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摘 要 城市更新是社会发展永恒的主题，近十年中国城镇化进入了加速时期，党的十八大首次将“城镇化”上升为实现经济转变方式。广州以城中村改造为重点的三旧改造亦在推进。脏乱、逼仄、不体面，这是赤沙村；鸡犬相闻、宗亲血脉、成本低廉，这也是赤沙村。作为城中村典型，如何将其平稳变身为城市的新鲜血液是现代化城市建设的一项艰巨任务。本文以广州市赤沙村为样本，试图揭开城中村改造举步维艰的深层原因，并据此为改造提供客观、可行的建议。
关键词 城中村 改造 赤沙
作者简介：郭畅、陈若阳、马茵茵，广东财经大学。
中图分类号：C913 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）03-219-02
一、赤沙村改造存在的难题
根据2010年《广州新城市中轴线南段地区控制性详细规划》，区更新改造辦将赤沙村纳入全面改造范围，并开展了勘测、摸查等工作。但同大多数城中村改造一样，赤沙村历经了长期的改造前期工作，改造方案一再修订，至今仍未明晰。经过调研发现，导致赤沙城中村改造项目如此难产的原因有如下几点：
（一） 经济联合社自身的缺陷
据调研，以经联社为主体推进改造易产生问题。一方面，赤沙村改造涉及巨大的经济利益，但对其运作过程缺乏有力监督，易滋生腐败；另一方面，经联社自身机制设计存在缺陷，难以独自承担城中村改造重担，从而导致67.4%的村民并不希望改造由其主导。
（二）民意表达不畅
在表达诉求方面，70.3%的村民认为其诉求未得到充分表达，其中87.1%认为缺乏表达民意平台，碍于村社关系与情面不便表达的村民占40.2%；在改造方案解读方面，村委会并未建立较完善的咨询机制为村民解读方案，甚至有68.5%的村民对改造方案的内容并不理解。而在改造方案表决机制上则存在漏洞，普遍的表决方法为村民各自到村委会处签名，期间易产生误签、漏签等情况，表决程序不科学。
（三）灰色建筑补偿有争议
赤沙村存在大量不符市政规划的灰色建筑：楼间距过小，违规加盖，加盖材料不合规格等，在补偿上存在较大争议。80%的村民因其已付出建筑成本并将房屋出租收入作为主要生活来源，认为违章建筑应当给予补偿。村民较高的受偿意愿与补偿方式的不确定性之间存在矛盾，使灰色建筑的补偿成为改造过程中冲突的高发地。
（四）监管不力
高达80.4%的受访村民表示并不了解村经联社的财务状况，且普遍认为该项监督缺位极易产生经联社与开发商勾结及权利寻租现象。村民对在村内建立监督小组的呼声极高，占受访村民的90.2%。
（五）对司法救济缺乏信心
通过走访赤沙村和广州市部分基层法院发现，在法院年办案量超过300件以及司法腐败频发的社会背景下，村民对司法缺乏信任，仅有38.4%的村民希望通过司法救济的途径维护权益。
二、赤沙村改造困境之原因分析
城中村改造是一项庞大的系统工程项目，其程序复杂、涉及资金数额大、协调难度高。本组以赤沙为样本，就城中村改造难的问题剖析原因，具体如下：
（一）利益主体多元且存在利害冲突
城中村改造“是一项复杂的利益调整和重新分配的过程”，涉及较多利益相关者，而各主体不同的利益诉求，导致冲突频发。利益相关者间的冲突主要体现在以下几个方面：
1.政府与村集体间的利益冲突。村集体是村民利益的代表，负责管理村内事务，在广州模式的改造中政府授权村集体，使其成为改造主体主导改造。该措施虽能使村集体成为政府的得力助手，但势必会产生潜在利益冲突。以琶洲为例，政府做出了适当让利，但由于缺乏法律依据及改造主导权由村集体掌控等原因，村集体在运作中以自治性为由将对村民的管理能力作为谈判筹码，企图规避政府监管。
2.村集体与村民间的利益冲突。广州模式下，原本由区政府履行的组织职能下放到村集体，村集体和村民的利益诉求由原先的统一与依附变为各自独立。村集体在运作改造工程中通常采取项目负责的形式，拥有村办公司和大量物业，并借此将自己的经济利益渗透其中。不同的利益诉求导致两者之间产生较大分歧，村集体为了完成改造任务并获取利益，无法完全站在村民的角度最大限度地保障其私有财产，从而丧失了自治组织表达村民民意的基本功能。
3.村民与开发商间的利益冲突。两者的博弈是改造的冲突高发区，主要体现在拆迁补偿协议的制定和执行上。对开发商而言，虽然政府通过相关优惠政策让利，但城中村改造难度大、周期长，以及部分城中村地段限制导致增值空间有限，故对村民补偿价款的高低在一定程度上决定了开发商的利润；而对于村民而言，以出租土地使用权等方式获利几乎成为其主要的收入来源。除了经济上的依赖，在乡土气息浓郁的中国言及土地总有种特别的情绪。因此，若补偿价款达不到他们的要求，村民则会选择拒迁。
（二）城中村改造主导者的自身缺陷
在广州模式中，以经联社为主体的村集体组织已成为改造主导者。经调研，该组织存在法律地位尴尬、财产权不明晰、监督不力的缺陷。经联社因不具备民事主体资格，无法以主体身份参与市场活动，不利于土地资源配置和集体财产增长；而财产及使用范围立法上的空白，导致其财产权长期处于混沌状态。在赤沙村“村改居”转变初期，经济联合社曾给予居委会许多财力支持以保证居委会的建立。但依相关规定，居委会筹办应由政府或街道办划拨资金不应使用村集体财产；对该组织运行进行监管时，由于监管模式仅为村民或村民代表会议且执行成本较高，无法实现有效监督，极易造成集体资产的流失。
（三）落实改造方案的制度障碍
赤沙村的改造方案反复修订仍未能付诸实施，其症结在于在方案落实上存在制度性障碍，经调查发现赤沙村改造存在以下缺陷：
首先，民意决策过程不完善。城中村改造是一项与村民利益紧密联系的民生项目。民意是否充分表达，决策是否公平公正，对改造推进起决定性作用。赤沙村民意决策过程不完善的原因在于改造过程中缺少村民了解改造方案的咨询和表达平台，且改造方案的表决程序不健全。 其次，灰色建筑处理难。城中村存在大量不符规划的建筑，而立法上缺乏区分和补偿的法律依据，实践中纠纷频现。一方面，对灰色建筑进行补偿没有依据。赤沙村中加盖、扩盖的建筑超越了政府规划，缺乏相应证明材料；而补偿因区分标准不明、高低不一，争议巨大。若对其进行补偿，有违公平原则、易助长村民的投机心理。另一方面，违章与违法建筑界定难。如今对违章建筑和违法建筑缺乏明确划分依据，其适用范围政府未出台统一定义，学术界尚存争议，实践中往往混为一谈。若将应无偿拆除的违反法律、法规建造的违法建筑理解成“违章建筑”，则扩大了无偿拆除的范围。
最后，司法救济困难重重。“没有救济就没有权利”，司法救济作为村民维权的最后屏障其重要性不言而喻。但实践中司法救濟的推行面临重重阻碍。村民落后的法律意识和单薄的维权依据，使私权保护在公共利益的大旗下势单力薄。司法审判方面，法院的司法独立长期受到干预，且2012年省高院出台“不受理”纪要后，并未提供新的处理相关纠纷的法律依据，法官正面临无据可查的窘境。
三、 赤沙村解决改造问题之机制构想
经过上述剖析，笔者认为经济联合社自身的缺陷、拆迁补偿制度的不合理以及纠纷解决机制的单一是造成城中村改造难的核心原因，并尝试通过制度重构的方式推进改造，具体设计如下：
（一） 赤沙经济联合社之改制
针对上文所述经联社的问题，笔者运用经济学思维将市场机制引入城中村改造，通过对比分析其他公司制度的优劣，提出将村经济联合社改为股份有限公司的假设。同时考虑村集体自身的特殊性，将保障村民基本收益与追逐商业利益并列为转制后公司的首要任务。
在此基础上对改制后的股权结构设置进一步优化，避免转制后的股份有限公司被利益集团垄断，使村民股东权益受到外来资本的冲击。具体构想如下：在股份类型上将其分为集体股和个人股，分别占公司股份的51%、49%；在股份转让程序上建立退出机制，使个人股可以自由转让；在保护村民基本利益的同时不违背有限公司股份自由转让的原则，成立有限责任公司负责控制集体股，并在公司章程上对集体股转让作严格限制。鉴于市场经济的复杂性及理性经济人的逐利性，转制后的公司仍可能出现股份为垄断集团操控的局面。故在实际操作中仍需结合城中村实际情况，由政府在政策上给予规范和引导。
（二） 拆迁补偿制度之重构
在拆迁补偿的问题上，笔者尝试突破现有法律框架束缚重构拆迁制度。首先，通过给予宅基地处分权让村集体经济组织自行申请，达到平衡集体经济组织和政府在土地出利益上的激烈博弈的目的。其次，将市场机制引入拆迁补偿标准的制定过程中，遵从市场经济规律，以双聘资产评估所制估价为最低标准，采用“征地区片综合地价”的创新模式，综合各影响因素确定最终补偿标准保障村民利益。最后，对灰色建筑进行机动性补偿，除从立法层面上对合法建筑外的面积予以成本补偿做明文规定外，还需在引导政府结合改造情况设立灰色建筑限期拆除的限制，从根本上减少灰色建筑，规避法律风险。
（三）第三方救济机制之引入
一方面，引入第三方的非诉讼纠纷解决机制。面对纠纷频发领域的城中村改造难题和尚不完善的司法救济制度，笔者在借鉴劳动仲裁、农村土地承包纠纷仲裁机制以及国际法第三方仲裁制度的基础上提出在城中村内建立第三方介入的非诉纠纷解决机制——调解-仲裁制度的构想，为纠纷解决注入新力量。另一方面，着力完善法律援助制度。尝试突破我国现有法律框架内对法律援助的申请范围限制，在不改革目前政府管理模式下的法律援助体系内，通过在每个改造中的城中村设立专门的法律援助中心分部，为涉及纠纷的当事人提供援助，从而达到降低申请门槛、简化程序，切实保障本村村民利益，减少不必要的法律冲突和诉讼压力的目的。
城中村改造是城市发展的必经之路，不论利益交错、纠纷四起还是传统村落的落幕、钢筋水泥的崛起都是广州城市发展历史中的片段镜头。笔者在深入调研的基础上，总结其他地区的改造经验，提出解决问题、缓解矛盾、推动改造的措施，对逐步消除城乡二元结构，实现广州城市发展目标具有现实意义。在十八届四中全会这个中国社会体制转型的历史起点上，意图借此将城中村改造更好地推进法治化轨道，让改造与城市发展相互促进、和谐共生，让改造在依法治国的轨道上平稳推进，让城市梦想永不落幕。
参考文献：
[1]李爱荣.征收、拆迁与私有财产权的保护：一种以案例为基础的分析.北京：法律出版社.2012.
[2]张秀生，陈立兵.村经济发展.武汉：武汉大学出版社.2005.
[3]桑宁.法律援助提供模式研究——中国“专职模式”辨析.中国司法.2013（12）.
[4]郭臻.转型期我国社会多元利益冲突与政府的角色定位——以广州、珠海市城中村改造的实践为例.学术研究.2008.2（6）.
[5]董方蓥.城中村房屋拆迁改造法律制度研究.吉林大学法学院.2007.
[6]冯善书.农村集体经济组织成员退出机制研究.广东：暨南大学.2010.
[7]陈琳，谭建辉.建设项目社会评价研究——理论与实践.北京：中国建筑工业出版社.2009.
关键词 城中村 改造 赤沙
作者简介：郭畅、陈若阳、马茵茵，广东财经大学。
中图分类号：C913 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）03-219-02
一、赤沙村改造存在的难题
根据2010年《广州新城市中轴线南段地区控制性详细规划》，区更新改造辦将赤沙村纳入全面改造范围，并开展了勘测、摸查等工作。但同大多数城中村改造一样，赤沙村历经了长期的改造前期工作，改造方案一再修订，至今仍未明晰。经过调研发现，导致赤沙城中村改造项目如此难产的原因有如下几点：
（一） 经济联合社自身的缺陷
据调研，以经联社为主体推进改造易产生问题。一方面，赤沙村改造涉及巨大的经济利益，但对其运作过程缺乏有力监督，易滋生腐败；另一方面，经联社自身机制设计存在缺陷，难以独自承担城中村改造重担，从而导致67.4%的村民并不希望改造由其主导。
（二）民意表达不畅
在表达诉求方面，70.3%的村民认为其诉求未得到充分表达，其中87.1%认为缺乏表达民意平台，碍于村社关系与情面不便表达的村民占40.2%；在改造方案解读方面，村委会并未建立较完善的咨询机制为村民解读方案，甚至有68.5%的村民对改造方案的内容并不理解。而在改造方案表决机制上则存在漏洞，普遍的表决方法为村民各自到村委会处签名，期间易产生误签、漏签等情况，表决程序不科学。
（三）灰色建筑补偿有争议
赤沙村存在大量不符市政规划的灰色建筑：楼间距过小，违规加盖，加盖材料不合规格等，在补偿上存在较大争议。80%的村民因其已付出建筑成本并将房屋出租收入作为主要生活来源，认为违章建筑应当给予补偿。村民较高的受偿意愿与补偿方式的不确定性之间存在矛盾，使灰色建筑的补偿成为改造过程中冲突的高发地。
（四）监管不力
高达80.4%的受访村民表示并不了解村经联社的财务状况，且普遍认为该项监督缺位极易产生经联社与开发商勾结及权利寻租现象。村民对在村内建立监督小组的呼声极高，占受访村民的90.2%。
（五）对司法救济缺乏信心
通过走访赤沙村和广州市部分基层法院发现，在法院年办案量超过300件以及司法腐败频发的社会背景下，村民对司法缺乏信任，仅有38.4%的村民希望通过司法救济的途径维护权益。
二、赤沙村改造困境之原因分析
城中村改造是一项庞大的系统工程项目，其程序复杂、涉及资金数额大、协调难度高。本组以赤沙为样本，就城中村改造难的问题剖析原因，具体如下：
（一）利益主体多元且存在利害冲突
城中村改造“是一项复杂的利益调整和重新分配的过程”，涉及较多利益相关者，而各主体不同的利益诉求，导致冲突频发。利益相关者间的冲突主要体现在以下几个方面：
1.政府与村集体间的利益冲突。村集体是村民利益的代表，负责管理村内事务，在广州模式的改造中政府授权村集体，使其成为改造主体主导改造。该措施虽能使村集体成为政府的得力助手，但势必会产生潜在利益冲突。以琶洲为例，政府做出了适当让利，但由于缺乏法律依据及改造主导权由村集体掌控等原因，村集体在运作中以自治性为由将对村民的管理能力作为谈判筹码，企图规避政府监管。
2.村集体与村民间的利益冲突。广州模式下，原本由区政府履行的组织职能下放到村集体，村集体和村民的利益诉求由原先的统一与依附变为各自独立。村集体在运作改造工程中通常采取项目负责的形式，拥有村办公司和大量物业，并借此将自己的经济利益渗透其中。不同的利益诉求导致两者之间产生较大分歧，村集体为了完成改造任务并获取利益，无法完全站在村民的角度最大限度地保障其私有财产，从而丧失了自治组织表达村民民意的基本功能。
3.村民与开发商间的利益冲突。两者的博弈是改造的冲突高发区，主要体现在拆迁补偿协议的制定和执行上。对开发商而言，虽然政府通过相关优惠政策让利，但城中村改造难度大、周期长，以及部分城中村地段限制导致增值空间有限，故对村民补偿价款的高低在一定程度上决定了开发商的利润；而对于村民而言，以出租土地使用权等方式获利几乎成为其主要的收入来源。除了经济上的依赖，在乡土气息浓郁的中国言及土地总有种特别的情绪。因此，若补偿价款达不到他们的要求，村民则会选择拒迁。
（二）城中村改造主导者的自身缺陷
在广州模式中，以经联社为主体的村集体组织已成为改造主导者。经调研，该组织存在法律地位尴尬、财产权不明晰、监督不力的缺陷。经联社因不具备民事主体资格，无法以主体身份参与市场活动，不利于土地资源配置和集体财产增长；而财产及使用范围立法上的空白，导致其财产权长期处于混沌状态。在赤沙村“村改居”转变初期，经济联合社曾给予居委会许多财力支持以保证居委会的建立。但依相关规定，居委会筹办应由政府或街道办划拨资金不应使用村集体财产；对该组织运行进行监管时，由于监管模式仅为村民或村民代表会议且执行成本较高，无法实现有效监督，极易造成集体资产的流失。
（三）落实改造方案的制度障碍
赤沙村的改造方案反复修订仍未能付诸实施，其症结在于在方案落实上存在制度性障碍，经调查发现赤沙村改造存在以下缺陷：
首先，民意决策过程不完善。城中村改造是一项与村民利益紧密联系的民生项目。民意是否充分表达，决策是否公平公正，对改造推进起决定性作用。赤沙村民意决策过程不完善的原因在于改造过程中缺少村民了解改造方案的咨询和表达平台，且改造方案的表决程序不健全。 其次，灰色建筑处理难。城中村存在大量不符规划的建筑，而立法上缺乏区分和补偿的法律依据，实践中纠纷频现。一方面，对灰色建筑进行补偿没有依据。赤沙村中加盖、扩盖的建筑超越了政府规划，缺乏相应证明材料；而补偿因区分标准不明、高低不一，争议巨大。若对其进行补偿，有违公平原则、易助长村民的投机心理。另一方面，违章与违法建筑界定难。如今对违章建筑和违法建筑缺乏明确划分依据，其适用范围政府未出台统一定义，学术界尚存争议，实践中往往混为一谈。若将应无偿拆除的违反法律、法规建造的违法建筑理解成“违章建筑”，则扩大了无偿拆除的范围。
最后，司法救济困难重重。“没有救济就没有权利”，司法救济作为村民维权的最后屏障其重要性不言而喻。但实践中司法救濟的推行面临重重阻碍。村民落后的法律意识和单薄的维权依据，使私权保护在公共利益的大旗下势单力薄。司法审判方面，法院的司法独立长期受到干预，且2012年省高院出台“不受理”纪要后，并未提供新的处理相关纠纷的法律依据，法官正面临无据可查的窘境。
三、 赤沙村解决改造问题之机制构想
经过上述剖析，笔者认为经济联合社自身的缺陷、拆迁补偿制度的不合理以及纠纷解决机制的单一是造成城中村改造难的核心原因，并尝试通过制度重构的方式推进改造，具体设计如下：
（一） 赤沙经济联合社之改制
针对上文所述经联社的问题，笔者运用经济学思维将市场机制引入城中村改造，通过对比分析其他公司制度的优劣，提出将村经济联合社改为股份有限公司的假设。同时考虑村集体自身的特殊性，将保障村民基本收益与追逐商业利益并列为转制后公司的首要任务。
在此基础上对改制后的股权结构设置进一步优化，避免转制后的股份有限公司被利益集团垄断，使村民股东权益受到外来资本的冲击。具体构想如下：在股份类型上将其分为集体股和个人股，分别占公司股份的51%、49%；在股份转让程序上建立退出机制，使个人股可以自由转让；在保护村民基本利益的同时不违背有限公司股份自由转让的原则，成立有限责任公司负责控制集体股，并在公司章程上对集体股转让作严格限制。鉴于市场经济的复杂性及理性经济人的逐利性，转制后的公司仍可能出现股份为垄断集团操控的局面。故在实际操作中仍需结合城中村实际情况，由政府在政策上给予规范和引导。
（二） 拆迁补偿制度之重构
在拆迁补偿的问题上，笔者尝试突破现有法律框架束缚重构拆迁制度。首先，通过给予宅基地处分权让村集体经济组织自行申请，达到平衡集体经济组织和政府在土地出利益上的激烈博弈的目的。其次，将市场机制引入拆迁补偿标准的制定过程中，遵从市场经济规律，以双聘资产评估所制估价为最低标准，采用“征地区片综合地价”的创新模式，综合各影响因素确定最终补偿标准保障村民利益。最后，对灰色建筑进行机动性补偿，除从立法层面上对合法建筑外的面积予以成本补偿做明文规定外，还需在引导政府结合改造情况设立灰色建筑限期拆除的限制，从根本上减少灰色建筑，规避法律风险。
（三）第三方救济机制之引入
一方面，引入第三方的非诉讼纠纷解决机制。面对纠纷频发领域的城中村改造难题和尚不完善的司法救济制度，笔者在借鉴劳动仲裁、农村土地承包纠纷仲裁机制以及国际法第三方仲裁制度的基础上提出在城中村内建立第三方介入的非诉纠纷解决机制——调解-仲裁制度的构想，为纠纷解决注入新力量。另一方面，着力完善法律援助制度。尝试突破我国现有法律框架内对法律援助的申请范围限制，在不改革目前政府管理模式下的法律援助体系内，通过在每个改造中的城中村设立专门的法律援助中心分部，为涉及纠纷的当事人提供援助，从而达到降低申请门槛、简化程序，切实保障本村村民利益，减少不必要的法律冲突和诉讼压力的目的。
城中村改造是城市发展的必经之路，不论利益交错、纠纷四起还是传统村落的落幕、钢筋水泥的崛起都是广州城市发展历史中的片段镜头。笔者在深入调研的基础上，总结其他地区的改造经验，提出解决问题、缓解矛盾、推动改造的措施，对逐步消除城乡二元结构，实现广州城市发展目标具有现实意义。在十八届四中全会这个中国社会体制转型的历史起点上，意图借此将城中村改造更好地推进法治化轨道，让改造与城市发展相互促进、和谐共生，让改造在依法治国的轨道上平稳推进，让城市梦想永不落幕。
参考文献：
[1]李爱荣.征收、拆迁与私有财产权的保护：一种以案例为基础的分析.北京：法律出版社.2012.
[2]张秀生，陈立兵.村经济发展.武汉：武汉大学出版社.2005.
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[4]郭臻.转型期我国社会多元利益冲突与政府的角色定位——以广州、珠海市城中村改造的实践为例.学术研究.2008.2（6）.
[5]董方蓥.城中村房屋拆迁改造法律制度研究.吉林大学法学院.2007.
[6]冯善书.农村集体经济组织成员退出机制研究.广东：暨南大学.2010.
[7]陈琳，谭建辉.建设项目社会评价研究——理论与实践.北京：中国建筑工业出版社.2009.