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[摘要]本文针对审计部门对国家行政机关、行政事业单位部门预算进行绩效审计的重点，通过总结审计机关审计过程中发现的一些问题，提出部门预算编制和执行工作的几点改进措施。
[关键词]部门预算 绩效审计 改进措施
部门预算是国家行政机关、行政事业单位及部门依据国家有关政策规定及其行使职能的需要，由基层预算单位编制，逐级上报、审核、汇总，经财政部门审核后提交立法机关依法批准的涵盖部门各项收支的综合财政计划。每年在财政年度计划执行终了后，审计部门都要对计划执行情况进行财务审计，并将审计结果报告立法机关进行审核。近几年，随着政治体制改革的深入，政府职能发生了巨大转变。现代政府以向公民和社会提供优质高效的服务为宗旨，以提高政府绩效为目标，因而政府绩效审计作为一项有效的管理工具，在公共行政中受到广泛关注。绩效审计已日益成为政府财政资金审计的重点。
绩效审计起源于20世纪40年代。70年代以来，政府绩效审计日益成为现代国家审计发展的主流，在发达国家，通常占审计工作比重的三分之一。2002年，深圳审计机关率先开始了政府绩效审计，不仅检查财政收支的真实、合法，而且调查资金运用的节约、效率和效果，评价其经济和社会效益。这是我国财政绩效审计的开端。
1. 绩效审计的定义及基础：
1.1 绩效审计是指审计机关在对政府各部门财务收支及其经济活动的真实性、合法性进行审计的基础上，审查其在履行职责时财政资金使用所达到的经济、效率和效果程度，并进行分析、评价和提出改进意见的专项审计行为。审计机关进行绩效审计一般根据效率、效益、效能、环境和成本，采取纵向和横向的方法进行定量和定性的比较分析，并作出审计判断。
1.2目前，我国财政绩效审计模式实行“单一审计模式”，它是在财政审计基础上实现的一种新型政府审计模式，它是对财政经济活动有效性的审计，包括对财政经济资源配置的经济性，财政经济管理活动的效率性和财政资金投资的效益性最终评价。因此，绩效审计必须建立在以下几方面基础上：
⑴ 健全可靠的内部控制系统
要求政府机关和事业单位必须完善对“一把手”的制约制度，绝不允许“一把手”直接主管财务收支、分配业务，从而为保证财务信息的真实性、公允性，财务活动合规性、合法性创造良好的环境条件。
⑵ 财政财务信息资料的真实性、公允性
财政绩效审计，作为对财政、税务及其相关政府部门和事业单位财政财务活动有效性评价，必须依据真实可靠的信息资料。
⑶ 财政经济活动的合规性、合法性
财政经济活动的合规性、合法性将直接影响其合理性、有效性。
2. 部门预算中的绩效审计：
2.1 部门预算编制的绩效审计：
部门预算的编制过程中最能体现财政活动绩效的是预算编制在程序上是否符合要求，它反映了预算编制的效率性，预算编制在结果上是否科学、可行。在这个意义上要求部门预算编制要做到：①细化到项目；②支出标准严格执行国家政策和市财政规定的开支标准；③项目支出要进行严格的项目论证，并制定滚动计划；④预算一经确定就必须严格执行，不得随意调整。
2.2 财政资金收入的绩效审计：
财政资金收入绩效审计，主要是针对财政预算收入的执行过程。它强调对财政预算收入的执行过程是否按照规定的预算执行进度，及时定额地完成各项财政资金的征收、入库、解缴任务，实质上这是一种“业绩”审计。
2.3 财政资金使用的绩效审计：
财政资金使用的绩效审计主要是针对党政机关、事业单位行政费用的使用效率和效果、固定资产投资项目的建设资金经济节约性和项目运行的效益性进行的审计。在党政机关，主要强调的是日常工作效率、各项工作计划目标是否保质保量完成；在事业单位，除了强调日常工作效率提高外，还注重各项事业开展符合社会发展的要求；对于固定资产投资项目，既要注重项目投资建设过程中，资金使用的经济性、效率性，同时也要注重投资项目运行的效率性、效益性。
3. 目前部门预算绩效审计中发现的问题
在近年来审计部门对行政事业单位的绩效审计结论中，可以看出各单位的部门预算从编制到执行存在以下问题：
3.1 单位人员经费不能有效控制。
⑴ 财政按编制内实有人数进行拨款，对于确实需要增加的专业和临时人员只能在项目经费中支出。
⑵公务人员支出标准已经统一，但全额和差额拨款的事业单位人员经费标准尚未统一，在实际执行中参照公务员标准发放的部分津贴只能在项目经费中支出。
3.2 公用经费的预算数与实际开支数有差距。
现行的公用经费标准如会议费、招待费、交通费等标准不完全切合实际，也缺少有效的管理办法，因此，一些单位就在项目经费中开支，或以项目经费结余弥补公用经费。
3.3预算中项目经费的申报和审批不规范。
目前，还缺少对项目经费开支范围和标准的详细规定，一些单位将调研费、差旅费、统计费等不同名目的费用都列入项目经费，使财政部门推行的“零基预算”失去控制作用。
3.4 预算中项目经费使用效率不高。
一些单位申报的项目经费，由于项目计划、管理工作不到位，不能有效使用，因而无法达到预期的经济和社会效益。
4. 绩效审计下部门预算的改进措施：
4.1 规范聘用人员手续，明确经费来源渠道。
根据单位管理职能和业务量的变化，各单位应向有关部门提出增加或减少聘用和临时人员的申请，经核准后纳入财政部门人员经费的拨款范围。
4.2 适当提高公用经费标准。
建议财政部门根据经济发展实际情况适时修订完善相关制度，适当提高公用经费标准。
4.3 将部门预算审查权下放主管部门。
财政部门对部门预算的重点放在程序审查和总量平衡上，由主管部门对各下属单位部门预算的编报和执行负责。
4.4规范统一人员经费标准。
对于全额和差额拨款事业单位人员支出，建立健全相关管理制度，从制度上进行规范和制约。
4.5 加强对项目经费的管理。
各单位对项目开发进行严格的科学论证，制定滚动计划，严格执行预算，进行明细核算，保证项目经费的节约有效使用。
开展政府绩效审计对于促进民主制度的建设，加快政治体制改革的步伐具有重大意义。特别是针对行政事业单位部门预算的绩效审计，有助于提高行政事业单位绩效；有助于行政事业单位在组织内部形成强烈的绩效意识，从而把提高绩效的努力贯穿于行政管理活动的各个环节；有利于政府信誉和形象的提高；也有利于广大群众了解、监督和参与政府的工作，克服公众对政府的偏见，建立和巩固对政府的信任。希望我国的政府绩效审计制度越来越完善，渗透到政府行政工作的各个方面。（作者工作单位系深圳市路隧建设管理办公室）
(摘自《经理人》2006.7)
[关键词]部门预算 绩效审计 改进措施
部门预算是国家行政机关、行政事业单位及部门依据国家有关政策规定及其行使职能的需要，由基层预算单位编制，逐级上报、审核、汇总，经财政部门审核后提交立法机关依法批准的涵盖部门各项收支的综合财政计划。每年在财政年度计划执行终了后，审计部门都要对计划执行情况进行财务审计，并将审计结果报告立法机关进行审核。近几年，随着政治体制改革的深入，政府职能发生了巨大转变。现代政府以向公民和社会提供优质高效的服务为宗旨，以提高政府绩效为目标，因而政府绩效审计作为一项有效的管理工具，在公共行政中受到广泛关注。绩效审计已日益成为政府财政资金审计的重点。
绩效审计起源于20世纪40年代。70年代以来，政府绩效审计日益成为现代国家审计发展的主流，在发达国家，通常占审计工作比重的三分之一。2002年，深圳审计机关率先开始了政府绩效审计，不仅检查财政收支的真实、合法，而且调查资金运用的节约、效率和效果，评价其经济和社会效益。这是我国财政绩效审计的开端。
1. 绩效审计的定义及基础：
1.1 绩效审计是指审计机关在对政府各部门财务收支及其经济活动的真实性、合法性进行审计的基础上，审查其在履行职责时财政资金使用所达到的经济、效率和效果程度，并进行分析、评价和提出改进意见的专项审计行为。审计机关进行绩效审计一般根据效率、效益、效能、环境和成本，采取纵向和横向的方法进行定量和定性的比较分析，并作出审计判断。
1.2目前，我国财政绩效审计模式实行“单一审计模式”，它是在财政审计基础上实现的一种新型政府审计模式，它是对财政经济活动有效性的审计，包括对财政经济资源配置的经济性，财政经济管理活动的效率性和财政资金投资的效益性最终评价。因此，绩效审计必须建立在以下几方面基础上：
⑴ 健全可靠的内部控制系统
要求政府机关和事业单位必须完善对“一把手”的制约制度，绝不允许“一把手”直接主管财务收支、分配业务，从而为保证财务信息的真实性、公允性，财务活动合规性、合法性创造良好的环境条件。
⑵ 财政财务信息资料的真实性、公允性
财政绩效审计，作为对财政、税务及其相关政府部门和事业单位财政财务活动有效性评价，必须依据真实可靠的信息资料。
⑶ 财政经济活动的合规性、合法性
财政经济活动的合规性、合法性将直接影响其合理性、有效性。
2. 部门预算中的绩效审计：
2.1 部门预算编制的绩效审计：
部门预算的编制过程中最能体现财政活动绩效的是预算编制在程序上是否符合要求，它反映了预算编制的效率性，预算编制在结果上是否科学、可行。在这个意义上要求部门预算编制要做到：①细化到项目；②支出标准严格执行国家政策和市财政规定的开支标准；③项目支出要进行严格的项目论证，并制定滚动计划；④预算一经确定就必须严格执行，不得随意调整。
2.2 财政资金收入的绩效审计：
财政资金收入绩效审计，主要是针对财政预算收入的执行过程。它强调对财政预算收入的执行过程是否按照规定的预算执行进度，及时定额地完成各项财政资金的征收、入库、解缴任务，实质上这是一种“业绩”审计。
2.3 财政资金使用的绩效审计：
财政资金使用的绩效审计主要是针对党政机关、事业单位行政费用的使用效率和效果、固定资产投资项目的建设资金经济节约性和项目运行的效益性进行的审计。在党政机关，主要强调的是日常工作效率、各项工作计划目标是否保质保量完成；在事业单位，除了强调日常工作效率提高外，还注重各项事业开展符合社会发展的要求；对于固定资产投资项目，既要注重项目投资建设过程中，资金使用的经济性、效率性，同时也要注重投资项目运行的效率性、效益性。
3. 目前部门预算绩效审计中发现的问题
在近年来审计部门对行政事业单位的绩效审计结论中，可以看出各单位的部门预算从编制到执行存在以下问题：
3.1 单位人员经费不能有效控制。
⑴ 财政按编制内实有人数进行拨款，对于确实需要增加的专业和临时人员只能在项目经费中支出。
⑵公务人员支出标准已经统一，但全额和差额拨款的事业单位人员经费标准尚未统一，在实际执行中参照公务员标准发放的部分津贴只能在项目经费中支出。
3.2 公用经费的预算数与实际开支数有差距。
现行的公用经费标准如会议费、招待费、交通费等标准不完全切合实际，也缺少有效的管理办法，因此，一些单位就在项目经费中开支，或以项目经费结余弥补公用经费。
3.3预算中项目经费的申报和审批不规范。
目前，还缺少对项目经费开支范围和标准的详细规定，一些单位将调研费、差旅费、统计费等不同名目的费用都列入项目经费，使财政部门推行的“零基预算”失去控制作用。
3.4 预算中项目经费使用效率不高。
一些单位申报的项目经费，由于项目计划、管理工作不到位，不能有效使用，因而无法达到预期的经济和社会效益。
4. 绩效审计下部门预算的改进措施：
4.1 规范聘用人员手续，明确经费来源渠道。
根据单位管理职能和业务量的变化，各单位应向有关部门提出增加或减少聘用和临时人员的申请，经核准后纳入财政部门人员经费的拨款范围。
4.2 适当提高公用经费标准。
建议财政部门根据经济发展实际情况适时修订完善相关制度，适当提高公用经费标准。
4.3 将部门预算审查权下放主管部门。
财政部门对部门预算的重点放在程序审查和总量平衡上，由主管部门对各下属单位部门预算的编报和执行负责。
4.4规范统一人员经费标准。
对于全额和差额拨款事业单位人员支出，建立健全相关管理制度，从制度上进行规范和制约。
4.5 加强对项目经费的管理。
各单位对项目开发进行严格的科学论证，制定滚动计划，严格执行预算，进行明细核算，保证项目经费的节约有效使用。
开展政府绩效审计对于促进民主制度的建设，加快政治体制改革的步伐具有重大意义。特别是针对行政事业单位部门预算的绩效审计，有助于提高行政事业单位绩效；有助于行政事业单位在组织内部形成强烈的绩效意识，从而把提高绩效的努力贯穿于行政管理活动的各个环节；有利于政府信誉和形象的提高；也有利于广大群众了解、监督和参与政府的工作，克服公众对政府的偏见，建立和巩固对政府的信任。希望我国的政府绩效审计制度越来越完善，渗透到政府行政工作的各个方面。（作者工作单位系深圳市路隧建设管理办公室）
(摘自《经理人》2006.7)