论文部分内容阅读
摘 要 检务督察新机制是检察机关回应时代需求、强化内部监督制约机制的重要举措。为确保督察工作顺利开展,各地检察机关要从机构设置、工作关系、权限行使、履职方式等方面灵活执行高检院的规定,以确保新机制良性运行,实现制度创新的目的。
关键词 检察机关 督察 机构设置
中图分类号:D926.3 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)02-203-02
党的十七大报告指出:“要坚持用制度管权、管事、管人,建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。推行检务督察制度,是检察机关贯彻党的十七大精神,创新内部监督工作机制,加强检察队伍建设,做到严格、公正、文明执法的一项重要举措。
一、检务督察制度的源起与实践
世纪之交的司法界和学术界,司法体制改革是炙手可热的话题。对我国检察制度而言,争议的焦点表现为:检察机关除了与其他国家机关一样接受党的领导、接受国家权力机关及社会监督之外,检察机关基本上是“自己监督自己”,并由此提出了“谁来监督监督者”的命题。为回应“检察权无监督”的质疑声,一些专家学者从强化检察权的内部监督制约和维护检察机关的执法形象出发,提出了构建检务督察制度的设想,并从理论上和实践上进行了充分的探索。2005年最高人民检察院在《关于进一步深化检察改革的三年实施意见》中,也明确提出了建立检务督察工作制度的改革措施。随后,河南、浙江、山东、福建等地率先开展了检务督察试点工作。高检院党组对检务督察工作高度重视,多次进行专题研究。经过检察机关的实践探索,检务督察工作作为深化检察改革的产物应运而生。2007年10月8日,《最高人民检察院检务督察工作暂行规定》颁布施行。这项制度的推行,对加强检察队伍作风纪律建设、促进执法公正、防止和减少检察人员违法违纪现象的发生将起着重要作用。
二、检务督察制度的必要性分析
(一)检察权作为国家公权力需要监督
孟德斯鸠指出:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验”。①美国宪法起草人之一的杰弗逊曾经指出:“不受监督的权力必然腐败,绝对的权力绝对的腐败”。②为了防止权力被滥用,就要从程序和制度上对公权力运行的诸环节进行有效监控,监督经常化将是各种公权力运行的基本常态。我国宪法规定的检察监督权是一种公权力,其具体权能包括侦查权、批准逮捕权、公诉权和监督权等。从权力运行的特征上考察,检察权中的侦查权具有主动性和扩张性;批准(或不批准)逮捕权和决定不起诉权具有裁判性;再审抗诉监督权具有终止法院裁判效力的决定性。检察权这种特性表明,检察机关在履行其职能过程中必然会强力介入公民的私权领域,检察官行使职权时掌握着强制手段和一定的裁量权,如果缺乏有效的监督和制约,就有可能产生公权力被滥用,私权利遭受不法侵害的严重后果。因此,检察权需要监督和制约,这是不容置疑的。
(二)现有检察权监督制约机制存在缺陷
按照现有制度设计,检察权的运行主要有内部和外部监督制约两种。外部监督和制约中党组织的监督、人大监督和社会监督属于非专业性和非常态的监督,监督的广度和深度有限;而公安机关、人民法院本身是刑事诉讼的参与者,由于其自身的角色定位,主要关注自身诉讼目标的实现,这种制约无法深入检察权行使的全过程,尤其是无法对检察机关内部执法决策过程进行制约。检察机关内部监督制约机制中,业务部门的监督制约主要是后一程序对前一程序的监督制约,检察委员会的监督主要是个案或个别重大事项的监督,纪检监察部门的监督一般较少关注执法办案的质量。从上分析可见,检察权事前、事中的动态监督仍然是个薄弱环节,缺乏贯穿检察权运行全过程,对执法决策、执法程序、执法质量、执法作风纪律等进行全程和动态监督的机制。
(三)检察权运行中出现的问题不容忽视
当前检察权运行过程中仍然存在着一些不容忽视的问题。如极少数干警滥用职权、以案谋私、贪赃枉法;少数干警执法不规范,违法扣押、冻结和处理涉案款物;少数单位官僚主义、形式主义,甚至有令不行、有禁不止等。据统计,2006年至2007年,全国检察机关系统严肃查处违纪违法的检察人员分别为273人和207人,其中还有一部分人因贪赃枉法被追究刑事责任。③ 这些问题的存在,与人民检察院的法律监督性质、与形势发展的需要、与党和人民的要求还有较大的差距,有些问题还严重损害了检察机关的形象。
三、检务督察制度良性运行的思考
《最高人民检察院检务督察工作暂行规定》(以下简称《暂行规定》)对检务督察工作机构、检务督察的对象和范围、检务督察的工作方式、检务督察部门的权限等做了明确规定,如何确保检务督察新机制良性运行是各地实践中应认真思考的问题。
(一)关于检务督察工作机构的设置
检务督察委员会属检察机关的内设机构,其编制员额在检察机关内部调整。具体机构设置时,既要考虑检察机关原有内设监督机构的职能,进行必要和合理的整合,以提高内部监督工作的权威性和整体效率;同时又要考虑检务督察工作是查找问题和挑刺的工作,容易得罪人,检务督察人员竞争上岗时担心受影响等因素,机构设置时又要有一定的灵活性。参照《暂行规定》的做法,具体机构设置时,督察长可由一名分管行政工作的院领导兼任,副督察长可由纪检组长和一名资深专职检察委员会委员兼任,检务督察办公室正副主任可由监察室主任、检委办主任分别兼任;检务督察委员会委员则实行轮换制,委员从机关各职能部门抽调,工作满一定期限后(一般以一年为宜)仍回原部门工作,再另行从职能部门调整人员补充。这样设置有三个方面的益处:第一,确保了检务督察委员会的权威性,由院领导、纪检组长、资深检察委员会委员担任正副督察长,融领导权威和业务权威于一体,有利于排除阻力和干扰,有利于工作的统一部署和指挥;第二,将纪检监察部门、检察委员会原有监督职能与检务督察委员会的职能进行了有机整合,避免了职能的交叉重复和多头管理,有利于提高监督的整体效率;第三,检务督察委员会委员实行轮换制,每一位检察干警都有从事检务督察工作的机会,通过平等赋予职责、平衡分担不利影响,能较好地解决检务督察委员会委员的后顾之忧,增强工作的积极性和主动性。
(二)关于检务督察工作与业务工作的关系
《暂行规定》明确检务督察工作的对象和范围很广,具体制度构建过程中,应重点处理好检务督察工作与具体业务工作的关系。第一,确立检务督察工作的服务保障地位。检务督察工作应当坚持以业务工作为中心,尊重业务部门的主体地位,在不干扰和妨碍业务部门具体工作的前提下,围绕业务部门的重点工作、关键岗位和重要环节等开展督察。其服务保障作用主要体现在两个方面:一方面帮助业务部门查找问题和薄弱环节,督促落实各项规章制度和各种安全防范措施,确保检察权规范行使和健康运行;另一方面及时澄清各种事实,消除群众或相关当事人对业务部门工作的误解,帮助业务部门排除各种干扰和阻力,保护他们的合法权益,支持他们依法履行职责,保证检察权公正行使。第二,建立督察部门与业务部门的沟通联系机制。检务督察部门要通过参加会议、列席相关部门会议等途径,及时了解本院及上级检察机关的重大工作部署;业务部门应通过机关信息化办公系统,及时公示、通报本部门重大工作安排及工作进展情况,以利检务督察部门及时跟进督察。检务督察部门发现业务部门执法不规范、不严谨等倾向性和苗头性问题时,应及时向业务部门通报,并提出具体纠正意见;业务部门遇到干扰和妨碍正常执法的重大情况和问题时,应及时向督察部门反映,共同协商解决问题。检务督察部门和业务部门应定期召开联席会议,分析执法执纪的形势,总结推广经验,找准监督重点,紧紧围绕群众反映较多的问题、易发多发问题的岗位和环节,研究制定具体的对策和措施。
(三)关于检务督察部门的权限
准确理解《暂行规定》赋予检务督察部门的权限应当从以下几个方面把握:第一,检务督察部门的权力是程序性权力。检务督察部门的权限,都不具有裁判性,如知情权是通过告知或参与活动等程序掌握相关情况;责令纠正权、督察建议权实质上都是一种程序性建议权;现场处置权虽然带有一定的强制性,但也只限于要求行为人停止错误行为或暂扣其警用装备,也不涉及对被督察对象实体权利的最终限制或处分,需要对其实体权利进行限制或处分时,还必须经过严格的组织程序研究和决定。由此说明,检务督察部门的权力主要是启动纠错程序的程序性权力。第二,检务督察部门的权力与纪检监察部门的权力相衔接。检务督察部门侧重于事前、事中发现和纠正问题;纪检监察部门侧重于事前组织教育和预防,事后对违法违纪问题进行调查和处理。检务督察部门发现被督察对象违法违纪需要追究党纪政纪责任的,则提出处理建议移交纪检监察部门调查处理。从完整的程序上来看,检务督察部门行使知情权、发现权、纠正权(包括现场处置)、建议权,纪检监察部门行使纠正权、调查权和处理权。第三,检务督察部门的权力是受监督的权力。当检务督察部门及其成员违反上述规定实施擅权或滥权行为时,被督察对象、其他群众可以向本院领导及纪检监察部门、上级人民检察院直至最高人民检察院纪检监察部门、检务督察部门控告、申诉和举报;给被督察对象造成不利影响的应消除影响、赔礼道歉;检务督察人员违法违纪构成党纪政纪责任的应从严追究。
(四)关于检务督察部门的工作方式
《暂行规定》明确了开展检务督察工作的方式,具体制度设计过程中,应注意以下问题:一是督察方式要合法。检察机关不能违法违规开展督察工作,更不得侵犯干警的隐私权、名誉权、人身自由权等合法权利。因此,在具体方式设计时,应由检察委员会对检务督察的工作方式方法进行严格的合法性审查,违反法律法规的必须坚决禁止。二是督察程序要规范。程序规范才能产生权威,开展督察工作要履行必要的内部审批程序:规定查阅或者复制有关资料应征得被督察对象同意;暂扣、封存相关资料应经检察长批准;开展暗访工作应当事先报告并经检察长批准;进入执法办案现场督察时应当经检察长批准并征得办案指挥人员同意。三是督察手段要灵活。如暗访和明察相结合,定期督察与突击督察相结合,专项督察与综合督察相结合,日常督察与重大假日集中督察相结合等等。经济发达地区和信息化建设水平较高的单位,可推行网上电子督察,充分利用信息化办公系统、检察业务管理系统、远程侦控指挥系统、讯问犯罪嫌疑人同步录音录像系统、多媒体出庭公诉系统等信息化基础设施,开展全程、实时和动态的网上监控,以提高监督工作的及时性和有效性。
注释:
①孟德斯鸠.论法的精神(上册).商务印书馆.1961年版.第154页.
②李满圈.中国宪政体制下审判监督的必然性及改革探索.人民检察.2007(13).第24页.
③ 2007年3月和2008年3月在全国人大会议上作的《最高人民检察院工作报告》.
关键词 检察机关 督察 机构设置
中图分类号:D926.3 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)02-203-02
党的十七大报告指出:“要坚持用制度管权、管事、管人,建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。推行检务督察制度,是检察机关贯彻党的十七大精神,创新内部监督工作机制,加强检察队伍建设,做到严格、公正、文明执法的一项重要举措。
一、检务督察制度的源起与实践
世纪之交的司法界和学术界,司法体制改革是炙手可热的话题。对我国检察制度而言,争议的焦点表现为:检察机关除了与其他国家机关一样接受党的领导、接受国家权力机关及社会监督之外,检察机关基本上是“自己监督自己”,并由此提出了“谁来监督监督者”的命题。为回应“检察权无监督”的质疑声,一些专家学者从强化检察权的内部监督制约和维护检察机关的执法形象出发,提出了构建检务督察制度的设想,并从理论上和实践上进行了充分的探索。2005年最高人民检察院在《关于进一步深化检察改革的三年实施意见》中,也明确提出了建立检务督察工作制度的改革措施。随后,河南、浙江、山东、福建等地率先开展了检务督察试点工作。高检院党组对检务督察工作高度重视,多次进行专题研究。经过检察机关的实践探索,检务督察工作作为深化检察改革的产物应运而生。2007年10月8日,《最高人民检察院检务督察工作暂行规定》颁布施行。这项制度的推行,对加强检察队伍作风纪律建设、促进执法公正、防止和减少检察人员违法违纪现象的发生将起着重要作用。
二、检务督察制度的必要性分析
(一)检察权作为国家公权力需要监督
孟德斯鸠指出:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验”。①美国宪法起草人之一的杰弗逊曾经指出:“不受监督的权力必然腐败,绝对的权力绝对的腐败”。②为了防止权力被滥用,就要从程序和制度上对公权力运行的诸环节进行有效监控,监督经常化将是各种公权力运行的基本常态。我国宪法规定的检察监督权是一种公权力,其具体权能包括侦查权、批准逮捕权、公诉权和监督权等。从权力运行的特征上考察,检察权中的侦查权具有主动性和扩张性;批准(或不批准)逮捕权和决定不起诉权具有裁判性;再审抗诉监督权具有终止法院裁判效力的决定性。检察权这种特性表明,检察机关在履行其职能过程中必然会强力介入公民的私权领域,检察官行使职权时掌握着强制手段和一定的裁量权,如果缺乏有效的监督和制约,就有可能产生公权力被滥用,私权利遭受不法侵害的严重后果。因此,检察权需要监督和制约,这是不容置疑的。
(二)现有检察权监督制约机制存在缺陷
按照现有制度设计,检察权的运行主要有内部和外部监督制约两种。外部监督和制约中党组织的监督、人大监督和社会监督属于非专业性和非常态的监督,监督的广度和深度有限;而公安机关、人民法院本身是刑事诉讼的参与者,由于其自身的角色定位,主要关注自身诉讼目标的实现,这种制约无法深入检察权行使的全过程,尤其是无法对检察机关内部执法决策过程进行制约。检察机关内部监督制约机制中,业务部门的监督制约主要是后一程序对前一程序的监督制约,检察委员会的监督主要是个案或个别重大事项的监督,纪检监察部门的监督一般较少关注执法办案的质量。从上分析可见,检察权事前、事中的动态监督仍然是个薄弱环节,缺乏贯穿检察权运行全过程,对执法决策、执法程序、执法质量、执法作风纪律等进行全程和动态监督的机制。
(三)检察权运行中出现的问题不容忽视
当前检察权运行过程中仍然存在着一些不容忽视的问题。如极少数干警滥用职权、以案谋私、贪赃枉法;少数干警执法不规范,违法扣押、冻结和处理涉案款物;少数单位官僚主义、形式主义,甚至有令不行、有禁不止等。据统计,2006年至2007年,全国检察机关系统严肃查处违纪违法的检察人员分别为273人和207人,其中还有一部分人因贪赃枉法被追究刑事责任。③ 这些问题的存在,与人民检察院的法律监督性质、与形势发展的需要、与党和人民的要求还有较大的差距,有些问题还严重损害了检察机关的形象。
三、检务督察制度良性运行的思考
《最高人民检察院检务督察工作暂行规定》(以下简称《暂行规定》)对检务督察工作机构、检务督察的对象和范围、检务督察的工作方式、检务督察部门的权限等做了明确规定,如何确保检务督察新机制良性运行是各地实践中应认真思考的问题。
(一)关于检务督察工作机构的设置
检务督察委员会属检察机关的内设机构,其编制员额在检察机关内部调整。具体机构设置时,既要考虑检察机关原有内设监督机构的职能,进行必要和合理的整合,以提高内部监督工作的权威性和整体效率;同时又要考虑检务督察工作是查找问题和挑刺的工作,容易得罪人,检务督察人员竞争上岗时担心受影响等因素,机构设置时又要有一定的灵活性。参照《暂行规定》的做法,具体机构设置时,督察长可由一名分管行政工作的院领导兼任,副督察长可由纪检组长和一名资深专职检察委员会委员兼任,检务督察办公室正副主任可由监察室主任、检委办主任分别兼任;检务督察委员会委员则实行轮换制,委员从机关各职能部门抽调,工作满一定期限后(一般以一年为宜)仍回原部门工作,再另行从职能部门调整人员补充。这样设置有三个方面的益处:第一,确保了检务督察委员会的权威性,由院领导、纪检组长、资深检察委员会委员担任正副督察长,融领导权威和业务权威于一体,有利于排除阻力和干扰,有利于工作的统一部署和指挥;第二,将纪检监察部门、检察委员会原有监督职能与检务督察委员会的职能进行了有机整合,避免了职能的交叉重复和多头管理,有利于提高监督的整体效率;第三,检务督察委员会委员实行轮换制,每一位检察干警都有从事检务督察工作的机会,通过平等赋予职责、平衡分担不利影响,能较好地解决检务督察委员会委员的后顾之忧,增强工作的积极性和主动性。
(二)关于检务督察工作与业务工作的关系
《暂行规定》明确检务督察工作的对象和范围很广,具体制度构建过程中,应重点处理好检务督察工作与具体业务工作的关系。第一,确立检务督察工作的服务保障地位。检务督察工作应当坚持以业务工作为中心,尊重业务部门的主体地位,在不干扰和妨碍业务部门具体工作的前提下,围绕业务部门的重点工作、关键岗位和重要环节等开展督察。其服务保障作用主要体现在两个方面:一方面帮助业务部门查找问题和薄弱环节,督促落实各项规章制度和各种安全防范措施,确保检察权规范行使和健康运行;另一方面及时澄清各种事实,消除群众或相关当事人对业务部门工作的误解,帮助业务部门排除各种干扰和阻力,保护他们的合法权益,支持他们依法履行职责,保证检察权公正行使。第二,建立督察部门与业务部门的沟通联系机制。检务督察部门要通过参加会议、列席相关部门会议等途径,及时了解本院及上级检察机关的重大工作部署;业务部门应通过机关信息化办公系统,及时公示、通报本部门重大工作安排及工作进展情况,以利检务督察部门及时跟进督察。检务督察部门发现业务部门执法不规范、不严谨等倾向性和苗头性问题时,应及时向业务部门通报,并提出具体纠正意见;业务部门遇到干扰和妨碍正常执法的重大情况和问题时,应及时向督察部门反映,共同协商解决问题。检务督察部门和业务部门应定期召开联席会议,分析执法执纪的形势,总结推广经验,找准监督重点,紧紧围绕群众反映较多的问题、易发多发问题的岗位和环节,研究制定具体的对策和措施。
(三)关于检务督察部门的权限
准确理解《暂行规定》赋予检务督察部门的权限应当从以下几个方面把握:第一,检务督察部门的权力是程序性权力。检务督察部门的权限,都不具有裁判性,如知情权是通过告知或参与活动等程序掌握相关情况;责令纠正权、督察建议权实质上都是一种程序性建议权;现场处置权虽然带有一定的强制性,但也只限于要求行为人停止错误行为或暂扣其警用装备,也不涉及对被督察对象实体权利的最终限制或处分,需要对其实体权利进行限制或处分时,还必须经过严格的组织程序研究和决定。由此说明,检务督察部门的权力主要是启动纠错程序的程序性权力。第二,检务督察部门的权力与纪检监察部门的权力相衔接。检务督察部门侧重于事前、事中发现和纠正问题;纪检监察部门侧重于事前组织教育和预防,事后对违法违纪问题进行调查和处理。检务督察部门发现被督察对象违法违纪需要追究党纪政纪责任的,则提出处理建议移交纪检监察部门调查处理。从完整的程序上来看,检务督察部门行使知情权、发现权、纠正权(包括现场处置)、建议权,纪检监察部门行使纠正权、调查权和处理权。第三,检务督察部门的权力是受监督的权力。当检务督察部门及其成员违反上述规定实施擅权或滥权行为时,被督察对象、其他群众可以向本院领导及纪检监察部门、上级人民检察院直至最高人民检察院纪检监察部门、检务督察部门控告、申诉和举报;给被督察对象造成不利影响的应消除影响、赔礼道歉;检务督察人员违法违纪构成党纪政纪责任的应从严追究。
(四)关于检务督察部门的工作方式
《暂行规定》明确了开展检务督察工作的方式,具体制度设计过程中,应注意以下问题:一是督察方式要合法。检察机关不能违法违规开展督察工作,更不得侵犯干警的隐私权、名誉权、人身自由权等合法权利。因此,在具体方式设计时,应由检察委员会对检务督察的工作方式方法进行严格的合法性审查,违反法律法规的必须坚决禁止。二是督察程序要规范。程序规范才能产生权威,开展督察工作要履行必要的内部审批程序:规定查阅或者复制有关资料应征得被督察对象同意;暂扣、封存相关资料应经检察长批准;开展暗访工作应当事先报告并经检察长批准;进入执法办案现场督察时应当经检察长批准并征得办案指挥人员同意。三是督察手段要灵活。如暗访和明察相结合,定期督察与突击督察相结合,专项督察与综合督察相结合,日常督察与重大假日集中督察相结合等等。经济发达地区和信息化建设水平较高的单位,可推行网上电子督察,充分利用信息化办公系统、检察业务管理系统、远程侦控指挥系统、讯问犯罪嫌疑人同步录音录像系统、多媒体出庭公诉系统等信息化基础设施,开展全程、实时和动态的网上监控,以提高监督工作的及时性和有效性。
注释:
①孟德斯鸠.论法的精神(上册).商务印书馆.1961年版.第154页.
②李满圈.中国宪政体制下审判监督的必然性及改革探索.人民检察.2007(13).第24页.
③ 2007年3月和2008年3月在全国人大会议上作的《最高人民检察院工作报告》.