群体这一行动者在宏观制度环境和微觀激励机制下追求个体政治资源不断扩充这一政治过程的“产出”，即所谓“过程产出型经济增长”。反过来看，这些地方党政领导干部基于其政治追求而注重于促进地方经济的增长的现象，在国家层面上，形成了经济发展的动力机制。在中央对地方政府采取经济性分权的社会历史环境下，地方政府的活力得到长期持续的激发，从而推动了国内经济的持续增长，创造了“经济奇迹”。
从某种意义而言，“过程产出”是对中国经济增长奇迹的一种形象解释。刘易斯认为，政府对经济增长有显著的影响，如果它们做对了，就可以实现增长，如果它们做得太少，或者做错了，或者做得太多，就会阻碍增长。[26]在中央和地方适度经济性分权的环境下，在中国特色的干部激励机制作用下，作为党政干部实现晋升预期的一个过程，政府对经济增长的作用得到了成倍递增，相对稳定的长期高速经济增长得以维系。在过程产出型经济增长发挥显著作用的同时，我们也要看到其两方面的局限。一方面，作为“过程”的工具属性可能引发政策执行中的畸变。由于经济增长作为实现干部理性预期目标的一种有效手段，有可能导致部分人为达目标而采取不当的手段，过分追求短期的、显性的、易于量化的指标，而对长期的、隐性的、结构性的、不易量化的目标缺乏重视，甚至置之不理。片面注重GDP增速，忽视经济结构、平衡发展、环境保护等带来的后果，都是这种畸变的表现。另一方面，过分放大的“过程”理性在“目标”被替代后可能引发政策的非连续性。我们知道，许多政策的效果是长期执行才得以显现的。也就是说，一旦出现政策变化的情形，干部激励机制中的经济性目标为其他目标所替代，或者不再摆在凸显的位置，那么由于其对干部激励作用的弱化，干部对经济增长等指标不再着力追求，进而可能影响经济持续稳定发展。换言之，当经济增长作为干部激励机制中的主要目标时，经济增长就成为了过程产出，而当其他因素成为干部激励机制中的主要目标后，那些目标也可能会成为过程产出。随着一个时期政府主要任务的变化，过程产出的内涵也会相应发生变化。
可见，过程产出在放大经济增长效应的同时，也存在执行畸变和目标替代两种风险。充分发挥党委政府作用，在释放经济增长潜能的同时克服存在的局限，可以考虑三个调整方向：其一，促进干部考核评价标准可操作化的不断提升，引导干部对考核评价标准“有所适从”。随着经济社会的发展，政府面临的问题也愈发复杂，对党政领导班子和领导干部考核评价的标准也更为全面广泛。其中不仅包含经济发展、政治稳定、社会安定、环境保护等宏观部署，也有抓党建、脱贫攻坚等战略要求，这些都汇集到当前一段时期的干部考核体系中，成为干部激励机制中的一系列目标。对它们进行通盘考虑和整体部署，从顶层设计来推动考核体系增进可操作化，对于干部激励导向的正确引导有很大帮助。其二，持续促进干部选任制度化，使“过程产出”形成“过程效益”。效益是指产出对最终目标所作贡献的大小，没有质的量和没有效益的效率是毫无意义的。[27]效益作为一种结果导向的考量方式，不仅已关注产出多少更重视产出质量，可以促进经济发展平衡和结构优化。党的十八大以来，在经济发展进入新常态背景下，中央先后进行了“好干部标准”的界定，修订了《党政领导干部选拔任用工作条例》，制定了《推进领导干部能上能下若干规定（试行）》，从制度和标准上逐渐树立正确的选人用人导向，引导干部树立正确的政绩观，在经济方面更加注重实现供给侧结构性改革，在经济保持中高速增长的同时提高经济发展质量。其三，发挥监察体系的监督作用，对重“产出”轻“效益”的行为敦促整改。十八届六中全会后，全面从严治党进入到新阶段，国家监察委员会建设也在试点部署，整合监督资源及时联动发现问题的作用逐渐显现。运用这一系统高效的监察体系手段，发现干部队伍中存在的重“过程产出”轻“过程效益”的问题，积极敦促整改，对于经济发展的持续优化大有裨益。 五、结论
研究中国经济奇迹产生的动力机制，有必要具体考量嵌入在“央—地”关系之中的地方政府行为，以及地方党政领导干部的激励机制。从制度层面看，中央与地方政府的权力配置关系在改革开放之后的调整，使地方政府具备了较大程度的经济自主性，而中央对地方政府在政治资源上的控制，使地方政府与中央政府在绩效合法性上达成了共识；从行动者的视角看，地方党政领导干部受到干部激励机制的促动，也致力于促进地方经济的不断发展。由此或许可以认为，中国经济增长在一定程度上是政治制度和政治过程持续发展完善的一种“过程产出”。
值得注意的是，没有一劳永逸的发展模式，也没有至善无缺的永恒制度。一种制度在不同时期所呈现出的生命力是不同的；在不同的社会环境下，同样的制度也必然会存在效率差异。“过程产出型经济增长”其动力在于地方党政领导干部所受到的激励。在“以GDP论英雄”的年代，引发了一系列影响深远的问题，例如经济结构失衡、生态环境破坏、贫富差距扩大等，经济增长模式的转型势在必行。尤其是在中国经济发展进入“新常态”的当前，总结经济增长的既有经验，比较其他国家的发展实践，辨析未来发展中有可能面临的挑战，提升相关制度的适应力、更新力、发展力，为世界创造更完善的“中国方案”，将是摆在我们面前的一个新的课题。
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2016年7月1日，习近平总书记在庆祝中国共产党成立95周年大会的讲话中提出，“中国共产党人和中国人民完全有信心为人类对更好社会制度的探索提供中国方案。”[1]作为“中国方案”的一个重要层面，中国持续高速的经济增长引人注目。1978到2013年这35年间，中国经济年均增速始终维持在98%的水平，而同期世界经济年均增速仅为28%，[2]这一成绩被广泛誉为“中国经济奇迹”，[3]其主要表现包括两个方面：一是极高的经济增长率；二是长时间相对稳定的持续增长。在上述背景下，总结中国经济增长的经验，剖析中国经济增长背后的发展模式意涵，对于反思和完善学界既有的经济增长理论，更好地认识、发展和完善“中国方案”，提升中国在全球治理中的制度性话语权，均具有重要意义。
一、问题的提出
与中国经济的高速增长类似，东亚一些国家和地区在20世纪中叶以后也经历了经济快速发展。日本经济在1956年至1970年间，年平均增长率高达97%，特别是1966年至1970年连续5年保持两位数的增长。而1970年之后，除1972、1973年在8%以上外，其余年份均在5%以下，1971至1993年平均增长率仅为39%。韩国和中国台湾地区的经济增长也有着相似的趋势。（详见图1）
结合以上数据可以发现，这些国家和地区尽管曾经取得较高的经济增长速度，但值得注意的是：这些国家的GDP高增长率持续时间一般为10余年或20余年，且年度之间波动较大缺乏稳定性。相较来说，中国经济奇迹中相对稳定的“长时间的持续”这一特征则显得尤为突出。
西方经济学家从不同角度对“经济奇迹”现象作了理论解释。罗伯特·索洛的经济增长理论认为，长期看来，经济增长的根源并非物质投资，而是技术进步。[4]44芝加哥商学院的阿尔文·杨对“东亚四小龙”（韩国、新加坡、中国香港、中国台湾）的经济增长进行了分析，指出“四小龙”的经济增长主要原因在于资本积累。[4]61保罗·克鲁格曼引用了索洛的观点，他对东亚经济增长作出这样的判断：东亚经济的增长基本是靠要素投入的增加，而没有技术进步的成分。因此这种经济增长是不可持续的。[5]乔纳森·安德森认为中国经济模式和亚洲其他国家一样，主要依赖高储蓄率和高投资率。[6]一方面，上述学者的观点在经济学界引发了诸多批评之声；另一方面，从本文的视角来看，中国经济相对稳定的持续高速增长对上述经济增长理论提出了挑战。那么，究竟哪些因素能够对“中国经济奇迹”作出更为合理的解释？
二、对经济增长的文献回顾及分析框架的建构
探究经济增长的源泉，在经济学界长期以来都是一个重要议题。西方经济增长理论的主要内容基本可以分为三个方面：其一是哈罗德、多马和索洛等人建立的各种经济增长模式；其二是丹尼森等人以西方发达国家为对象而进行的经济增长要素分析；其三是米香等人的经济增长“代价论”等。[7]其中值得注意的是，在早期的经济增长模型中，经济学家们通常是通过各种物质要素投入、人力资本提升等来分析经济增长，而甚少关注制度因素。不过，以诺思为代表的新制度经济学者则将“制度”引入分析框架，指出制度变量对经济增长具有重要影响。[8]将制度因素纳入分析框架，进一步丰富了经济增长理论。发展经济学家鲍尔指出，经济增长主要取决于一国民众的能力和态度，也取决于其社会政治制度。上述决定性因素的差异在很大程度上可以解释经济发展水平和物质进步速度的快慢。[9]由此可见，在对经济增长进行解释时，物质要素、人力、资本和技术变量固然具有不可取代的重要性，但在相似投入的情况下，为何上述要素在某些国家中能够有力地发挥作用，而在另一些国家却效率低下？制度因素提供了重要的解释。
但另一方面，对制度的过分强调也是不可取的，制度因素必然是和其他政治、经济、社会要素共同作用于经济增长的。此外，制度本身也存在着生命周期，往往在制度创设初期，尤其是新制度取代低效旧制度时，制度因素对经济增长的促进作用最为明显，而制度一旦“锁定”进低效路径中，那就有可能出现影响甚至阻碍经济增长的情况。因此，未来的研究既有必要将制度因素纳入分析视角，又要避免制度决定论和经济要素模型论的局限。这就需要开拓新的分析框架。
具体到中国经济增长问题，国内经济学者看来，中国传统经济体制是为了优先发展重工业而形成的以扭曲产品和生产要素价格的宏观政策环境、高度集中的资源计划配置制度，以及没有自主权的微观经营机制为特征的“三位一体”模式。作为一种帕累托改进性质的渐进式改革，中国的改革从微观经营机制的放权让利入手，以激励机制、提高微观效率为目标。这种改革破坏了原有体制内部的一致性，为了落实放权让利的措施，改革逐渐向资源配置制度和宏观政策环境推进，并越来越触动传统的发展战略。[3]5也就是说，中国经济增长的关键在于改革“三位一体”的传统经济体制，使中国所具有的资源比较优势能够发挥出来。政治学者认为，中国的纵向政府结构可被称为一种“行为联邦制”，这是一种相对制度化的模式，中央通过某种制度化因素保证各省得到相应利益，使各级政府均有其可以做出最终决定的事务，中央政府单方面强加决定或改变这种权力分配比较困难。各省政府在负责其辖区内的经济和特定政治事务前提下，必须代表中央以特定的方式做出行动。地方自主權导致政府的企业家化，他们能够修正中央制定的政策，提出新政策来发展地方经济。通过这种方式，地方政府得以控制地方的经济资源。[10]在基层维度，社会学者提出乡镇企业的兴起和繁荣是中国经济增长的主要动力，而地方政府热衷于兴办乡镇企业的动力在于上世纪80年代中期推行的“财政包干制”，这一政策的核心意义在于中央政府对地方政府的财政分权，财政分权进一步给予地方政府开展区域竞争、推动经济增长的激励。与之相辅相成的地方官员“锦标赛体制”，则展示出地方政府围绕经济指标展开晋升竞赛的图景。[11]1-3具体到更微观的层面，“行政发包制”与“政治锦标赛”则更为细致地阐释了“中央—地方”政府关系变迁以及改革开放以来干部选拔与绩效考核制度是如何将地方官员晋升与当地经济增长状况紧密挂钩的。[12]这些制度安排对经济增长起到了巨大的作用。在这些研究中，关于中央和地方政府之间的关系、地方政府及其干部行为、干部激励机制多有涉及，在这些因素之间构建联系，对有效解释中国经济奇迹有相当的帮助。 围绕经济增长问题，上文一方面回顾了西方发展经济学理论，重新审视了制度要素对于经济增长的重要作用；另一方面，针对中国的经济增长，概要性地评述了经济学、政治学和社会学者们的相关研究。通过国内外学者的研究可以发现，促进经济增长的因素千差万别，对经济增长的解释也多种多样。就像威廉·伊斯特利所说，繁荣的根源在于“正确的激励”。[4]272阿瑟·刘易斯认为，“政府的行为对激励抑或抑制经济活动发挥着重要作用”。[13]因此，对于中国经济增长的解释，有必要关注最为关键的激励结构，即“央—地”关系、地方政府行为、地方党政领导干部等因素。为了在这些因素之间建立联系，同时考虑到理性选择将创造和改变诸如产权结构、法律、契约、政府形式和管制这样一些制度。它们帮助创造的这些制度和组织将提供激励或建立成本与收益，这些激励或成本与收益关系在一定时期内将支配经济活动和经济增长。[14]本文建构起如下分析[JP2]框架，来考察中国经济增长问题。该框架下具有三方面特征：第一，在分析层次上，既涉及宏观社会经济和历史变化，又关注政治行动者的行为和策略；第二，在制度与行为互动中，行动者在“宏观历史环境”背景下，可以进行非个体之间“原子化”“分散式”互动的理性选择；第三，在制度的产生与变迁中，“政治系统的转型”作为一种政治制度的变迁，受到行动者的偏好影响。[JP]
三、“中央—地方”关系变革与经济增长的制度环境
制度环境是中国经济奇迹产生的现实土壤。改革开放前后，中央与地方的关系发生了较大变化，其中一项重要内容即中央对地方的分权。事实上，早在1956年4月，毛泽东在《论十大关系》中已经提出，“中央要注意发挥省市的积极性，省市也要注意发挥地、县、区、乡的积极性，都不能够框得太死。”[15]于是，在党的八届三中全会后的“央—地”关系调整中，地方的权力得到了加强。具体表现为：地方政府在经济规划、资源分配、财政和税收政策以及人事管理上都获得了更多的自主权。绝大多数国营企业都被移交给了地方政府。然而，地方政府虽然在经济上有了更多的自主权，但由于地方政府在分权化的过程中，承担的经济责任和获得的行政权力并不对等，因而，“各地方官员为了头上的‘乌纱帽’而盲目服从中央下达的命令。甚至于出现这样一种现象：只要中央满意，地方官员因经济管理不善而丢掉官职的情况及其少见。”[16]随着“大跃进”的结束和1959—1961年自然灾害的到来，地方分权政策日趋式微，中央开始从地方收回权力。尽管“文革”时期前后，中央又先后对地方进行了几次分权，但中央与地方关系始终未能突破“收放”循环的怪圈。
我们可以详细比较考察改革开放前、后中央与地方权力收放的情况（表1）和财政支出情况（图2、图3）。
通过对比可以发现，改革开放前，尽管中央对地方进行了两轮分权，地方财政支出比例也迅速提高，但中央财政支出占全国总财政支出的比例始终在50%左右及以上，中央财政的控制和影响力依旧很强。而改革开放后，地方财政支出大幅度增加，不再继续维持改革前的比例，至2010年，地方財政支出已经突破全国财政总支出的八成以上，地方政府的财政权力得到空前强化。
在事权划分方面，改革开放前，中央对地方政府的权力收放并未涉及到政府与市场间的关系，在很大程度上仅仅是计划经济体制下行政权力的内部分配和结构调整。地方政府在资源配置和管理上权限过高，从而导致地方经济混乱和地方分散主义，[17]从而不能促进经济的持续发展。改革开放后，“央—地”关系继续调整，但与之前不同，新的分权方式突破了中央地方权力调整的“收放”循环，并注重权限划分的科学化和规范化。
可见，通过中央与地方权力关系的变革，各级地方政府从原来中央政府的执行机构变成在一定意味上具有自身独立利益的行动主体。在这种背景下，地方经济的发展将扩大地方财政收入的来源，这符合地方政府的利益，同时财政分权也赋予了地方政府相应的自主制定经济发展政策的财政权力，这些都使地方政府既有能力，也有动力积极采取措施发展本地区的经济。[18]可以说，中央为取得经济发展而实行改革开放政策后，对地方政府的分权实际上扩大了地方政府行为的自主空间，为地方经济乃至全国经济的持续增长提供了制度环境。
四、地方干部激励机制与过程产出型经济增长
新中国政权合法性的重要来源之一在于中国共产党带领人民取得了新民主主义革命和社会主义革命的伟大胜利。随着社会主义现代化建设的推进，“人民日益增长的物质文化需求同落后的社会生产之间的矛盾”不断深化，中央的工作重心逐渐从政治转移至经济领域。在这一背景下，政权合法性来源也有必要与时俱进。有学者认为，国家合法性包括三种类型：法律选举型、绩效型和意识形态型。当一个政权的正当性来源于政府的经济表现、道德表现和国防能力时，则可以说这个国家的合法性为绩效合法性。[19]其中，通过追求良好的经济绩效和民众生活水平的提高来提升其政权合法性，就成为过程产出型经济增长的重要机制。
[JP2]为促进经济持续增长，中央对地方实施了经济性分权，扩大了地方的自主性。同时，通过对地方党政领导干部建立经济指标考核体系并掌握其晋升资源，使地方在推动经济增长这一问题上与中央达成共识。从新中国成立后的不同时期来看，我国地方党政领导干部考核制度的发展过程呈现三个明显的阶段性特征：1949至1976年为第一阶段，以领导干部的政治忠诚为考核导向；1978至2001年为第二阶段，强调领导干部创造政绩，尤其是发展经济的能力；2002至2009年为第三阶段，强调领导干部具备全面素质，并能贯彻科学发展的要求。[20]随着时代的发展，干部考核制度更为完善，评价标准也更为精确。从某种意义上说，改革开放后地方政府绩效合法性的重要方面，就是通过完成中央规定的各项经济指标，推动地方经济发展，进而得到中央的肯定。[JP]
[JP 1]通过上述分析，我们从宏观制度的视角下研究了中央与地方政府关系对经济发展动力的影响。那么，这种影响在微观层面上又如何表现？下面我们对地方党政领导干部的激励机制展开进一步分析。[JP] 近年来，关于晋升锦标赛体制的研究层出不穷，普遍用于解释地方经济发展和官员激励之间的关系。学者指出，锦标赛体制是行政体制自身内生出的一种独特现象，在这种体制下，中央会在经济上向地方政府大规模放权，并通过各种方式鼓励和促使地方政府在主要的经济指标上展开竞赛。[21]在中央政府看来，经济发展是社会稳定的前提，而在地方政府看来，经济增长既符合中央政府的设定目标，更符合自身的主体利益，所以，只要中央采取积极的甚至激进的经济政策，全国各地就会随即出现投资规模扩大、经济飞速增长的现象。[11]3上世纪80年代开始的地方官员之间围绕GDP增长而进行的“政治 [JP2]锦标赛”模式是理解政府激励与增长的关键线索之一。政治锦标赛是由上级政府直至中央政府推行和实施，行政和人事方面的集权是其实施的基本前提之一，而政治锦标赛本身可以将关心仕途的地方政府官员置于强力的激励之下，因此政治锦标赛是将政治集权与强激励兼容在一起的一种治理政府官员的模式。[12]88对此，有学者进行了数据研究，如果省区平均GDP实际增长率提高了6个百分点，那么，省级领导的晋升概率可以提高24个百分点，而权力中止的概率将下降3个百分点。[22][JP]
那么，为什么锦标赛体制能够在相当大的程度上影响地方党政领导干部的行为？这就需要考察地方党政领导干部的激励机制。彼德原理认为，层级组织中的每位员工都将晋升到自己不能胜任的阶层，因而每个职位终将由不能完全胜任的员工所占据。[23]彼得原理尽管描述了一种不良行政现象，但是它从侧面反映了职位晋升预期。在中国，由于中央具备省级（副省级）和部分重要的地市级地方党政领导干部任免或提名权，从而控制了地方党政领导干部晋升的政治资源。地方干部群体若要得到升迁机会，须得到中央政府的认同。而中央政府对地方党政领导干部认同与否，又同其考核评价密切相关。也就是说，如果地方党政领导干部希望得到升迁，则必须在上级的考核中取得优异成绩。中央制定的干部考核指标体系，在改革开放前后发生了较大的变化，具体见表2。
根据表中的各项指标对比发现，中央对地方党政领导干部的考核在改革开放前后发生了转变，即由原来的政治表现为主调整为经济绩效为主，“干部抓经济工作的能力和取得的经济工作政绩就逐渐显得更加重要”。[24]改革开放后，地方党政领导干部更重视落实经济指标，推动地方经济增长。中央同地方在追求绩效合法性上达成了一致。
与此同时，行政权力的一个很重要的特性即自我膨胀性。[25]98换言之，权力的扩张是地方政府有意识或无意识寻求的另外一个目标。而对于个体的地方党政领导干部来说，行政权力的“自我膨胀性”既可能表现为追求个人的晋升与提拔，还可能体现为追求其具体事权的不断扩大、自我荣誉感和满足感的提升，等等。在中国现行财政体制下，地方的财权和事权并未实现完全意义上的分离，仍然是集中于党委领导下的党政领导班子集体。因此，为了谋求所管控事项的不断扩张，地方党政领导干部同样致力于财政收入的持续增长，而财政收入的增长与地方GDP的增加一般呈正相关的关系。
1979年11月[]中央组织部《关于实行干部考核制度的意见》[][JP2]第一次提出“考绩”的概念，要求对干部工作成绩进行考核；干部考核标准和内容，要坚持德才兼备原则，从德、能、勤、绩四方面进行[JP]
通过对图4中的数据进行观察可以发现，财政支出占GDP的比重总体上呈现逐年增加的趋势，也就是说，只有地方GDP取得持续的增长，政府的财政收入才会取得更大程度的增加。
综上所述，地方党政领导干部激励机制促使其致力于围绕考核指标追求经济增长，并进一步促成了经济增长的微观机制。从某种意义上而言，经济取得的增长反而成为了干部群体这一行动者在宏观制度环境和微觀激励机制下追求个体政治资源不断扩充这一政治过程的“产出”，即所谓“过程产出型经济增长”。反过来看，这些地方党政领导干部基于其政治追求而注重于促进地方经济的增长的现象，在国家层面上，形成了经济发展的动力机制。在中央对地方政府采取经济性分权的社会历史环境下，地方政府的活力得到长期持续的激发，从而推动了国内经济的持续增长，创造了“经济奇迹”。
从某种意义而言，“过程产出”是对中国经济增长奇迹的一种形象解释。刘易斯认为，政府对经济增长有显著的影响，如果它们做对了，就可以实现增长，如果它们做得太少，或者做错了，或者做得太多，就会阻碍增长。[26]在中央和地方适度经济性分权的环境下，在中国特色的干部激励机制作用下，作为党政干部实现晋升预期的一个过程，政府对经济增长的作用得到了成倍递增，相对稳定的长期高速经济增长得以维系。在过程产出型经济增长发挥显著作用的同时，我们也要看到其两方面的局限。一方面，作为“过程”的工具属性可能引发政策执行中的畸变。由于经济增长作为实现干部理性预期目标的一种有效手段，有可能导致部分人为达目标而采取不当的手段，过分追求短期的、显性的、易于量化的指标，而对长期的、隐性的、结构性的、不易量化的目标缺乏重视，甚至置之不理。片面注重GDP增速，忽视经济结构、平衡发展、环境保护等带来的后果，都是这种畸变的表现。另一方面，过分放大的“过程”理性在“目标”被替代后可能引发政策的非连续性。我们知道，许多政策的效果是长期执行才得以显现的。也就是说，一旦出现政策变化的情形，干部激励机制中的经济性目标为其他目标所替代，或者不再摆在凸显的位置，那么由于其对干部激励作用的弱化，干部对经济增长等指标不再着力追求，进而可能影响经济持续稳定发展。换言之，当经济增长作为干部激励机制中的主要目标时，经济增长就成为了过程产出，而当其他因素成为干部激励机制中的主要目标后，那些目标也可能会成为过程产出。随着一个时期政府主要任务的变化，过程产出的内涵也会相应发生变化。
可见，过程产出在放大经济增长效应的同时，也存在执行畸变和目标替代两种风险。充分发挥党委政府作用，在释放经济增长潜能的同时克服存在的局限，可以考虑三个调整方向：其一，促进干部考核评价标准可操作化的不断提升，引导干部对考核评价标准“有所适从”。随着经济社会的发展，政府面临的问题也愈发复杂，对党政领导班子和领导干部考核评价的标准也更为全面广泛。其中不仅包含经济发展、政治稳定、社会安定、环境保护等宏观部署，也有抓党建、脱贫攻坚等战略要求，这些都汇集到当前一段时期的干部考核体系中，成为干部激励机制中的一系列目标。对它们进行通盘考虑和整体部署，从顶层设计来推动考核体系增进可操作化，对于干部激励导向的正确引导有很大帮助。其二，持续促进干部选任制度化，使“过程产出”形成“过程效益”。效益是指产出对最终目标所作贡献的大小，没有质的量和没有效益的效率是毫无意义的。[27]效益作为一种结果导向的考量方式，不仅已关注产出多少更重视产出质量，可以促进经济发展平衡和结构优化。党的十八大以来，在经济发展进入新常态背景下，中央先后进行了“好干部标准”的界定，修订了《党政领导干部选拔任用工作条例》，制定了《推进领导干部能上能下若干规定（试行）》，从制度和标准上逐渐树立正确的选人用人导向，引导干部树立正确的政绩观，在经济方面更加注重实现供给侧结构性改革，在经济保持中高速增长的同时提高经济发展质量。其三，发挥监察体系的监督作用，对重“产出”轻“效益”的行为敦促整改。十八届六中全会后，全面从严治党进入到新阶段，国家监察委员会建设也在试点部署，整合监督资源及时联动发现问题的作用逐渐显现。运用这一系统高效的监察体系手段，发现干部队伍中存在的重“过程产出”轻“过程效益”的问题，积极敦促整改，对于经济发展的持续优化大有裨益。 五、结论
研究中国经济奇迹产生的动力机制，有必要具体考量嵌入在“央—地”关系之中的地方政府行为，以及地方党政领导干部的激励机制。从制度层面看，中央与地方政府的权力配置关系在改革开放之后的调整，使地方政府具备了较大程度的经济自主性，而中央对地方政府在政治资源上的控制，使地方政府与中央政府在绩效合法性上达成了共识；从行动者的视角看，地方党政领导干部受到干部激励机制的促动，也致力于促进地方经济的不断发展。由此或许可以认为，中国经济增长在一定程度上是政治制度和政治过程持续发展完善的一种“过程产出”。
值得注意的是，没有一劳永逸的发展模式，也没有至善无缺的永恒制度。一种制度在不同时期所呈现出的生命力是不同的；在不同的社会环境下，同样的制度也必然会存在效率差异。“过程产出型经济增长”其动力在于地方党政领导干部所受到的激励。在“以GDP论英雄”的年代，引发了一系列影响深远的问题，例如经济结构失衡、生态环境破坏、贫富差距扩大等，经济增长模式的转型势在必行。尤其是在中国经济发展进入“新常态”的当前，总结经济增长的既有经验，比较其他国家的发展实践，辨析未来发展中有可能面临的挑战，提升相关制度的适应力、更新力、发展力，为世界创造更完善的“中国方案”，将是摆在我们面前的一个新的课题。
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