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“城镇化”作为我国未来扩大内需，保证经济平稳增长的重要手段，已经逐步上升到国家战略层面，并且被赋予了新的内涵。随着城镇化的逐步推进，银行将在城市公共基础设施建设、产业园区建设、农业现代化等领域获得巨大的信贷机遇。本文以在城镇化建设初期大规模实施的旧城改造和城中村改造为例，通过研究“郑州模式”，提出了商业银行开展城镇化建设贷款时应关注的风险因素和工作建议，具有较强的指导意义。
一、郑州市城镇化建设模式
（一）郑州市城镇化建设模式的形成
郑州市城中村改造最早始于20世纪90年代，1995年，河南华诚房地产开发公司取得位于郑州市东太康路附近张砦村约103亩土地，由于缺乏开发经验等原因，土地闲置6年。2001年10月与郑州长江置业有限公司达成合作协议，2003年7月项目正式动工，即目前的“大上海步行街购物中心”。几经周折，该项目成为了郑州市第一个城中村改造项目。
2003年9月，郑州市政府出台了《郑州市城中村改造规定（试行）》，标志着郑州市城中村改造正式启动。在这一阶段，城中村改造是在政府主导下进行的，有两种模式：一种是以路寨村为代表的村民入股实行股份制公司化模式，城中村自我改造；另一种是以西关虎屯、燕庄为代表，由开发商直接投资独立建设的模式。实践证明，第二种模式改造顺利，第一种模式容易导致村委会与开发商合作过程中多次出现反复，最终以失败告终。
又经过五年时间的探索与借鉴，2007年6月份，郑州市出台了《进一步规范城中村改造的若干决定》，随后又出台了《关于城中村改造有关政策实施中具体细则的会议纪要》、《关于城中村改造中廉租住房和周转房建设有关问题的通知》、《关于禁止城中村擅自拆迁和擅自开工建设有关问题的通知》、《关于印发<郑州市城中村改造工作流程（试行）>的通知》等一系列文件，形成了相对成熟的新的城中村改造模式，其核心内容是：制定了城中村改造的安置开发比，将“招、拍、挂”拿地机制引入城中村改造中来，全面叫停“小产权房”建设，明确了新的拆迁、安置、赔付标准，创造性地将城中村改造和小户型、廉租房建设联系在一起。
进入2011年，郑州市人民政府先后出台了《郑州市旧城改造管理办法（试行）》、《郑州市人民政府关于合村并城工作的指导意见》、《郑州市人民政府关于新型农村社区建设工作的指导意见》，郑州市城镇化建设进入了一个新的阶段，即：在政府统一监管下，政府委托有资质的房地产开发公司主导拆迁安置工作；政府按照1：2安置开发比（安置房建筑面积/商品房建筑面积）配套商业开发项目交开发商经营；除此之外整理出的土地交土地储备中心收储，采取市场运作模式公开出让。新模式的最大特点是由政府全程监管，规划部门对用地进行规划，学校、医院、绿地等市政基础设施和公共配套设施更加完善，建筑密度、容积率、楼间距和日照等指标更加合理。
（二）郑州市城镇化建设管理架构
为做好郑州市城镇化建设工作，郑州市先后设立了城中村（旧城）改造工作办公室，负责城市中心城区建成区范围内旧城改造管理工作；设立了郑州市合村并城办公室，负责市区中心城区建成区外城市规划区内，“六城十组团”、产业聚集区规划范围内的行政村或自然村、改制后的社区或转制后的股份制公司实施合村并城，指导各县（市、区）合村并城工作；设立了郑州市新型农村社区建设办公室，负责郑州市中心城区、六城十组团、县城、产业聚集区外所有行政村新型农村社区建设试点工作。郑州市发展改革、财政、规划、国土资源、建设、住房保障、民政、公安、农业、劳动和社会保障、计划生育、教育、卫生等各部门都要制订具体工作措施，共同作好城镇化建设管理工作。
二、城镇化建设中的金融需求
郑州市在城镇化建设过程中项目较多，资金需求量大，有很大的金融需求，商业银行可根据具体项目的建设内容和所处的阶段给予不同的贷款支持。一般而言，城镇化建设项目可分三个阶段：前期——拆迁补偿阶段、中期——安置房建设阶段、后期——商品住宅开发阶段。
（一）拆迁补偿阶段
此阶段需要当地政府部门为主导和开发商共同完成，具体工作内容为：制订旧城改造实施方案并报有关部门批准，与居民签订拆迁补偿协议，对居民房屋进行测量、登记、注销并发放补偿金，实施拆迁及居民过渡安置。此阶段用时长，投入大，工作难度也最大，能否顺利与居民达成拆迁补偿协议并按计划完成拆迁工作是整个项目成功的关键。
在此阶段，由于项目各类批复手续都在办理中，项目前景不明朗，银行不宜给予贷款支持，期间所发生的费用需要开发商用自有资金支付。
（二）安置房建设阶段
在安置房建设阶段，项目改造方案已得到市政府批复，并陆续取得土地、规划、建设、环保、发改委等相关部门的批复文件。此时拆迁工作基本完成，过渡费按期发放，已基本具备安置房建设条件，银行可根据客户需求和项目建设内容，给予城镇化建设贷款支持。
城镇化建设贷款的资金用途为向拆迁户支付拆迁补偿费用和建设安置户，还款来源为按照1：2配置的商品房开发项目的销售收入。
（三）商品住宅开发阶段
对开发商而言，前两个阶段为现金净投入，占用了开发商大量现金且无投资回报，丰厚收益来自于商业开发项目。此阶段，开发商的投入主要包括土地成本、工程成本及其它相关费税。投资回报来自两个方面：一是政府返还的购地款，根据郑州市有关文件规定，土地成交价的60%需返还给开发商，用于安置房项目建设；二是商业开发项目净收益，商业开发项目的建设规模是区人民政府根据核定的拆迁补偿安置成本确定的，以保证开发商有足够的利润覆盖拆迁补偿安置成本后还有一定盈余。
商业开发项目是城镇化建设贷款重要的还款来源，贷款条件往往设置为以本项目的土地和在建工程作抵押，并实行封闭管理，但是此条件限制了开发商利用本项目的融资功能。银行也可把商业开发项目作为一个普通的房地产项目给予房地产开发贷款支持。 三、城镇化建设贷款主要风险点
城镇化建设贷款的用款主体和贷款偿还来源分属不同的项目，这一特性决定了银行应分别识别不同项目的风险。一般而言，城镇化建设项目的关键风险点是项目合规性风险，商业开发项目的关键风险点是建设项目的完工风险和房地产业的市场风险。
（一）项目合规性风险
城镇化建设项目从项目提出到具体实施需要一个自下而上又自上而下的过程，具体地说，项目从开发商和村民小组协商开始，经居委会、街道办事处、区政府、市政府逐级上报审批后，又逐级下达，同时在区政府和市政府环节，还要经土地、财政、规划、建设、税务、环境等十几个职能部门批准，任何一个行政审批如不能顺利通过都会影响项目推进。
（二）借款人主体资格风险
城镇化建设贷款项目较普通房地产项目复杂，表现在三个方面：一是行政审批涉及十几个政府部门，手续繁琐，用时较长；二是拆迁安置涉及千家万户，操作困难，媒体关注度较高；三是安置房与商品住宅同时建设，资金需求量大。借款人即要在资质等级、资产规模、土地储备等方面表现有较强的硬实力，也要在品牌知名度、过往业绩、银行征信等方面有较强的软实力。
（三）项目建设风险
城镇化建设项目的建设风险主要有：一是拆迁进度不理想，久拖不决，项目无法开工建设；二是不具备开工条件即开工建设，边建边补办手续，存在勒令停工或遭受巨额罚款的风险；三是施工过程中修改方案，增加建设内容，导致工期延长，投资超概算（在安置房建设中经常发生）；四是工程质量不达标，拆迁户拒绝回迁的风险。
（四）资金风险
安置房项目前期投入主要为支付给拆迁户的现金补偿，中期投入主要为安置房建设成本和支付给拆迁户的安家过渡费用，后期回迁时只能带来有限的现金回流（很多安置房以低于成本价回购），整个项目表现为现金净流出。由于安置房先行建设，且没有投资回报，为后续商业开发构成了巨大的资金压力。因为要同时建设两个项目，且要用后一个项目的现金流入去覆盖前一个项目，要求开发商一方面要加大资本金和银行贷款的筹措力度，另一方面要加强项目建设管理和资金管理，最大限度利用施工单位垫资和商品房预售收入。在房价持续升温和国家宏观调控压力持续加大的现实面前，资金风险有加大的趋势。
（五）房地产市场风险
城镇化建设贷款的资产质量与我国房地产市场行情的关联度相当高，当今房地产市场价格持续走高，国家对房地产的调控措施日趋严厉，未来市场更加扑朔迷离，如政策累加效应开始显现，必将导致房地产市场价格下跌、成交量萎缩，商业开发项目预期收益无法实现，将置银行贷款于风险之中。
（六）开发商的道德风险
与其它项目不同，城镇化建设贷款道德风险非常突出，相关事件常见报端，该类事件可归为两类：一类发生在拆迁补偿过程中，开发商为使项目尽快开工，采用哄骗手段，许诺提高待遇、增加补偿、安排工作等骗取居民信任，与其签订拆迁协议，更有甚者在未达成拆迁协议前强行拆除居民房屋，酿成社会丑闻；第二类发生在安置房建设阶段，主要表现为容积率过高，配套设施不完善或没有配套设施，建筑材料差，工程质量差，致使安置房完工后拆迁居民拒绝回迁。
四、开展城镇化建设贷款的工作建议
商业银行在一个地区是否开展城镇化建设贷款业务与当地政府对城镇化建设工作的重视程度、制度完备程度和当地政策环境、市场环境关系很大，建议实行区域资格准入制度，在区域准入基础上选择客户和项目。审查一个地区开展城镇化建设贷款应考虑的因素有：
（一）良好的政策环境
城镇化建设涉及一个城市的市容市貌和千家万户的生计，它不是一项单纯的商业活动，而是一项政府工程，政府应有重要领导负责此事，出台相关政策提供制度保障，组建专门机构负责整体进程。政府在城镇化建设过程中负有规划、组织、协调、监督的职责，城镇化建设项目的具体实施可交由具有丰富市场经验的某一法人实体来完成，但必须在政府的严密监管之下。
银行应认真收集当地政府出台的一系列相关政策文件，走访相关部门，了解政策环境。对于没有配套政策支持和相关制度保证，单纯依靠长官意志和市场行为实施的城镇化建设，很容易酿成社会事件，银行应避而远之。同时要多走访房地产开发企业，了解当地政府主管部门的办事效率和工作作风，审慎在存在办事拖沓、不按章办事的地区开展此项业务。
（二）让利于民的顶层设计
中央强调的城镇化，不是简单的城镇基础建设，而是新型城镇化的推进方式，既通过户籍制度等一系列配套制度改革，推进农民工市民化的一个过程，在这个过程中，通过城市建设带动农民身份转变，来逐步拉动消费增长。
一个地区的城镇化建设方案在惠民措施上应包括：农民的身份转变为市民，并享有一系列的社会保障；安置用地由集体土地转变为国有出让土地，安置房可在二级市场自由转让；以公开透明的价格对被征用的土地和拆迁的房屋给予补偿；妥善解决失去土地和房屋的老百姓的民生问题。农民安置问题解决不好，违背了新型城镇化建设的初衷，时间久了安置区容易变成城市的贫民窟。
（三）健康的房地产市场
河南多数地区城镇化建设的贷款还款来源为政府以较低的土地转让成本让渡给开发商的商业开发项目带来的收益，这就要求我们必须考察这个城市的房地产市场是否健康，具体包括：当地政府出台的房地产调控政策，土地供应总量及价格，普通商品住宅供销变化及价格走势，居民收入状况及购买能力。如果这个城市的房地产供应远大于需求，且价格远高于周边地区，银行应拒绝这种组合方式。
（四）专业的管理团队
城镇化建设贷款是银行一个全新的贷款品种，在产品推出初期，各行应成立专门的团队进行产品研究和市场调查，结合本地政策环境和管理模式进行恰当的市场定位，努力探索一条适合本区域特点的城镇化建设贷款的路子。切忌在产品推出初期，不加研究，一哄而上，盲目支持。
一、郑州市城镇化建设模式
（一）郑州市城镇化建设模式的形成
郑州市城中村改造最早始于20世纪90年代，1995年，河南华诚房地产开发公司取得位于郑州市东太康路附近张砦村约103亩土地，由于缺乏开发经验等原因，土地闲置6年。2001年10月与郑州长江置业有限公司达成合作协议，2003年7月项目正式动工，即目前的“大上海步行街购物中心”。几经周折，该项目成为了郑州市第一个城中村改造项目。
2003年9月，郑州市政府出台了《郑州市城中村改造规定（试行）》，标志着郑州市城中村改造正式启动。在这一阶段，城中村改造是在政府主导下进行的，有两种模式：一种是以路寨村为代表的村民入股实行股份制公司化模式，城中村自我改造；另一种是以西关虎屯、燕庄为代表，由开发商直接投资独立建设的模式。实践证明，第二种模式改造顺利，第一种模式容易导致村委会与开发商合作过程中多次出现反复，最终以失败告终。
又经过五年时间的探索与借鉴，2007年6月份，郑州市出台了《进一步规范城中村改造的若干决定》，随后又出台了《关于城中村改造有关政策实施中具体细则的会议纪要》、《关于城中村改造中廉租住房和周转房建设有关问题的通知》、《关于禁止城中村擅自拆迁和擅自开工建设有关问题的通知》、《关于印发<郑州市城中村改造工作流程（试行）>的通知》等一系列文件，形成了相对成熟的新的城中村改造模式，其核心内容是：制定了城中村改造的安置开发比，将“招、拍、挂”拿地机制引入城中村改造中来，全面叫停“小产权房”建设，明确了新的拆迁、安置、赔付标准，创造性地将城中村改造和小户型、廉租房建设联系在一起。
进入2011年，郑州市人民政府先后出台了《郑州市旧城改造管理办法（试行）》、《郑州市人民政府关于合村并城工作的指导意见》、《郑州市人民政府关于新型农村社区建设工作的指导意见》，郑州市城镇化建设进入了一个新的阶段，即：在政府统一监管下，政府委托有资质的房地产开发公司主导拆迁安置工作；政府按照1：2安置开发比（安置房建筑面积/商品房建筑面积）配套商业开发项目交开发商经营；除此之外整理出的土地交土地储备中心收储，采取市场运作模式公开出让。新模式的最大特点是由政府全程监管，规划部门对用地进行规划，学校、医院、绿地等市政基础设施和公共配套设施更加完善，建筑密度、容积率、楼间距和日照等指标更加合理。
（二）郑州市城镇化建设管理架构
为做好郑州市城镇化建设工作，郑州市先后设立了城中村（旧城）改造工作办公室，负责城市中心城区建成区范围内旧城改造管理工作；设立了郑州市合村并城办公室，负责市区中心城区建成区外城市规划区内，“六城十组团”、产业聚集区规划范围内的行政村或自然村、改制后的社区或转制后的股份制公司实施合村并城，指导各县（市、区）合村并城工作；设立了郑州市新型农村社区建设办公室，负责郑州市中心城区、六城十组团、县城、产业聚集区外所有行政村新型农村社区建设试点工作。郑州市发展改革、财政、规划、国土资源、建设、住房保障、民政、公安、农业、劳动和社会保障、计划生育、教育、卫生等各部门都要制订具体工作措施，共同作好城镇化建设管理工作。
二、城镇化建设中的金融需求
郑州市在城镇化建设过程中项目较多，资金需求量大，有很大的金融需求，商业银行可根据具体项目的建设内容和所处的阶段给予不同的贷款支持。一般而言，城镇化建设项目可分三个阶段：前期——拆迁补偿阶段、中期——安置房建设阶段、后期——商品住宅开发阶段。
（一）拆迁补偿阶段
此阶段需要当地政府部门为主导和开发商共同完成，具体工作内容为：制订旧城改造实施方案并报有关部门批准，与居民签订拆迁补偿协议，对居民房屋进行测量、登记、注销并发放补偿金，实施拆迁及居民过渡安置。此阶段用时长，投入大，工作难度也最大，能否顺利与居民达成拆迁补偿协议并按计划完成拆迁工作是整个项目成功的关键。
在此阶段，由于项目各类批复手续都在办理中，项目前景不明朗，银行不宜给予贷款支持，期间所发生的费用需要开发商用自有资金支付。
（二）安置房建设阶段
在安置房建设阶段，项目改造方案已得到市政府批复，并陆续取得土地、规划、建设、环保、发改委等相关部门的批复文件。此时拆迁工作基本完成，过渡费按期发放，已基本具备安置房建设条件，银行可根据客户需求和项目建设内容，给予城镇化建设贷款支持。
城镇化建设贷款的资金用途为向拆迁户支付拆迁补偿费用和建设安置户，还款来源为按照1：2配置的商品房开发项目的销售收入。
（三）商品住宅开发阶段
对开发商而言，前两个阶段为现金净投入，占用了开发商大量现金且无投资回报，丰厚收益来自于商业开发项目。此阶段，开发商的投入主要包括土地成本、工程成本及其它相关费税。投资回报来自两个方面：一是政府返还的购地款，根据郑州市有关文件规定，土地成交价的60%需返还给开发商，用于安置房项目建设；二是商业开发项目净收益，商业开发项目的建设规模是区人民政府根据核定的拆迁补偿安置成本确定的，以保证开发商有足够的利润覆盖拆迁补偿安置成本后还有一定盈余。
商业开发项目是城镇化建设贷款重要的还款来源，贷款条件往往设置为以本项目的土地和在建工程作抵押，并实行封闭管理，但是此条件限制了开发商利用本项目的融资功能。银行也可把商业开发项目作为一个普通的房地产项目给予房地产开发贷款支持。 三、城镇化建设贷款主要风险点
城镇化建设贷款的用款主体和贷款偿还来源分属不同的项目，这一特性决定了银行应分别识别不同项目的风险。一般而言，城镇化建设项目的关键风险点是项目合规性风险，商业开发项目的关键风险点是建设项目的完工风险和房地产业的市场风险。
（一）项目合规性风险
城镇化建设项目从项目提出到具体实施需要一个自下而上又自上而下的过程，具体地说，项目从开发商和村民小组协商开始，经居委会、街道办事处、区政府、市政府逐级上报审批后，又逐级下达，同时在区政府和市政府环节，还要经土地、财政、规划、建设、税务、环境等十几个职能部门批准，任何一个行政审批如不能顺利通过都会影响项目推进。
（二）借款人主体资格风险
城镇化建设贷款项目较普通房地产项目复杂，表现在三个方面：一是行政审批涉及十几个政府部门，手续繁琐，用时较长；二是拆迁安置涉及千家万户，操作困难，媒体关注度较高；三是安置房与商品住宅同时建设，资金需求量大。借款人即要在资质等级、资产规模、土地储备等方面表现有较强的硬实力，也要在品牌知名度、过往业绩、银行征信等方面有较强的软实力。
（三）项目建设风险
城镇化建设项目的建设风险主要有：一是拆迁进度不理想，久拖不决，项目无法开工建设；二是不具备开工条件即开工建设，边建边补办手续，存在勒令停工或遭受巨额罚款的风险；三是施工过程中修改方案，增加建设内容，导致工期延长，投资超概算（在安置房建设中经常发生）；四是工程质量不达标，拆迁户拒绝回迁的风险。
（四）资金风险
安置房项目前期投入主要为支付给拆迁户的现金补偿，中期投入主要为安置房建设成本和支付给拆迁户的安家过渡费用，后期回迁时只能带来有限的现金回流（很多安置房以低于成本价回购），整个项目表现为现金净流出。由于安置房先行建设，且没有投资回报，为后续商业开发构成了巨大的资金压力。因为要同时建设两个项目，且要用后一个项目的现金流入去覆盖前一个项目，要求开发商一方面要加大资本金和银行贷款的筹措力度，另一方面要加强项目建设管理和资金管理，最大限度利用施工单位垫资和商品房预售收入。在房价持续升温和国家宏观调控压力持续加大的现实面前，资金风险有加大的趋势。
（五）房地产市场风险
城镇化建设贷款的资产质量与我国房地产市场行情的关联度相当高，当今房地产市场价格持续走高，国家对房地产的调控措施日趋严厉，未来市场更加扑朔迷离，如政策累加效应开始显现，必将导致房地产市场价格下跌、成交量萎缩，商业开发项目预期收益无法实现，将置银行贷款于风险之中。
（六）开发商的道德风险
与其它项目不同，城镇化建设贷款道德风险非常突出，相关事件常见报端，该类事件可归为两类：一类发生在拆迁补偿过程中，开发商为使项目尽快开工，采用哄骗手段，许诺提高待遇、增加补偿、安排工作等骗取居民信任，与其签订拆迁协议，更有甚者在未达成拆迁协议前强行拆除居民房屋，酿成社会丑闻；第二类发生在安置房建设阶段，主要表现为容积率过高，配套设施不完善或没有配套设施，建筑材料差，工程质量差，致使安置房完工后拆迁居民拒绝回迁。
四、开展城镇化建设贷款的工作建议
商业银行在一个地区是否开展城镇化建设贷款业务与当地政府对城镇化建设工作的重视程度、制度完备程度和当地政策环境、市场环境关系很大，建议实行区域资格准入制度，在区域准入基础上选择客户和项目。审查一个地区开展城镇化建设贷款应考虑的因素有：
（一）良好的政策环境
城镇化建设涉及一个城市的市容市貌和千家万户的生计，它不是一项单纯的商业活动，而是一项政府工程，政府应有重要领导负责此事，出台相关政策提供制度保障，组建专门机构负责整体进程。政府在城镇化建设过程中负有规划、组织、协调、监督的职责，城镇化建设项目的具体实施可交由具有丰富市场经验的某一法人实体来完成，但必须在政府的严密监管之下。
银行应认真收集当地政府出台的一系列相关政策文件，走访相关部门，了解政策环境。对于没有配套政策支持和相关制度保证，单纯依靠长官意志和市场行为实施的城镇化建设，很容易酿成社会事件，银行应避而远之。同时要多走访房地产开发企业，了解当地政府主管部门的办事效率和工作作风，审慎在存在办事拖沓、不按章办事的地区开展此项业务。
（二）让利于民的顶层设计
中央强调的城镇化，不是简单的城镇基础建设，而是新型城镇化的推进方式，既通过户籍制度等一系列配套制度改革，推进农民工市民化的一个过程，在这个过程中，通过城市建设带动农民身份转变，来逐步拉动消费增长。
一个地区的城镇化建设方案在惠民措施上应包括：农民的身份转变为市民，并享有一系列的社会保障；安置用地由集体土地转变为国有出让土地，安置房可在二级市场自由转让；以公开透明的价格对被征用的土地和拆迁的房屋给予补偿；妥善解决失去土地和房屋的老百姓的民生问题。农民安置问题解决不好，违背了新型城镇化建设的初衷，时间久了安置区容易变成城市的贫民窟。
（三）健康的房地产市场
河南多数地区城镇化建设的贷款还款来源为政府以较低的土地转让成本让渡给开发商的商业开发项目带来的收益，这就要求我们必须考察这个城市的房地产市场是否健康，具体包括：当地政府出台的房地产调控政策，土地供应总量及价格，普通商品住宅供销变化及价格走势，居民收入状况及购买能力。如果这个城市的房地产供应远大于需求，且价格远高于周边地区，银行应拒绝这种组合方式。
（四）专业的管理团队
城镇化建设贷款是银行一个全新的贷款品种，在产品推出初期，各行应成立专门的团队进行产品研究和市场调查，结合本地政策环境和管理模式进行恰当的市场定位，努力探索一条适合本区域特点的城镇化建设贷款的路子。切忌在产品推出初期，不加研究，一哄而上，盲目支持。