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[摘 要]在加强和创新社会管理的背景下，如何创新基层社会管理体制，解决快速城市化区域的社区管理问题成为现实发展的迫切需求。近年来，上海浦东新区基于快速城市化的现实探索了镇管社区这一管理模式，形成了直接管理模式、间接管理模式和混合管理模式三种各具特色的镇管社区模式。这种模式与传统意义上的城市社区管理模式相比较，在社区定位、管理体制和治理方式上具有显著的差异。要进一步完善镇管社区模式，需要在目标、理念、机制等层面作进一步的探索。
[关键词]“镇管社区”；社会管理体制；城市化；模式
[中图分类号] D638；C916 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2013）03-0045-04
上海浦东新区自1990年开发开放以来，在经济取得迅猛发展的同时，其城市化进程也异常迅速。作为改革开发开放的前沿阵地和综合配套改革示范区，浦东努力寻找适合快速城市化区域需要的社会管理体制。1993年浦东原严桥镇（现为花木街道）最早探索镇管社区模式，并将其内涵概括为“在现有的行政架构下，以党的领导为核心，以社区共治为方向，以基层自治为基础，在镇与居委之间搭建覆盖各居住区的综合性管理平台、网络化服务平台和协商式共治平台，从而形成公共管理服务有效下沉、社区自治共治逐步发育的一种社区管理模式”。这种模式并不是简单的在镇一级政府与居民委员会之间多设一个行政层级，而是要求政府社会管理和公共服务重心下移，是政府社会管理和公共服务功能的延伸，是构建政社互动合作的平台，是促进政府职能转变和社会组织发育的重要途径。
镇管社区模式的提出，是浦东积极适应快速城市化特点、顺应大区域管理要求、回应大规模人口导入和集中居住的服务需求而进行的社区管理的一种制度创新。对这一成功治理模式及时进行理论探索与总结，不仅可以为其他地区提供借鉴，而且可以构成相关学科的研究资源，具有重要的学术价值与现实意义。
一、浦东新区镇管社区治理模式的实践探索
自开发开放以来，浦东新区就坚持“小政府、大社会”的理念，并根据自身产业发展、区域功能和城镇建设的总体要求，率先于2000年在全区范围内开展了撤乡并镇。2001年，民政部会同有关部门联合下发《关于乡镇行政区划调整工作的指导意见》。以此为契机，浦东政府加大了乡镇合并的力度，浦东的街镇数量持续减少。统计显示，1993年浦东新区有11个街道，5个镇，27个乡，户籍人口143.73万人。1995年有11个街道，农村经过撤乡建镇后有30个镇，共有41个行政建制。1995年全区有354个居委会（其中城市地区有310个），333个村民会，户籍人口148.63万人，比1993年增长3.4%（其中街道有70.11万人）。到2008年，浦东有12个街道、11个镇；居民委员会618个、村民委员会226个，户籍人口达到194.28万人。乡镇体制改革导致的一个显著问题是：乡镇建制数量的减少、镇域内居民数量骤升、居委会数量急剧增加，这使得镇政府管理任务的加重和管理内容的扩展。就城市社区而言，两级政府、三级管理体制下的街道社区就疲于社区事务，居委会成为街道行政管理机构的延伸。而作为拥有行政权力的基层镇政府，仅设置一个职能部门直接面对镇域内日益增多的居民区开展社区管理和服务，必然导致镇政府在面对不断增长的公共服务需求时力不从心，这就迫切需要在制度上进行重新设计和安排。
经过近20年的实践探索，浦东在快速城市化进程中逐步形成了以东明和三林为代表的混合管理模式、以花木和川沙为代表的间接管理模式、以航头镇为代表的直接管理模式这三种镇管社区管理模式。镇管社区模式的特点集中体现为社区层面的共治，主要是着眼于构建“社会生活共同体”，加强社区管理、改善社区服务、协调各方利益、促进社会和谐。
第一，直接管理模式。直接管理模式，是指镇党委、政府直接指导和管理居（村）委，实行“镇—居委（村委）”的管理体制。一般通过在镇党委、政府层面设立社区党委或社区办（科），加强镇域内的社区管理，但不设社区这个“中间层”。在居民区层面，主要是通过社工站等方式发挥辅助服务和管理的作用。比如，航头镇围绕市属大型居住区和保障性住房的社区建设和管理，采用由政府指导和社区自治相结合，成立社工站，组成包括社工站、居民自治组织、业主委员会和物业公司等在内的多元化管理和服务机构，并明确各自职能，各司其职，分工协作，共同推动社区发展。
第二，间接管理模式。间接管理模式，主要是把镇域范围整体划分为若干大社区，通过划小管理单位和资源配置单位，实现社会管理的全覆盖和划片管理，实行“镇—大社区—居委会（村委会）”的管理体制，以花木和川沙为代表。这两个区域都是经过几轮乡镇合并而成的，管理幅度很大。为解决大区域的有效管理问题，原花木镇分设了6个社区、管理46个居（村）委，分别成立了社区党委和社区管理委员会，组织开展社区综合管理服务工作，负责联系和指导居（村）委工作。在每个社区设立社区服务中心，搭建起了“1+6”的服务网络。在小区层面建有居（村）委会或社区工作站，依法开展群众性自治工作。川沙新镇设立了7个社区、管理99个居（村）委，各社区分别建立社区党委和社区管理委员会，承担管理、协调、服务、监督职能，协调管理地区性、群众性、公益性和社会性事务。
第三，混合管理模式。混合管理模式，就是在镇域内单独划出城市化区域，独立组建街道，或者在面积较小的城市化区域设立社区，而对村仍采取由镇党委、政府直接管理的方式，这是一种比较灵活的基层社会管理形态，主要以东明街道和三林镇为代表。
——东明模式。东明模式是一个以动迁为主、城乡结合、人群结构多样的居住型社区。浦东开发初期，开发公司在三林区域内集中建设了三林苑等居住小区，先后导入了4.8万户、13万人口，1999年新区将这一5.95平方公里面积的区域从三林镇域内划出，单独成立了东明路街道。街道由凌兆新村地区和三林城区域两大区域组成，辖区面积5.95平方公里，实有人口12.1万，外来人口2.1万，共由37个居委会组成。东林模式主要是在镇域内单独划出城市化区域，独立组建街道。从实践来看，这一模式在管理服务上具有完整性，由于公共服务按城区标准配置，标准较高，人、财、物均能得到较好保障，但由于东明街道仍在三林镇区域内，主观上也产生了“一地两府、你中有我”的问题，在实际工作中容易产生管理上的碰撞和资源整体配置上的不合理。 ——三林模式。三林模式主要是在城市化区域设立社区层面，对村仍采取由镇党委、政府直接管理的方式。三林区域面积34.9平方公里，2005年底，这里的户籍人口9.02万名、常住人口18.9万名；到2011年初，户籍人口猛增到13余万名、常住人口逾40万名。其中，城市化面积18.1平方公里，常住居民20.7万名。这些城市化社区居民对社区的要求不再是单纯的居住区，还向往有便捷完善的服务、安定祥和的环境、丰富多彩的生活。这与三林镇原来以农村为主的传统的管理体制和方式难以匹配。面对新问题，三林镇党委和政府积极应对、大胆探索，镇党委、政府决定在三林世博家园试行镇管社区的新做法，在家园内建立社区中心，承担政府委托的各项管理职能；同时以强化居民自治为基调，让居民选举产生“社区管理委员会”这一新型社区组织，对家园内的各项事务进行听证、商讨、监督、评议，从而使管理服务实现了纵向到底、横向到边的全覆盖，整个家园呈现出政通人和的景象。
二、传统社区管理体制与镇管社区治理模式之间的比较分析
到目前为止，我国基层社会仍然以城市的街居制和农村的镇村制为主体的城乡二元分治管理体制。以上海为例，尽管推行两级政府、三级管理的社区建设新政，但是社区制仅仅是把原来的街道转变为社区而已。与传统的街居制管理体制相比，浦东镇管社区治理模式具有以下特点：
第一，从社区定位和性质来看，与全国把社区定位于居委会层面不同，上海在实施两级政府、三级管理新政中，社区被定位于范围较广泛的街道层面。而镇管社区治理模式的主要特点之一则是在城市化区域设置社区层面，实现划片式的管理方式，新社区被定位在街镇范围以下、居委区域以上的中间层面。而这种社区的划分主要采取了全覆盖和局部覆盖两种方式，比如间接管理模式主要实行全覆盖，花木被划分为牡丹、自由、培花等6个社区，川沙在综合考虑人口数量、区域范围、历史文化、居民认同及新镇中长期规划和城市化进程等因素的基础上设立了华夏等7个社区；而混合管理模式则采取局部覆盖，在城市化区域内设置世博家园、永泰、杨思等社区。在社区性质上，镇管社区中的社区是一个协商共治平台，属于社会组织，而街居制中的社区是区政府的派出机构，其行为属于政府行为。
第二，从管理体制来看，在镇管社区治理模式，社区坚持居民自治、社区共治的理念，建立了“镇—社区—居委会/村委会”的垂直管理体系和社区党委、社区管理委员会和社区委员会“三位一体”的新型社区组织架构。社区党委是在镇党委指导下工作，是包括居、村基层党组织在内的社区多种组织的领导核心，对社区中党的建设和管理的全局工作负总责；社区管理委员会是承接政务的办事机构，承担政府职能在社区的延伸，完成镇政府交办的各项工作，并接受镇政府各职能部门的指导；在社区党委和社区管委会领导下的社区委员会积极开展各类社区活动，组织发动社区居民及社区非政府组织，科学合理地使用社区资源，定期对社区事务进行民主协商和民主评议，邀请社区组织对社区职能部门进行民主监督，实现社区的协商、多元共治。随着镇管社区治理模式的深入探索，社区委员会还专门设置了行政事务专业委员会、社会事务专业委员会、村居委事务专业委员会、党群工作指导委员会等专业委员会。
第三，从治理方式来看，街居制主要是政府主导下开展社区组织和社区成员参与的自我治理过程。在上海的两级政府、三级管理体制下，街道办事处成了居委会的实际领导机构，而镇管社区则实践的是多元主体共同参与下的协商共治，并主要体现在社区委员会。社区委员会是社区内社会管理与服务的主体，是社区共商、共议、共决平台。在探索初期，镇管社区就尝试在社区层面建立了民主管理机制、共商共决机制、服务协调机制、资金筹措机制等多种社区共治机制。比如社区实行社区代表会议制度，社区代表按比例从居民中民主选举产生，并通过民主推荐产生社区委员会委员，社区代表实行常任制。在涉及地区性、群众性、社会性和公益性的重大社区事务，需要通过社区听证、专家论证或网上讨论等形式，吸引社区群众参与，广泛征询社区成员意见。同时，为防止社区委员会行政化倾向，社区委员会需要从社会事务中适当退出，为社会自主性和独立性的发育创造必要的前提条件，保持行政事务和社会管理双重运行的工作机制。
第四，从管理主体来看，街居制中主要推行的是居委会（或村委会）的自我管理、自我教育、自我服务的自治功能。居委会（或村委会）是社区管理和服务的平台，但在实际工作中，街道办事处成为社区管理实质上的唯一主体，而镇管社区治理模式中，政府、驻区企事业单位、社区志愿组织和居民一起成为社区治理主体，同时，一些民间组织也参与进社区的服务过程中来。以三林世博家园为例，社区中心通过公开招标，委托专业的“屋里厢社区服务社团”管理三林世博家园社区中心文化项目，成立了文化团队联谊会，开设适合社区居民的文艺沙龙，目前社区有各类文化团队100多支。其中的“老来客会馆”和“乐活社区”以社区老年朋友和社区青年人为对象，开展交友活动；“编制希望手工坊”为居民提供手工艺品生产技能培训服务等等。
三、镇管社区治理模式未来发展的几点思考
在过去20年中，镇管社区治理模式一直都处于摸索创新阶段，从实际成效来看，这一模式确实给浦东新区快速城市化区域的管理带来了显著成效。一方面，在“小政府、大社会”和“扁平化”架构理念下，初步形成了城乡结合区域的基层社区治理模式；另一方面，建立议事会议制度、联系居（村）民制度、听证征询制度、财力筹集制度、以及服务协调制度，有效整合了区域内如学校、医院、公安、城管等各方面资源，社区管理向民主、自治、共治方向发展。然而，在具体操作过程中，镇管社区仍然面临一些难以逾越的问题，比如：社区到底应该如何定位？社区各管理主体之间应该保持何种关系？如何解决社会组织发育不足的问题？甚至镇管社区是基层社会治理发展的趋势还是暂时治理模式？随着镇管社区治理模式的深入实践，这些问题成为浦东政府亟需解决的问题。 第一，要坚持树立把社区打造成“共商共治平台”的目标。长期以来，我国的社区管理具有明显的行政指向，在运作方式上具有浓厚的行政色彩。社区组织管理体制的创新，就是要打破行政系统一统天下的局面，从政府主导走向社区自治。在镇管社区治理模式中，社区被定位为政府、居（村）委会、民众、各个社会组织和单位的共商共治平台，这完全符合我国以自治为目标、以社区为载体的新型城市社会组织管理方式为我国社区组织管理体制改革的大方向。在实际工作中，我们必须摆脱传统行政管理理念，坚持把努力实现政府规范服务、社区共商共治、居民生活安康、社会和谐稳定作为社区建设目标，把提高居民生活质量、保持社会稳定作为镇管社区变革的根本出发点和落脚点，实现社区的良性有序发展。
第二，要坚持转变观念、转变职能和转变工作方式的工作理念。观念转变是关键，职能转变是根本，工作方式转变是手段。要改变过去以管理为主的传统观念，建立服务于民的观念，社区不是二政府，是政府联系民众的纽带，是一个协商共治平台。要变社区管理为服务社区、共建社区、共管社区、共享社区；要整合政府各部门在城市基层的办事机构，积极推进“一门式”服务，提高为社区及居民提供公共服务的水平。政府有关部门不得将应自身承担的行政性工作摊派给社区组织。对有些社区组织做起来有优势的行政性工作，可依法采取“权随则走，费随事转”的原则，委托社区组织承担。积极探索通过“政府购买服务”、“项目管理”等多种形式，调动社会组织参与社区服务的积极性，促进公共服务社会化。要切实转变工作方式，梳理、整合各类服务热线、呼叫热线，形成社区公共资源共享机制。
第三，要进一步理顺社区各管理主体之间的职责关系。要处理好社区各管理主体之间的关系，首先需要明确它们各自的定位和职责。镇政府主要统领全局，指导和规范“三大中心”以及社区委员会的工作，提供必要的经费支持，制定相关的制度，培育和扶持社区中介组织的发育，而不直接介入社区事务的管理。“三大中心”是政府的派出机构，负责政府各条线职能，直接服务社区居民。社区居委会是社区协商共治平台，承担社区内的社会事务的管理和协调，为社区居民提供公共服务。社区组织是非营利的民间团体，承接政府和社区组织的委托，为居民直接提供日常生活所需要的各种专业性服务，如家政、社区照顾、维修、医护等。社区管理主体坚持做到职责分明，规范服务，协商共治，依法行政，充分发挥社区居民的自我管理、自我服务、自我教育的能力，实现政府、社区委员会、“三大中心”、居（村）委会、社区中介组织与居（村）民的良性互动。
第四，要加强制度建设，逐步形成社区管理的长效机制。社区共商共治平台的有效运行需要通过制度建设作为保障。制度建设包括两方面内容：一是根据组织性质和使命订立相关制度，二是按照制度要求严格运行。虽然镇管社区管理体制在浦东实施已近20年，但制度建设方面仍然有很多空白，这就需要进一步订立新的管理制度；二是对一些已经制定的制度进一步完善和细化。同时，还需要严格按照已有的制度运行，促进社区的规范化管理。
第五，要大力引进和培育社区社会组织，提高社区管理的社会化程度。浦东在开发之初就确立了“小政府、大社会”管理理念，以实现政府和社会对社会的协商共治，这一目标的前提就是需要一个相对成熟的社会。但在城郊结合部，整体社会发育相当不成熟，社会组织太少，社会力量太弱，政府的职能无处转移。这就要求我们需要大力培育社区生活类民间组织，支持、鼓励和引进社区成立形式多样的慈善组织、群众文体组织、科普组织和为老年人、残疾人、困难群众提供生活服务的组织，使社区居民在参与各种活动中，实现自我服务、自我完善和自我提高。积极支持民间组织开展社区服务活动，加强引导和管理，使其在政府和社区委员会的指导、监督下有序开展服务。
参考文献：
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本文为国家社科基金重大项目（项目编号：11&ZD149）和上海市党校系统课题（项目编号：12SHSWDX051）成果。
作者张波系上海市浦东新区行政学院教师；邰鹏峰系复旦大学发展研究院研究员
■ 特约编辑：鲁月棉
[关键词]“镇管社区”；社会管理体制；城市化；模式
[中图分类号] D638；C916 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2013）03-0045-04
上海浦东新区自1990年开发开放以来，在经济取得迅猛发展的同时，其城市化进程也异常迅速。作为改革开发开放的前沿阵地和综合配套改革示范区，浦东努力寻找适合快速城市化区域需要的社会管理体制。1993年浦东原严桥镇（现为花木街道）最早探索镇管社区模式，并将其内涵概括为“在现有的行政架构下，以党的领导为核心，以社区共治为方向，以基层自治为基础，在镇与居委之间搭建覆盖各居住区的综合性管理平台、网络化服务平台和协商式共治平台，从而形成公共管理服务有效下沉、社区自治共治逐步发育的一种社区管理模式”。这种模式并不是简单的在镇一级政府与居民委员会之间多设一个行政层级，而是要求政府社会管理和公共服务重心下移，是政府社会管理和公共服务功能的延伸，是构建政社互动合作的平台，是促进政府职能转变和社会组织发育的重要途径。
镇管社区模式的提出，是浦东积极适应快速城市化特点、顺应大区域管理要求、回应大规模人口导入和集中居住的服务需求而进行的社区管理的一种制度创新。对这一成功治理模式及时进行理论探索与总结，不仅可以为其他地区提供借鉴，而且可以构成相关学科的研究资源，具有重要的学术价值与现实意义。
一、浦东新区镇管社区治理模式的实践探索
自开发开放以来，浦东新区就坚持“小政府、大社会”的理念，并根据自身产业发展、区域功能和城镇建设的总体要求，率先于2000年在全区范围内开展了撤乡并镇。2001年，民政部会同有关部门联合下发《关于乡镇行政区划调整工作的指导意见》。以此为契机，浦东政府加大了乡镇合并的力度，浦东的街镇数量持续减少。统计显示，1993年浦东新区有11个街道，5个镇，27个乡，户籍人口143.73万人。1995年有11个街道，农村经过撤乡建镇后有30个镇，共有41个行政建制。1995年全区有354个居委会（其中城市地区有310个），333个村民会，户籍人口148.63万人，比1993年增长3.4%（其中街道有70.11万人）。到2008年，浦东有12个街道、11个镇；居民委员会618个、村民委员会226个，户籍人口达到194.28万人。乡镇体制改革导致的一个显著问题是：乡镇建制数量的减少、镇域内居民数量骤升、居委会数量急剧增加，这使得镇政府管理任务的加重和管理内容的扩展。就城市社区而言，两级政府、三级管理体制下的街道社区就疲于社区事务，居委会成为街道行政管理机构的延伸。而作为拥有行政权力的基层镇政府，仅设置一个职能部门直接面对镇域内日益增多的居民区开展社区管理和服务，必然导致镇政府在面对不断增长的公共服务需求时力不从心，这就迫切需要在制度上进行重新设计和安排。
经过近20年的实践探索，浦东在快速城市化进程中逐步形成了以东明和三林为代表的混合管理模式、以花木和川沙为代表的间接管理模式、以航头镇为代表的直接管理模式这三种镇管社区管理模式。镇管社区模式的特点集中体现为社区层面的共治，主要是着眼于构建“社会生活共同体”，加强社区管理、改善社区服务、协调各方利益、促进社会和谐。
第一，直接管理模式。直接管理模式，是指镇党委、政府直接指导和管理居（村）委，实行“镇—居委（村委）”的管理体制。一般通过在镇党委、政府层面设立社区党委或社区办（科），加强镇域内的社区管理，但不设社区这个“中间层”。在居民区层面，主要是通过社工站等方式发挥辅助服务和管理的作用。比如，航头镇围绕市属大型居住区和保障性住房的社区建设和管理，采用由政府指导和社区自治相结合，成立社工站，组成包括社工站、居民自治组织、业主委员会和物业公司等在内的多元化管理和服务机构，并明确各自职能，各司其职，分工协作，共同推动社区发展。
第二，间接管理模式。间接管理模式，主要是把镇域范围整体划分为若干大社区，通过划小管理单位和资源配置单位，实现社会管理的全覆盖和划片管理，实行“镇—大社区—居委会（村委会）”的管理体制，以花木和川沙为代表。这两个区域都是经过几轮乡镇合并而成的，管理幅度很大。为解决大区域的有效管理问题，原花木镇分设了6个社区、管理46个居（村）委，分别成立了社区党委和社区管理委员会，组织开展社区综合管理服务工作，负责联系和指导居（村）委工作。在每个社区设立社区服务中心，搭建起了“1+6”的服务网络。在小区层面建有居（村）委会或社区工作站，依法开展群众性自治工作。川沙新镇设立了7个社区、管理99个居（村）委，各社区分别建立社区党委和社区管理委员会，承担管理、协调、服务、监督职能，协调管理地区性、群众性、公益性和社会性事务。
第三，混合管理模式。混合管理模式，就是在镇域内单独划出城市化区域，独立组建街道，或者在面积较小的城市化区域设立社区，而对村仍采取由镇党委、政府直接管理的方式，这是一种比较灵活的基层社会管理形态，主要以东明街道和三林镇为代表。
——东明模式。东明模式是一个以动迁为主、城乡结合、人群结构多样的居住型社区。浦东开发初期，开发公司在三林区域内集中建设了三林苑等居住小区，先后导入了4.8万户、13万人口，1999年新区将这一5.95平方公里面积的区域从三林镇域内划出，单独成立了东明路街道。街道由凌兆新村地区和三林城区域两大区域组成，辖区面积5.95平方公里，实有人口12.1万，外来人口2.1万，共由37个居委会组成。东林模式主要是在镇域内单独划出城市化区域，独立组建街道。从实践来看，这一模式在管理服务上具有完整性，由于公共服务按城区标准配置，标准较高，人、财、物均能得到较好保障，但由于东明街道仍在三林镇区域内，主观上也产生了“一地两府、你中有我”的问题，在实际工作中容易产生管理上的碰撞和资源整体配置上的不合理。 ——三林模式。三林模式主要是在城市化区域设立社区层面，对村仍采取由镇党委、政府直接管理的方式。三林区域面积34.9平方公里，2005年底，这里的户籍人口9.02万名、常住人口18.9万名；到2011年初，户籍人口猛增到13余万名、常住人口逾40万名。其中，城市化面积18.1平方公里，常住居民20.7万名。这些城市化社区居民对社区的要求不再是单纯的居住区，还向往有便捷完善的服务、安定祥和的环境、丰富多彩的生活。这与三林镇原来以农村为主的传统的管理体制和方式难以匹配。面对新问题，三林镇党委和政府积极应对、大胆探索，镇党委、政府决定在三林世博家园试行镇管社区的新做法，在家园内建立社区中心，承担政府委托的各项管理职能；同时以强化居民自治为基调，让居民选举产生“社区管理委员会”这一新型社区组织，对家园内的各项事务进行听证、商讨、监督、评议，从而使管理服务实现了纵向到底、横向到边的全覆盖，整个家园呈现出政通人和的景象。
二、传统社区管理体制与镇管社区治理模式之间的比较分析
到目前为止，我国基层社会仍然以城市的街居制和农村的镇村制为主体的城乡二元分治管理体制。以上海为例，尽管推行两级政府、三级管理的社区建设新政，但是社区制仅仅是把原来的街道转变为社区而已。与传统的街居制管理体制相比，浦东镇管社区治理模式具有以下特点：
第一，从社区定位和性质来看，与全国把社区定位于居委会层面不同，上海在实施两级政府、三级管理新政中，社区被定位于范围较广泛的街道层面。而镇管社区治理模式的主要特点之一则是在城市化区域设置社区层面，实现划片式的管理方式，新社区被定位在街镇范围以下、居委区域以上的中间层面。而这种社区的划分主要采取了全覆盖和局部覆盖两种方式，比如间接管理模式主要实行全覆盖，花木被划分为牡丹、自由、培花等6个社区，川沙在综合考虑人口数量、区域范围、历史文化、居民认同及新镇中长期规划和城市化进程等因素的基础上设立了华夏等7个社区；而混合管理模式则采取局部覆盖，在城市化区域内设置世博家园、永泰、杨思等社区。在社区性质上，镇管社区中的社区是一个协商共治平台，属于社会组织，而街居制中的社区是区政府的派出机构，其行为属于政府行为。
第二，从管理体制来看，在镇管社区治理模式，社区坚持居民自治、社区共治的理念，建立了“镇—社区—居委会/村委会”的垂直管理体系和社区党委、社区管理委员会和社区委员会“三位一体”的新型社区组织架构。社区党委是在镇党委指导下工作，是包括居、村基层党组织在内的社区多种组织的领导核心，对社区中党的建设和管理的全局工作负总责；社区管理委员会是承接政务的办事机构，承担政府职能在社区的延伸，完成镇政府交办的各项工作，并接受镇政府各职能部门的指导；在社区党委和社区管委会领导下的社区委员会积极开展各类社区活动，组织发动社区居民及社区非政府组织，科学合理地使用社区资源，定期对社区事务进行民主协商和民主评议，邀请社区组织对社区职能部门进行民主监督，实现社区的协商、多元共治。随着镇管社区治理模式的深入探索，社区委员会还专门设置了行政事务专业委员会、社会事务专业委员会、村居委事务专业委员会、党群工作指导委员会等专业委员会。
第三，从治理方式来看，街居制主要是政府主导下开展社区组织和社区成员参与的自我治理过程。在上海的两级政府、三级管理体制下，街道办事处成了居委会的实际领导机构，而镇管社区则实践的是多元主体共同参与下的协商共治，并主要体现在社区委员会。社区委员会是社区内社会管理与服务的主体，是社区共商、共议、共决平台。在探索初期，镇管社区就尝试在社区层面建立了民主管理机制、共商共决机制、服务协调机制、资金筹措机制等多种社区共治机制。比如社区实行社区代表会议制度，社区代表按比例从居民中民主选举产生，并通过民主推荐产生社区委员会委员，社区代表实行常任制。在涉及地区性、群众性、社会性和公益性的重大社区事务，需要通过社区听证、专家论证或网上讨论等形式，吸引社区群众参与，广泛征询社区成员意见。同时，为防止社区委员会行政化倾向，社区委员会需要从社会事务中适当退出，为社会自主性和独立性的发育创造必要的前提条件，保持行政事务和社会管理双重运行的工作机制。
第四，从管理主体来看，街居制中主要推行的是居委会（或村委会）的自我管理、自我教育、自我服务的自治功能。居委会（或村委会）是社区管理和服务的平台，但在实际工作中，街道办事处成为社区管理实质上的唯一主体，而镇管社区治理模式中，政府、驻区企事业单位、社区志愿组织和居民一起成为社区治理主体，同时，一些民间组织也参与进社区的服务过程中来。以三林世博家园为例，社区中心通过公开招标，委托专业的“屋里厢社区服务社团”管理三林世博家园社区中心文化项目，成立了文化团队联谊会，开设适合社区居民的文艺沙龙，目前社区有各类文化团队100多支。其中的“老来客会馆”和“乐活社区”以社区老年朋友和社区青年人为对象，开展交友活动；“编制希望手工坊”为居民提供手工艺品生产技能培训服务等等。
三、镇管社区治理模式未来发展的几点思考
在过去20年中，镇管社区治理模式一直都处于摸索创新阶段，从实际成效来看，这一模式确实给浦东新区快速城市化区域的管理带来了显著成效。一方面，在“小政府、大社会”和“扁平化”架构理念下，初步形成了城乡结合区域的基层社区治理模式；另一方面，建立议事会议制度、联系居（村）民制度、听证征询制度、财力筹集制度、以及服务协调制度，有效整合了区域内如学校、医院、公安、城管等各方面资源，社区管理向民主、自治、共治方向发展。然而，在具体操作过程中，镇管社区仍然面临一些难以逾越的问题，比如：社区到底应该如何定位？社区各管理主体之间应该保持何种关系？如何解决社会组织发育不足的问题？甚至镇管社区是基层社会治理发展的趋势还是暂时治理模式？随着镇管社区治理模式的深入实践，这些问题成为浦东政府亟需解决的问题。 第一，要坚持树立把社区打造成“共商共治平台”的目标。长期以来，我国的社区管理具有明显的行政指向，在运作方式上具有浓厚的行政色彩。社区组织管理体制的创新，就是要打破行政系统一统天下的局面，从政府主导走向社区自治。在镇管社区治理模式中，社区被定位为政府、居（村）委会、民众、各个社会组织和单位的共商共治平台，这完全符合我国以自治为目标、以社区为载体的新型城市社会组织管理方式为我国社区组织管理体制改革的大方向。在实际工作中，我们必须摆脱传统行政管理理念，坚持把努力实现政府规范服务、社区共商共治、居民生活安康、社会和谐稳定作为社区建设目标，把提高居民生活质量、保持社会稳定作为镇管社区变革的根本出发点和落脚点，实现社区的良性有序发展。
第二，要坚持转变观念、转变职能和转变工作方式的工作理念。观念转变是关键，职能转变是根本，工作方式转变是手段。要改变过去以管理为主的传统观念，建立服务于民的观念，社区不是二政府，是政府联系民众的纽带，是一个协商共治平台。要变社区管理为服务社区、共建社区、共管社区、共享社区；要整合政府各部门在城市基层的办事机构，积极推进“一门式”服务，提高为社区及居民提供公共服务的水平。政府有关部门不得将应自身承担的行政性工作摊派给社区组织。对有些社区组织做起来有优势的行政性工作，可依法采取“权随则走，费随事转”的原则，委托社区组织承担。积极探索通过“政府购买服务”、“项目管理”等多种形式，调动社会组织参与社区服务的积极性，促进公共服务社会化。要切实转变工作方式，梳理、整合各类服务热线、呼叫热线，形成社区公共资源共享机制。
第三，要进一步理顺社区各管理主体之间的职责关系。要处理好社区各管理主体之间的关系，首先需要明确它们各自的定位和职责。镇政府主要统领全局，指导和规范“三大中心”以及社区委员会的工作，提供必要的经费支持，制定相关的制度，培育和扶持社区中介组织的发育，而不直接介入社区事务的管理。“三大中心”是政府的派出机构，负责政府各条线职能，直接服务社区居民。社区居委会是社区协商共治平台，承担社区内的社会事务的管理和协调，为社区居民提供公共服务。社区组织是非营利的民间团体，承接政府和社区组织的委托，为居民直接提供日常生活所需要的各种专业性服务，如家政、社区照顾、维修、医护等。社区管理主体坚持做到职责分明，规范服务，协商共治，依法行政，充分发挥社区居民的自我管理、自我服务、自我教育的能力，实现政府、社区委员会、“三大中心”、居（村）委会、社区中介组织与居（村）民的良性互动。
第四，要加强制度建设，逐步形成社区管理的长效机制。社区共商共治平台的有效运行需要通过制度建设作为保障。制度建设包括两方面内容：一是根据组织性质和使命订立相关制度，二是按照制度要求严格运行。虽然镇管社区管理体制在浦东实施已近20年，但制度建设方面仍然有很多空白，这就需要进一步订立新的管理制度；二是对一些已经制定的制度进一步完善和细化。同时，还需要严格按照已有的制度运行，促进社区的规范化管理。
第五，要大力引进和培育社区社会组织，提高社区管理的社会化程度。浦东在开发之初就确立了“小政府、大社会”管理理念，以实现政府和社会对社会的协商共治，这一目标的前提就是需要一个相对成熟的社会。但在城郊结合部，整体社会发育相当不成熟，社会组织太少，社会力量太弱，政府的职能无处转移。这就要求我们需要大力培育社区生活类民间组织，支持、鼓励和引进社区成立形式多样的慈善组织、群众文体组织、科普组织和为老年人、残疾人、困难群众提供生活服务的组织，使社区居民在参与各种活动中，实现自我服务、自我完善和自我提高。积极支持民间组织开展社区服务活动，加强引导和管理，使其在政府和社区委员会的指导、监督下有序开展服务。
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本文为国家社科基金重大项目（项目编号：11&ZD149）和上海市党校系统课题（项目编号：12SHSWDX051）成果。
作者张波系上海市浦东新区行政学院教师；邰鹏峰系复旦大学发展研究院研究员
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