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中图分类号：D630 文献标识码：A
摘要：随着社会的不断发展，我国政府职能呈现出多层次、多元化的状态。文章分析了政府机构重叠设置的表现、原因、危害，并提出了相应的完善政府机构设置的建议。
关键词：政府;机构重叠;行政效率;问题
改革开放以来，政府面临着建设国家，发展经济和文化等多项任务。为了满足政府职能地有效实施，政府广设机构，但严重的忽视了职能交叉所带来的机构重叠问题：一方面，纵向政府机构层级过多，针对同一职能分设大量机构。另一方面，横向政府、政党之间机构职能交叉。政府机构设置的重叠带来了严重的问题，影响了政府职能和行政效率，造成了人力、物力、财力的浪费。国内外学者认识到机构重叠问题的严重性，为了保证政府行政效率和职能活动，纷纷对这一问题进行研究，望促进政府职能和机构优化。
一、国内研究现状
“目前国内针对政府机构改革问题的研究成果有很多，相关著作就有十几种。这些已有成果的基本研究思路是回顾和总结中国政府机构改革的经验和教训，并提出相关的对策思考。多数成果认为改革不太成功，因为政府行政改革始终摆脱不了“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的恶性循环。提出的改进对策包括：转变政府职能、精简机构和人员、法制化建设、破除官本位。也有一些人从纵向职责同构的角度分析中国政府机构改革失败的原因，提出下放权”①这些成果雷同的地方较多，没有把政府机构改革放在特定的历史条件下进行。涉及到中国实行大部门制的文献目前较少，没有分析中国政府机构改革为什么需要向大部门制方向发展，大部门制有哪些优势，及实行大部门制应该注意的问题，从而对实践没有多大的指导意义。推行大部制改革，研究更应该注重改革方案的提出和实行何种改革方案能实现政府行政改革顺利进行以及机构设置问题的妥善处理。
二、政府机构重叠设置的表现
大部制改革是要解决政府部门机构重叠、职权交叉的矛盾，以提高行政效率为目的。近期十八大会议对政府行政改革提出了实施方案，国务院各部委进行了重大的调整。据国家政务网数据显示我国现有的27个国务院组成部门大幅合并成大部。②国务院国组成部门、国务院直属机构、国务院管理的国家局等都进行了调整。例如撤销科技部;将国家税务总局并入财政部;将工商总局、质监总局、安监总局与卫生部下属的药监局合并，组建国家市场秩序监督管理总局;将国家信访局划归司法部管理等。
三、政府机构设置重叠的原因
（一）政府职能广泛导致机构设置杂乱
政府为了保证其职能的实施以及有效的解决国民现实需要，通常采取分散放权及设立副职机构来促进政府职能的全面贯彻。所以出现了许多职能接近，业务趋同的机构。
（二）党政各部门之间的职能交叉
党政分立，以党政机构设立的时出现对口设置，职责不易区分，成为党政机构林立的局面难以控制。从中央到地方党政机构都是采用党政合作办公的形式。一个部门机构既要服从政府的安排，同时也要接受党委领导的监管，党政机构几乎是成对半分立局面。
（三）政府官员的结构失衡导致机构膨胀
“由于受长期计划经济和传统政府职能的制约，长期过度突出党政机关的统治职能，造成多年来用于管理“产品”的各种经济管理部门的官员比较多，政工干部比较多，从事机关内部服务的所谓后勤干部和工勤人员比较多，而从事财税社会保障和各种权利保障工作的政府部门的官员规模则很小。”⑥政府为了确保职能的有效实行和行政效率的提高，分别下放权力分设机构，编制官员。这造成政府官员数量增加，官员的分布结构分化，结构失衡，直接导致了政府机构重叠问题的加剧。
四、政府机构重叠设置的危害
（一）政府机构重叠造成巨大的资源浪费
我国当今存在着大量的浪费现象，其主要表现有由政府机构设置不合理、政府人员专业素质不高、“三公”以及形象工程和政府失灵等造成的制度性浪费。严重的浪费现象既败坏了政府形象，使民心疏离，又使社会财富不能有效地为提高国家实力和改善民生服务，也极易诱发犯罪。
（二）公民对政府产生不信任感
政府机构设置的重叠，对政府的自身形象也造成了很大的影响。非科学合理的政府机构设置阻碍政府职能的有效发挥，对待同样的问题，政府各个机构相互推诿使得公民利益需求难以合理满足，致使公民对政府办事能力的不认可，削弱公众对政府信任感。
（三）削弱政府行政效率和执行力
健全的、科学的政府机构设置能够促进政府行政效率的提高，使政府能够对社会经济发展实施全面的引导，而如今的政府在纵向和横向上都出现了严重的机构膨胀问题，政府机构设置的非科学性产生了一定的消极作用，严重的削弱了政府的行政效率和执行力。
五、完善政府机构设置的建议
社会主义市场经济的发展，必然要求与之相适应的行政管理体制。面对机构重叠问题，政府必须采取正确的方式来优化其结构，实现政府职能的转变。我国实行大部制改革，以此来促进政府结构优化和行政效率的提高。
（一）整合政府机构，形成统一的部门管理机构
“在政府的部门设置中，将那些职能相近，业务范围趋同的事项相对集中，由一个部门统一管理，最大限度的避免政府职能交叉，政出多门，多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本”⑦正是大部制改革思路，针对职能相近的部门可以采取合并的方式来进行，从而达到政府机构精简的目的。
（二）精简政府人员，促进政府结构优化
政府行政改革促进政府职能转型，实现对政府机构和人员的精简也是解决政府机构重叠问题的一个举措。政府行政改革的过程中，应该在精简机构和人员的基础上，实现政府机构由内到外、由小到大结构调整，促进政府实现集中决策，实现政府决策科学化。一方面，加强政府行政法规建设，严格按照中央和地方的有关法律法规来进行政府机构设置和人员编制，使政府机构设置的科学合理。例如《国务院组织法》、《国务院机构设置和编制条例》等。另一方面，要处理好权责一致和合理分工的关系、优化机构和提高效能的关系，坚持统一配置政府机构和人员，发挥政府的职能。
参考文献：
[1]孙学玉，陈开颜等.地方政府机构现状及改革迭陷困境的原因分析[J].理论前沿.99-14.
[2]中国政务网.十八大政府机构改革方案.http：//www.gov.cn/
[3]董方军，王军.大部门体制改革：背景、意义、难点及若干设想.中国工业经济.2008-2：2-239.
[4]胡凯基，刘璐璐.当前我国社会浪费现象评析[J].人文社会科学版.2013-3：11-6.
摘要：随着社会的不断发展，我国政府职能呈现出多层次、多元化的状态。文章分析了政府机构重叠设置的表现、原因、危害，并提出了相应的完善政府机构设置的建议。
关键词：政府;机构重叠;行政效率;问题
改革开放以来，政府面临着建设国家，发展经济和文化等多项任务。为了满足政府职能地有效实施，政府广设机构，但严重的忽视了职能交叉所带来的机构重叠问题：一方面，纵向政府机构层级过多，针对同一职能分设大量机构。另一方面，横向政府、政党之间机构职能交叉。政府机构设置的重叠带来了严重的问题，影响了政府职能和行政效率，造成了人力、物力、财力的浪费。国内外学者认识到机构重叠问题的严重性，为了保证政府行政效率和职能活动，纷纷对这一问题进行研究，望促进政府职能和机构优化。
一、国内研究现状
“目前国内针对政府机构改革问题的研究成果有很多，相关著作就有十几种。这些已有成果的基本研究思路是回顾和总结中国政府机构改革的经验和教训，并提出相关的对策思考。多数成果认为改革不太成功，因为政府行政改革始终摆脱不了“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的恶性循环。提出的改进对策包括：转变政府职能、精简机构和人员、法制化建设、破除官本位。也有一些人从纵向职责同构的角度分析中国政府机构改革失败的原因，提出下放权”①这些成果雷同的地方较多，没有把政府机构改革放在特定的历史条件下进行。涉及到中国实行大部门制的文献目前较少，没有分析中国政府机构改革为什么需要向大部门制方向发展，大部门制有哪些优势，及实行大部门制应该注意的问题，从而对实践没有多大的指导意义。推行大部制改革，研究更应该注重改革方案的提出和实行何种改革方案能实现政府行政改革顺利进行以及机构设置问题的妥善处理。
二、政府机构重叠设置的表现
大部制改革是要解决政府部门机构重叠、职权交叉的矛盾，以提高行政效率为目的。近期十八大会议对政府行政改革提出了实施方案，国务院各部委进行了重大的调整。据国家政务网数据显示我国现有的27个国务院组成部门大幅合并成大部。②国务院国组成部门、国务院直属机构、国务院管理的国家局等都进行了调整。例如撤销科技部;将国家税务总局并入财政部;将工商总局、质监总局、安监总局与卫生部下属的药监局合并，组建国家市场秩序监督管理总局;将国家信访局划归司法部管理等。
三、政府机构设置重叠的原因
（一）政府职能广泛导致机构设置杂乱
政府为了保证其职能的实施以及有效的解决国民现实需要，通常采取分散放权及设立副职机构来促进政府职能的全面贯彻。所以出现了许多职能接近，业务趋同的机构。
（二）党政各部门之间的职能交叉
党政分立，以党政机构设立的时出现对口设置，职责不易区分，成为党政机构林立的局面难以控制。从中央到地方党政机构都是采用党政合作办公的形式。一个部门机构既要服从政府的安排，同时也要接受党委领导的监管，党政机构几乎是成对半分立局面。
（三）政府官员的结构失衡导致机构膨胀
“由于受长期计划经济和传统政府职能的制约，长期过度突出党政机关的统治职能，造成多年来用于管理“产品”的各种经济管理部门的官员比较多，政工干部比较多，从事机关内部服务的所谓后勤干部和工勤人员比较多，而从事财税社会保障和各种权利保障工作的政府部门的官员规模则很小。”⑥政府为了确保职能的有效实行和行政效率的提高，分别下放权力分设机构，编制官员。这造成政府官员数量增加，官员的分布结构分化，结构失衡，直接导致了政府机构重叠问题的加剧。
四、政府机构重叠设置的危害
（一）政府机构重叠造成巨大的资源浪费
我国当今存在着大量的浪费现象，其主要表现有由政府机构设置不合理、政府人员专业素质不高、“三公”以及形象工程和政府失灵等造成的制度性浪费。严重的浪费现象既败坏了政府形象，使民心疏离，又使社会财富不能有效地为提高国家实力和改善民生服务，也极易诱发犯罪。
（二）公民对政府产生不信任感
政府机构设置的重叠，对政府的自身形象也造成了很大的影响。非科学合理的政府机构设置阻碍政府职能的有效发挥，对待同样的问题，政府各个机构相互推诿使得公民利益需求难以合理满足，致使公民对政府办事能力的不认可，削弱公众对政府信任感。
（三）削弱政府行政效率和执行力
健全的、科学的政府机构设置能够促进政府行政效率的提高，使政府能够对社会经济发展实施全面的引导，而如今的政府在纵向和横向上都出现了严重的机构膨胀问题，政府机构设置的非科学性产生了一定的消极作用，严重的削弱了政府的行政效率和执行力。
五、完善政府机构设置的建议
社会主义市场经济的发展，必然要求与之相适应的行政管理体制。面对机构重叠问题，政府必须采取正确的方式来优化其结构，实现政府职能的转变。我国实行大部制改革，以此来促进政府结构优化和行政效率的提高。
（一）整合政府机构，形成统一的部门管理机构
“在政府的部门设置中，将那些职能相近，业务范围趋同的事项相对集中，由一个部门统一管理，最大限度的避免政府职能交叉，政出多门，多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本”⑦正是大部制改革思路，针对职能相近的部门可以采取合并的方式来进行，从而达到政府机构精简的目的。
（二）精简政府人员，促进政府结构优化
政府行政改革促进政府职能转型，实现对政府机构和人员的精简也是解决政府机构重叠问题的一个举措。政府行政改革的过程中，应该在精简机构和人员的基础上，实现政府机构由内到外、由小到大结构调整，促进政府实现集中决策，实现政府决策科学化。一方面，加强政府行政法规建设，严格按照中央和地方的有关法律法规来进行政府机构设置和人员编制，使政府机构设置的科学合理。例如《国务院组织法》、《国务院机构设置和编制条例》等。另一方面，要处理好权责一致和合理分工的关系、优化机构和提高效能的关系，坚持统一配置政府机构和人员，发挥政府的职能。
参考文献：
[1]孙学玉，陈开颜等.地方政府机构现状及改革迭陷困境的原因分析[J].理论前沿.99-14.
[2]中国政务网.十八大政府机构改革方案.http：//www.gov.cn/
[3]董方军，王军.大部门体制改革：背景、意义、难点及若干设想.中国工业经济.2008-2：2-239.
[4]胡凯基，刘璐璐.当前我国社会浪费现象评析[J].人文社会科学版.2013-3：11-6.