论文部分内容阅读
【摘要】本文详细梳理了我国地方债发展的“前世今生”，对地方债务“隐性化”存在的主要形式及风险暴露进行了阐述，重点分析了城投债的起源、发展及其背后的风险；对地方债务“显性化”的发展之路做以系统整理。
【关键词】地方债 融资平台 地方政府 风险
地方政府债务问题最初源于地方政府的各种财税收入来源不能满足其日益增长的投资需求。上世纪80年代末90年代初，我国的中央财政曾陷入严重危机状态，当时财政收入迅速下降，中央政府面临前所未有的“弱中央”的状态。94年党中央、国务院痛下决心进行了规模浩大的财政分税制改革，主要成果是形成了市场经济条件下中央与地方政府财政分配关系的基本框架。在这个框架下，中央政府收回了地方政府的部分财权，在某种程度上削弱了地方政府的财政实力，建立中央对地方的税收返还制度，并通过《预算法》明确规定地方政府不得发行地方债。但地方政府的经济建设不能停止，领导对业绩的追求也不会止步。此次改革为地方政府举债关上了正门，却催生了地方政府发债的“后门”。
一、地方政府债务“隐性化”存在的主要形式和风险暴露
企业债是世界债券市场中唯中国独有的一个品种，它的出现早于公司债，准确的说是早于《公司法》的产生。其渊源是当时我国的一些体制内机构因为建设需要筹集大量的资金，但它们不是正规的公司，多是一些没有经历改制的国有企业，于是它们就根据93年出台的《企业债管理条例》，发行企业债进行融资。而《公司法》出台之后，规定只有股份有限公司和有限责任公司可以发行公司债，于是这些没有经历改制的国有企业因不满足发行公司债的发行条件，只能通过设立地方政府融资平台继续发行企业债。
地方政府融资平台是由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体，是地方政府通過企业债进行融资的负债主体。通过地方政府融资平台发行的企业债又被形象的叫做“城投债”，这些债券表面上看，是不满足《公司法》发债条件发行的债券，好像低公司债一等，而实际上这些城投债大多数都有政府信用背书。在债券发行的一级市场，形成了“姜太公钓鱼愿者上钩”的局面，一方面，城投债的发行满足了未改制国有企业的融资需求，另一方面，相关的投资机构获取高收益的同时因政府的信用背书还降低了信用风险。
回顾城投债的发展历程，04年以前城投类企业债券仅发行8支，合计156亿，处于起步发展阶段；05年人行发布《短期融资券管理办法》，地方政府融资平台发行的债券品种丰富起来。城投债的爆发源自次贷危机期间我国的四万亿刺激计划，09年人行和银监会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》申明“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债等融资工具”，于是城投债大放量，09年政府融资平台总计发行162支债券，为08年的3.31倍，发行债券规模总计2821亿，为08年的3.81倍。
然而，这种“隐性化”的融资形式背后隐藏了许多风险。改革开放以来，中国的经济进入高速增长通道，城镇化进程加速推进，地方政府在基础支撑体系、社会福利保障等现代公共服务体系方面的职能不断提升，公共支出资金的跨期配置需求增加，融资需求异常迫切。于是，在我国以国有企业为主的非金融企业债规模迅速扩大，带动经济债务杠杆率一路攀升，导致地方政府债务负担沉重，隐形担保乱象丛生，银行等金融机构资产负债表承压。在此背景下，明晰并化解地方政府相关的存量债务，控制新增债务规模，规范地方政府债务运作，成为了国家控制系统性风险，确保经济转型期平稳过渡的重要任务。具体的做法如，10年国务院《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》里申明“坚决制止地方政府违规担保承诺行为”；中国银监会《关于切实做好2011年地方融资平台贷款风险监管工作的通知》申明“严肃查处违规担保行为”；14年国务院下发《关于加强地方政府性债务管理的意见》明确了从15年开始，地方政府只能通过发行债券融资，并对地方政府债券品种、债务规模、风险预警机制及相应的配套制度做出原则性安排，这之后城投债或将逐步告别历史舞台。
二、地方政府债务的“显性化”之路
这里的“显性化”主要是指地方政府以自己的名义发行债券，而不必通过地方政府融资平台，这一发展过程主要经历了“三步走”，即地方债的“代发代还-自发代还-自发自还”。
地方债的禁令在09年被打破，为了解决危机期间四万亿刺激计划的配套资金问题，经全国人大委员会通过，国务院批准由财政部代理发行2000亿地方债。在这种模式下，地方政府的信用由中央政府信用兜底。地方发债的额度由中央政府审批，财政部通过发行国债的方式，按照批准的额度，向社会发售，在偿还环节，由地方财政将规定本息按期上缴财政部的专户，由财政部代为偿还。
“代发代还”的模式运行两年之后，11年财政部发布《2011年地方政府自行发债试点办法》，允许四个省、市开展地方政府自行发债试点，这是对传统地方债由财政部代发模式的突破，但这次突破只完成了一半的使命，地方债的还本付息仍由财政部代办，中央政府信用兜底的格局还是没有被打破。
直到14年财政部发布《2014年地方政府债券自发自还试点办法》，指出十个省市试点地区可在国务院批准的发债规模限额内，自行组织本地区政府债券发行、支付利息和偿还本金的机制，标志着地方政府债券试点由“自发代还”转向“自发自还”。自此地方债脱去了中央政府信用的庇护，可谓改革中的大跨步。
进入15年，为缓解地方政府的到期偿债压力，财政部分别于3月和6月下达了两个批次，每批1万亿的地方政府债务置换额度。截止8月底，今年地方债发行规模已近2万亿，其中置换债约占3/4的份额，所有债务由地方政府自发自还，地方债发展向成熟阶段迈进。
三、结语
我国地方政府债务问题很久以来一直处于隐性化的状态下，因政策层面的制约和地方经济发展的需要，地方政府只能通过融资平台举债（包括城投债和银行贷款），由此引发的过度举债、担保乱象、债务不透明等问题构成了我国财政系统和金融系统的风险隐患。如今，通过地方债自发自还、城投平台限制以及债务置换等多种举措并行，我国的地方债发展日趋“阳光化”、“规范化”，将有助于降低我国经济的系统性风险，并助力我国经济转型平稳推进。
参考文献
[1]王洋，傅娟.从允许地方政府发债看打破金融行业行政垄断[J].财政研究，2015（2）.
[2]周晓明.地方债：中国式的“次贷危机”——从穆迪调低中国地方政府信用谈起[J].财经科学，2013（9）.
[3]白彦锋，李然.中国地方政府自主发债历程问题研究[J].中央财经大学学报，2012（5）.
[4]王丽英，胡尹燕.我国推进地方债自主发行问题研究[J].现代财经，2012（5）.
[5]张海星.地方债放行：制度配套与有效监管[J].财贸经济，2009（10）.
【关键词】地方债 融资平台 地方政府 风险
地方政府债务问题最初源于地方政府的各种财税收入来源不能满足其日益增长的投资需求。上世纪80年代末90年代初，我国的中央财政曾陷入严重危机状态，当时财政收入迅速下降，中央政府面临前所未有的“弱中央”的状态。94年党中央、国务院痛下决心进行了规模浩大的财政分税制改革，主要成果是形成了市场经济条件下中央与地方政府财政分配关系的基本框架。在这个框架下，中央政府收回了地方政府的部分财权，在某种程度上削弱了地方政府的财政实力，建立中央对地方的税收返还制度，并通过《预算法》明确规定地方政府不得发行地方债。但地方政府的经济建设不能停止，领导对业绩的追求也不会止步。此次改革为地方政府举债关上了正门，却催生了地方政府发债的“后门”。
一、地方政府债务“隐性化”存在的主要形式和风险暴露
企业债是世界债券市场中唯中国独有的一个品种，它的出现早于公司债，准确的说是早于《公司法》的产生。其渊源是当时我国的一些体制内机构因为建设需要筹集大量的资金，但它们不是正规的公司，多是一些没有经历改制的国有企业，于是它们就根据93年出台的《企业债管理条例》，发行企业债进行融资。而《公司法》出台之后，规定只有股份有限公司和有限责任公司可以发行公司债，于是这些没有经历改制的国有企业因不满足发行公司债的发行条件，只能通过设立地方政府融资平台继续发行企业债。
地方政府融资平台是由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体，是地方政府通過企业债进行融资的负债主体。通过地方政府融资平台发行的企业债又被形象的叫做“城投债”，这些债券表面上看，是不满足《公司法》发债条件发行的债券，好像低公司债一等，而实际上这些城投债大多数都有政府信用背书。在债券发行的一级市场，形成了“姜太公钓鱼愿者上钩”的局面，一方面，城投债的发行满足了未改制国有企业的融资需求，另一方面，相关的投资机构获取高收益的同时因政府的信用背书还降低了信用风险。
回顾城投债的发展历程，04年以前城投类企业债券仅发行8支，合计156亿，处于起步发展阶段；05年人行发布《短期融资券管理办法》，地方政府融资平台发行的债券品种丰富起来。城投债的爆发源自次贷危机期间我国的四万亿刺激计划，09年人行和银监会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》申明“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债等融资工具”，于是城投债大放量，09年政府融资平台总计发行162支债券，为08年的3.31倍，发行债券规模总计2821亿，为08年的3.81倍。
然而，这种“隐性化”的融资形式背后隐藏了许多风险。改革开放以来，中国的经济进入高速增长通道，城镇化进程加速推进，地方政府在基础支撑体系、社会福利保障等现代公共服务体系方面的职能不断提升，公共支出资金的跨期配置需求增加，融资需求异常迫切。于是，在我国以国有企业为主的非金融企业债规模迅速扩大，带动经济债务杠杆率一路攀升，导致地方政府债务负担沉重，隐形担保乱象丛生，银行等金融机构资产负债表承压。在此背景下，明晰并化解地方政府相关的存量债务，控制新增债务规模，规范地方政府债务运作，成为了国家控制系统性风险，确保经济转型期平稳过渡的重要任务。具体的做法如，10年国务院《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》里申明“坚决制止地方政府违规担保承诺行为”；中国银监会《关于切实做好2011年地方融资平台贷款风险监管工作的通知》申明“严肃查处违规担保行为”；14年国务院下发《关于加强地方政府性债务管理的意见》明确了从15年开始，地方政府只能通过发行债券融资，并对地方政府债券品种、债务规模、风险预警机制及相应的配套制度做出原则性安排，这之后城投债或将逐步告别历史舞台。
二、地方政府债务的“显性化”之路
这里的“显性化”主要是指地方政府以自己的名义发行债券，而不必通过地方政府融资平台，这一发展过程主要经历了“三步走”，即地方债的“代发代还-自发代还-自发自还”。
地方债的禁令在09年被打破，为了解决危机期间四万亿刺激计划的配套资金问题，经全国人大委员会通过，国务院批准由财政部代理发行2000亿地方债。在这种模式下，地方政府的信用由中央政府信用兜底。地方发债的额度由中央政府审批，财政部通过发行国债的方式，按照批准的额度，向社会发售，在偿还环节，由地方财政将规定本息按期上缴财政部的专户，由财政部代为偿还。
“代发代还”的模式运行两年之后，11年财政部发布《2011年地方政府自行发债试点办法》，允许四个省、市开展地方政府自行发债试点，这是对传统地方债由财政部代发模式的突破，但这次突破只完成了一半的使命，地方债的还本付息仍由财政部代办，中央政府信用兜底的格局还是没有被打破。
直到14年财政部发布《2014年地方政府债券自发自还试点办法》，指出十个省市试点地区可在国务院批准的发债规模限额内，自行组织本地区政府债券发行、支付利息和偿还本金的机制，标志着地方政府债券试点由“自发代还”转向“自发自还”。自此地方债脱去了中央政府信用的庇护，可谓改革中的大跨步。
进入15年，为缓解地方政府的到期偿债压力，财政部分别于3月和6月下达了两个批次，每批1万亿的地方政府债务置换额度。截止8月底，今年地方债发行规模已近2万亿，其中置换债约占3/4的份额，所有债务由地方政府自发自还，地方债发展向成熟阶段迈进。
三、结语
我国地方政府债务问题很久以来一直处于隐性化的状态下，因政策层面的制约和地方经济发展的需要，地方政府只能通过融资平台举债（包括城投债和银行贷款），由此引发的过度举债、担保乱象、债务不透明等问题构成了我国财政系统和金融系统的风险隐患。如今，通过地方债自发自还、城投平台限制以及债务置换等多种举措并行，我国的地方债发展日趋“阳光化”、“规范化”，将有助于降低我国经济的系统性风险，并助力我国经济转型平稳推进。
参考文献
[1]王洋，傅娟.从允许地方政府发债看打破金融行业行政垄断[J].财政研究，2015（2）.
[2]周晓明.地方债：中国式的“次贷危机”——从穆迪调低中国地方政府信用谈起[J].财经科学，2013（9）.
[3]白彦锋，李然.中国地方政府自主发债历程问题研究[J].中央财经大学学报，2012（5）.
[4]王丽英，胡尹燕.我国推进地方债自主发行问题研究[J].现代财经，2012（5）.
[5]张海星.地方债放行：制度配套与有效监管[J].财贸经济，2009（10）.