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摘要：新公共管理理论是特定社会和一定历史发展阶段上的产物，本文分析了新公共管理的概念冲突，指出其理论应用具有结合具体制度环境的特点，结合中国行政传统，针对中国特殊的国情和历史发展阶段，得出结论：中国公共行政改革的定位应当是批判性地补足相对于现代官僚行政欠缺的成分、有针对性地参照新公共管理完善我们的改革思路，确立中国的行政改革哲学。
关键词：新公共管理 改革路径 官僚制 中国行政改革
一、"新公共管理"的兴起与概念
（一）"新公共管理"的兴起
20世纪70年代末期，伴随着信息化及全球化时代的来临以及公民社会的兴起，传统官僚体制运作下的西方各国政府一方面既无力应付自身机构急剧膨胀、财政开支日益加大的困境，另一方面其供给能力的软弱又无法满足公共需求的不断增强。于是，迫于政府机构内部的迫切需要和公民社会的外部压力，加上私营企业革新成就的示范效应，在西方公共部门管理实践特别是政府改革实踐的推动下，在英美等国出现了一种新公共管理运动。基本的做法是为了提高政府提供公共服务的效率，将政府的"掌舵"职能和"划桨"职能相对分离，将后者转移给非政府组织，实现公共服务的市场化、社会化、民营化。与实践相联系，新公共管理理论研究涉及的对象除了政府组织管理外，还包括一般的社会公共组织、公益性组织、非营利组织的管理问题。
（二）"新公共管理"本身是多重维度的且一定程度上互相矛盾的概念
"新公共管理"的理论虽然从经济学、管理学等学科多方寻求理论和技术的支持,但其间并没有经过系统的梳理，而是被统一贴上了"新公共管理"的标签。
十个不能相容的关于公共行政和管理的叙述：
1增强官僚制的政治控制和授权给公民和管理者自由管理是互相矛盾的
2促进政府的灵活性和创新性和增加公民信任并因此增强政府合法性是互相矛盾的
3增加储蓄与改善绩效是互相矛盾的
4使政府对任务更负责任和增加政府的工作是互相矛盾的
5激励成员和弱化终身任职是互相矛盾的
6减少政府内部行政负担和要求政府负责是互相矛盾的
7创造更多单一目的的执行机构和"组合政府"是互相矛盾的
8分权和合作是互相矛盾的
9增加效力和增强管理责任是互相矛盾的
10改善质量和削减成本是互相矛盾的
二、"新公共管理改革"在中国
（一）中国行政形态的现实定位
首先是家长制行政文化特征。中国是政治与行政权力的高度合一。就组织形态、组织结构和组织属性而言，传统中国的政治权力具有"家国同构"的模式，其文化精髓就是家长制的行为模式，所不同的是权力管辖范围的大小而已。所以我国行政权力有伦理化和血缘化色彩。这一点可以从行政权力的基础，从一些行政官员的门户出身，以及从政治与行政的完全混一等方面，比较清楚地显露出来。其次是法规制度观念的欠缺。制度和规范的刚性，是由他们对于公共性权力相对于社会公众利益的敏感性的理解决定的。但在转型中的中国行政中，情况则是另外的样子，我们国家有明确法则规范，但缺少敬畏和遵从法则规范的精神，关系高于制度，以至于使"任何有法律的地方都有例外"成为不少中国人突破法规限制、投机钻营的信条和依据。
（二）中国行政改革的任务
主要牵扯到三个层面的问题。
第一个层面是组织结构层面。应当按照责任与权力一致的原则来确立行政权力的法律地位与权威。为此，就有必要处理好党政关系问题，有必要进一步完善党管干部的权限和方式问题。有必要通过立法来真正划定公务员队伍的界限范围，逐步建立一支符合职业化、专业化要求的公务员队伍。
第二个层面是管理行为与方式。首先是有法可依，其次是有法必依。不管是对内管理还是对外管理，都要养成尊重程序和规范、严格依法行政的习惯。彻底纠正在人情文化基础上大量的和严重存在的不当自由裁量行为对法规的漠视和践踏行为。
第三个层面是组织文化的层面。主要是按照现代官僚行政模式来形成公务员的独立人格、平等意识和契约精神。用科学的人才资源制度保证理性的行政人员之间的关系，这一点，对于中国的行政文化建设来说极为迫切。
三、正确吸纳新公共管理的一些行政精神和方法
（一）公平与效率相统一且侧重于公平
从政府产生的逻辑及其本质来看，公正、公平应当是第一位的。当然，政府也不能不关注效率，不能不关注社会生产力的发展，但第一，他必须是保证社会公平、公正前提下的效率，是公平与公正的效率；第二，这个效率主要是由政府靠保持完善的市场经济秩序来实现。
（二）服务管理与管制管理相统一，侧重于服务管理
传统行政包括统治行政和官僚行政，主要表现为鲜明的强制性特征。新公共管理则是寻求一种不同于以往的行政文化，引导政府等公共服务组织建立一种全新的思维模式，不是从管理主体的角度考虑怎样管制被管理者，而是站在社会与大众的立场，要求自己将提供公共物品服务作为工作的基点。公民是顾客成为新公共管理的理念之一。
（三）官僚制行政方式与企业化行政方式相统一且侧重于企业化管理方式
传统的管理行政认为公共管理与私人管理有根本的区别，这是由政府追求公益而私人企业是追求赢利的本质不同决定的。目标不同，内在驱动不同，所以政府不可能像企业那样工作。新公共管理对此有不同的看法，认为公共部门是可以采借私人部门的管理技术、管理方法和管理经验的，比如目标量化、项目预算、绩效评估、结果控制、合同雇佣、绩效工资等等管理方式都是可以用来提高公共服务效率与效益的。我国在行政改革中，可以有条件地将这些管理主义的做法应用于实际。
（四）公共组织的外部管理与内部管理相统一且侧重于外部管理
按照新公共管理的逻辑，以政府为主的公共服务组织主要是解决社会公平公正的矛盾，他强调公共利益，强调结果管理，这就在客观上规定了他的管理重点在于围绕公共组织对外实施管理展开。加强政府自身管理是必要的，但这个环节本身不是目的而是手段，他的最后落脚点还是在于提高对社会事务处理的绩效和质量。
（五）结果管理与过程管理相统一且侧重于结果管理
传统的管理理论与实践，基本上是立足于过程，先确定工作目标，然后调动必要的人力、物力、财力等资源并且在管理过程中使之得到必要的协调。至于过程后面的结果是怎样的，往往是不被重视的。新公共管理主要是关注结果的做法，给政府管理工作以新的启示。我国的行政改革应当总结以往的缺点和不足，采纳新公共管理中结果至上的精神，探索结果管理的经验，尝试将项目可行性论证、项目预算财务、契约合同制、全面质量管理、绩效评估等手段运用到政府管理中去。
四、总结我国公共管理模式的改革路径
我们在面对西方公共管理理论时必须充分考虑中国的国情，从法治、民主、平等、公正、和谐、高效等中国人当前和未来都非常注重的价值观出发，根据目前和今后中国社会的需求，如社会经济的发展，政治、行政体制改革以及中国公共管理理论建设过程中必须解决的市场化、非政府组织、绩效、廉洁等问题，做出我们自己的选择。
参考文献：
[1] (美)弗瑞德·W·雷格斯，行政生态学[M].中译本，台湾:商务印书馆济,1978
[2] 朱兆文，New Public Management in Europe[M],PALGRAVE MACMILLAN，2007:1-51
[3] 马克斯·韦伯，经济与社会[M]，北京:商务印书馆,1995:17-225.
[4] 柴生秦，新公共管理对中国行政管理改革的借鉴意义[N]，西北大学学报,2000（2）
[5]王强，全球行政改革浪潮与中国行政现代化[J]，中国物价出版社江苏社会科学,2003（2）
作者简介：蒋伊丽，女，1985年10月，上海，汉，上海大学经济学院09级硕士，研究方向：责任政府。
关键词：新公共管理 改革路径 官僚制 中国行政改革
一、"新公共管理"的兴起与概念
（一）"新公共管理"的兴起
20世纪70年代末期，伴随着信息化及全球化时代的来临以及公民社会的兴起，传统官僚体制运作下的西方各国政府一方面既无力应付自身机构急剧膨胀、财政开支日益加大的困境，另一方面其供给能力的软弱又无法满足公共需求的不断增强。于是，迫于政府机构内部的迫切需要和公民社会的外部压力，加上私营企业革新成就的示范效应，在西方公共部门管理实践特别是政府改革实踐的推动下，在英美等国出现了一种新公共管理运动。基本的做法是为了提高政府提供公共服务的效率，将政府的"掌舵"职能和"划桨"职能相对分离，将后者转移给非政府组织，实现公共服务的市场化、社会化、民营化。与实践相联系，新公共管理理论研究涉及的对象除了政府组织管理外，还包括一般的社会公共组织、公益性组织、非营利组织的管理问题。
（二）"新公共管理"本身是多重维度的且一定程度上互相矛盾的概念
"新公共管理"的理论虽然从经济学、管理学等学科多方寻求理论和技术的支持,但其间并没有经过系统的梳理，而是被统一贴上了"新公共管理"的标签。
十个不能相容的关于公共行政和管理的叙述：
1增强官僚制的政治控制和授权给公民和管理者自由管理是互相矛盾的
2促进政府的灵活性和创新性和增加公民信任并因此增强政府合法性是互相矛盾的
3增加储蓄与改善绩效是互相矛盾的
4使政府对任务更负责任和增加政府的工作是互相矛盾的
5激励成员和弱化终身任职是互相矛盾的
6减少政府内部行政负担和要求政府负责是互相矛盾的
7创造更多单一目的的执行机构和"组合政府"是互相矛盾的
8分权和合作是互相矛盾的
9增加效力和增强管理责任是互相矛盾的
10改善质量和削减成本是互相矛盾的
二、"新公共管理改革"在中国
（一）中国行政形态的现实定位
首先是家长制行政文化特征。中国是政治与行政权力的高度合一。就组织形态、组织结构和组织属性而言，传统中国的政治权力具有"家国同构"的模式，其文化精髓就是家长制的行为模式，所不同的是权力管辖范围的大小而已。所以我国行政权力有伦理化和血缘化色彩。这一点可以从行政权力的基础，从一些行政官员的门户出身，以及从政治与行政的完全混一等方面，比较清楚地显露出来。其次是法规制度观念的欠缺。制度和规范的刚性，是由他们对于公共性权力相对于社会公众利益的敏感性的理解决定的。但在转型中的中国行政中，情况则是另外的样子，我们国家有明确法则规范，但缺少敬畏和遵从法则规范的精神，关系高于制度，以至于使"任何有法律的地方都有例外"成为不少中国人突破法规限制、投机钻营的信条和依据。
（二）中国行政改革的任务
主要牵扯到三个层面的问题。
第一个层面是组织结构层面。应当按照责任与权力一致的原则来确立行政权力的法律地位与权威。为此，就有必要处理好党政关系问题，有必要进一步完善党管干部的权限和方式问题。有必要通过立法来真正划定公务员队伍的界限范围，逐步建立一支符合职业化、专业化要求的公务员队伍。
第二个层面是管理行为与方式。首先是有法可依，其次是有法必依。不管是对内管理还是对外管理，都要养成尊重程序和规范、严格依法行政的习惯。彻底纠正在人情文化基础上大量的和严重存在的不当自由裁量行为对法规的漠视和践踏行为。
第三个层面是组织文化的层面。主要是按照现代官僚行政模式来形成公务员的独立人格、平等意识和契约精神。用科学的人才资源制度保证理性的行政人员之间的关系，这一点，对于中国的行政文化建设来说极为迫切。
三、正确吸纳新公共管理的一些行政精神和方法
（一）公平与效率相统一且侧重于公平
从政府产生的逻辑及其本质来看，公正、公平应当是第一位的。当然，政府也不能不关注效率，不能不关注社会生产力的发展，但第一，他必须是保证社会公平、公正前提下的效率，是公平与公正的效率；第二，这个效率主要是由政府靠保持完善的市场经济秩序来实现。
（二）服务管理与管制管理相统一，侧重于服务管理
传统行政包括统治行政和官僚行政，主要表现为鲜明的强制性特征。新公共管理则是寻求一种不同于以往的行政文化，引导政府等公共服务组织建立一种全新的思维模式，不是从管理主体的角度考虑怎样管制被管理者，而是站在社会与大众的立场，要求自己将提供公共物品服务作为工作的基点。公民是顾客成为新公共管理的理念之一。
（三）官僚制行政方式与企业化行政方式相统一且侧重于企业化管理方式
传统的管理行政认为公共管理与私人管理有根本的区别，这是由政府追求公益而私人企业是追求赢利的本质不同决定的。目标不同，内在驱动不同，所以政府不可能像企业那样工作。新公共管理对此有不同的看法，认为公共部门是可以采借私人部门的管理技术、管理方法和管理经验的，比如目标量化、项目预算、绩效评估、结果控制、合同雇佣、绩效工资等等管理方式都是可以用来提高公共服务效率与效益的。我国在行政改革中，可以有条件地将这些管理主义的做法应用于实际。
（四）公共组织的外部管理与内部管理相统一且侧重于外部管理
按照新公共管理的逻辑，以政府为主的公共服务组织主要是解决社会公平公正的矛盾，他强调公共利益，强调结果管理，这就在客观上规定了他的管理重点在于围绕公共组织对外实施管理展开。加强政府自身管理是必要的，但这个环节本身不是目的而是手段，他的最后落脚点还是在于提高对社会事务处理的绩效和质量。
（五）结果管理与过程管理相统一且侧重于结果管理
传统的管理理论与实践，基本上是立足于过程，先确定工作目标，然后调动必要的人力、物力、财力等资源并且在管理过程中使之得到必要的协调。至于过程后面的结果是怎样的，往往是不被重视的。新公共管理主要是关注结果的做法，给政府管理工作以新的启示。我国的行政改革应当总结以往的缺点和不足，采纳新公共管理中结果至上的精神，探索结果管理的经验，尝试将项目可行性论证、项目预算财务、契约合同制、全面质量管理、绩效评估等手段运用到政府管理中去。
四、总结我国公共管理模式的改革路径
我们在面对西方公共管理理论时必须充分考虑中国的国情，从法治、民主、平等、公正、和谐、高效等中国人当前和未来都非常注重的价值观出发，根据目前和今后中国社会的需求，如社会经济的发展，政治、行政体制改革以及中国公共管理理论建设过程中必须解决的市场化、非政府组织、绩效、廉洁等问题，做出我们自己的选择。
参考文献：
[1] (美)弗瑞德·W·雷格斯，行政生态学[M].中译本，台湾:商务印书馆济,1978
[2] 朱兆文，New Public Management in Europe[M],PALGRAVE MACMILLAN，2007:1-51
[3] 马克斯·韦伯，经济与社会[M]，北京:商务印书馆,1995:17-225.
[4] 柴生秦，新公共管理对中国行政管理改革的借鉴意义[N]，西北大学学报,2000（2）
[5]王强，全球行政改革浪潮与中国行政现代化[J]，中国物价出版社江苏社会科学,2003（2）
作者简介：蒋伊丽，女，1985年10月，上海，汉，上海大学经济学院09级硕士，研究方向：责任政府。