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摘要：人民监督员制度是国家为了规范检察机关办理自侦案件活动而建立的一套社会监督机制。多年来，该制度为我国检察工作的开展发挥了积极有益的作用。然而，人们对建立人民监督员制度的争议也始终存在。本文试图从法理学的角度对该制度存在的合法性与合理性进行分析，并对该制度的完善提出若干建议。
关键词：人民监督员制度 法理基础 检察机关
一、人民监督员制度概述
人民监督员制度是最高人民检察院为了保证检察机关在办案过程中公正执法，切实有效地发挥检察职能而从社会选任具有代表性的人士，按照既定的程序和规则，对检察机关的执法活动进行监督的一种司法制度。按照《关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定（试行）》的要求，人民监督员由各级机关、团体、企事业单位推荐，在征得本人同意后，由检察长颁发证书，从而取得人民监督员资格。 从职责上来看，人民监督员主要对检察机关拟作撤案、不起诉处理、犯罪嫌疑人不服逮捕决定的职务犯罪案件进行监督。同时，对检察机关在办案中发生的"五种情形"，即应当立案而不立案或者不应当立案而立案；超期羁押；违法搜查、扣押、冻结；应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定；检察人员在办案中徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证进行监督，提出监督意见。【1】可以说，人民监督员这种有效的"外部监督"方式，使得人民群众可以直接监督检察权的运行，加强了对检察权的监督制约，体现出检察机关以人为本的执法理念和勇于接受人民群众监督的决心。
二、关于人民监督员制度的法理基础探析
人民监督员制度是对我国现行司法制度进行的一项有益探索，既符合我国国情的需要，也符合法律的基本理念，具有坚实的法理基础和巨大的发展空间。
1、该制度是权力制约与监督理念的具体体现。在权力制度体系中，法律监督权的设置对法治而言至关重要，法运作的正义需要以监督为屏障，监督的必要性在于权力需要他律的定理。【2】检察权作为国家司法权的重要组成部分，其自身活动需要有效地监督制约。检察权的监督即包括内部监督也包括外部监督。内部监督主要包括检察机关上级对下级监督以及同一检察机关内部门之间的监督。然而这种监督毕竟是是检察系统内的自我监督，其监督的效果难免会引起外界的质疑。而现有的外部监督机制，无论是人大、法院或舆论监督，在实践中的监督力度相对较弱，特别是针对检察机关自侦案件中的撤销案件、不批捕、不起诉等司法活动的监督缺乏必要的制度支持。而在人民监督员制度下，广大人民监督员可以运用国家赋予的信息知悉权、评议纠错权、启动纠错程序权等权利，发挥对检察权的外部监督作用，弥补现存监督机制的不足。
2、符合公平正义的价值追求。司法公正是社会正义的一个重要组成部分，公平正义是司法的生命，也是司法活动永恒的价值追求。人民监督员制度的引进的直接目的，就在于通过对检察机关司法活动参与和监督，保障司法活动的公平公正，促进社会正义的实现。人民监督员的这种监督，既体现了实体公正（如：对自侦案件拟撤销、不起诉等实体法律问题提出意见），也体现了程序公正（如对检察机关的超期羁押等程序问题提出意见），而实体与程序正义的实现，可以有效地避免司法权力的滥用，进而抑制司法腐败现象的发生。
3、符合我国宪法法律的精神。我国宪法中明确规定："中华人民共和国的一切权力属于人民。"我国宪法第二十七条规定："一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。"《人民检察院组织法》第七条规定："人民检察院在工作中必须坚持实事求是，贯彻执行群众路线，倾听群众意见，接受人民的监督。"以上这些法条均体现了人民主权的基本理念，国家一切权力的行使都离不开人民的参与，司法权也不能例外。人民监督员从广大人民群众中产生，广泛地参与司活动，不但能够充分地行使权力，还有助于提升全民的法律意识，达到法律效果与社会效果的统一。
三、关于完善人民监督员制度的建议
全国检察机关普遍实行人民监督制员制度以来，积累了一些成功的经验和做法，为检察事业的发展发挥了积极的作用。然而在该项制度运行当中出现了一些问题，需要尽快加以规范和完善。
一是要完善人民监督员的选拔制度。首先，应扩大人民监督员的选拔泛围。目前的人民监督员主要由党政机关、社会团体和企事业单位推荐产生。这就意味着大量的农民、个体户和社会自由职业者无法进入到人民监督员的队伍当中。笔者建议，可将村委会、居委会等群众自治组织纳入到推荐单位之中，甚至可以允许公民以个人身份进行自我推荐，以便能够最大限度地扩大人民监督员的选拔范围。其次，应加强人大的作用。现有人民监督员产生的最终决定权实际上是掌握在检察机关手中，产生这种方式仍具有体制内的特征。在日后的改革中，可将人民监督员的选举纳入到各级人大的职权范围内，以增强人民监督员的权威性和独立性。再次，应进一步明确人民监督员选拔条件。现有制度只要求人民监督员具有"良好的政治素质和较高的政策、法律水平"。然而这一规定显得过于原则和空泛，究竟达到怎样的政策和法律水平才能算"较高"呢？这些都需要制定更为明确的标准加以规范。
二是要增强人民监督员的监督效力。从目前的实践中来看，人民监督员具有的仅仅是建议权，意见是否被采纳最终还是由检察机关决定。笔者认为，在人民监督员决定时，应赋予其部分强制性效力。对此问题可以参考日本的检察审查会制度。日本《检察审查会法》规定，在检察审查会作出了适于起诉的决议后，如果检察官对于该决议所涉及的案件再次作出不起诉处分时，或者自适于起诉决议的决议书副本送达之日起3个月内，未收到检察官作出的关于案件处分的通知时，即开启第二阶段的审查。当检察审查会对检察官的不起诉处分进行了二次审查后，仍然认为适于起诉时，应当作出起诉决议，即起诉决议具有法律拘束力。【3】我国司法实践中，像检察权这样的公权力仍然处于强势地位，只有在制度设计上应当赋予人民监督员一定的强制监督效力，才有助于提升这一制度的实效性。
三是要完善对人民监督员的管理。关于人民监督员的管理，目前普遍的做法是在各级检察机关内部设立人民监督员办公室，负责日常工作。靠自己管理的机构来监督自己，难免又回到"自己监督自己"的怪圈。【4】随着人民监督员制度的法制化进程加快，逐步实现人民监督员产生方式的外部化是大势所趋。【5】笔者建议可设置一个人民监督员人才库，由人大或司法局独立进行管理。在对检察机关的司法活动进行监督时，从人才库内随机抽取，以减少外来因素的干扰和影响。同时，加强人民监督员的培训和考核，对不符和任职条件的人民监督员进行更换，以提高人民监督员的整体素质。
注释：
【1】详见《最高人民检察院关于人民检察院直接受理偵查案件实行人民监督员制度的规定（试行）》。
【2】陈霄 王爱瑞：《试论建构人民监督员制度的法理基础》，《福建法学》，2005年02期。
【3】宋英辉：《日木刑事诉讼制度最新改革评析》，《河北法学》，2007年1月第25卷第1期。
【4】李春青：《关于人民监督员制度几个问题的探讨》，《今日科苑》，2006年06期。
【5】高一飞：《人民监督员制度改革研究》，《南京师大学报》，2009年第4期。
作者简介：周滨，黑龙江人，天津商业大学09级法理专业在读研究生。
关键词：人民监督员制度 法理基础 检察机关
一、人民监督员制度概述
人民监督员制度是最高人民检察院为了保证检察机关在办案过程中公正执法，切实有效地发挥检察职能而从社会选任具有代表性的人士，按照既定的程序和规则，对检察机关的执法活动进行监督的一种司法制度。按照《关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定（试行）》的要求，人民监督员由各级机关、团体、企事业单位推荐，在征得本人同意后，由检察长颁发证书，从而取得人民监督员资格。 从职责上来看，人民监督员主要对检察机关拟作撤案、不起诉处理、犯罪嫌疑人不服逮捕决定的职务犯罪案件进行监督。同时，对检察机关在办案中发生的"五种情形"，即应当立案而不立案或者不应当立案而立案；超期羁押；违法搜查、扣押、冻结；应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定；检察人员在办案中徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证进行监督，提出监督意见。【1】可以说，人民监督员这种有效的"外部监督"方式，使得人民群众可以直接监督检察权的运行，加强了对检察权的监督制约，体现出检察机关以人为本的执法理念和勇于接受人民群众监督的决心。
二、关于人民监督员制度的法理基础探析
人民监督员制度是对我国现行司法制度进行的一项有益探索，既符合我国国情的需要，也符合法律的基本理念，具有坚实的法理基础和巨大的发展空间。
1、该制度是权力制约与监督理念的具体体现。在权力制度体系中，法律监督权的设置对法治而言至关重要，法运作的正义需要以监督为屏障，监督的必要性在于权力需要他律的定理。【2】检察权作为国家司法权的重要组成部分，其自身活动需要有效地监督制约。检察权的监督即包括内部监督也包括外部监督。内部监督主要包括检察机关上级对下级监督以及同一检察机关内部门之间的监督。然而这种监督毕竟是是检察系统内的自我监督，其监督的效果难免会引起外界的质疑。而现有的外部监督机制，无论是人大、法院或舆论监督，在实践中的监督力度相对较弱，特别是针对检察机关自侦案件中的撤销案件、不批捕、不起诉等司法活动的监督缺乏必要的制度支持。而在人民监督员制度下，广大人民监督员可以运用国家赋予的信息知悉权、评议纠错权、启动纠错程序权等权利，发挥对检察权的外部监督作用，弥补现存监督机制的不足。
2、符合公平正义的价值追求。司法公正是社会正义的一个重要组成部分，公平正义是司法的生命，也是司法活动永恒的价值追求。人民监督员制度的引进的直接目的，就在于通过对检察机关司法活动参与和监督，保障司法活动的公平公正，促进社会正义的实现。人民监督员的这种监督，既体现了实体公正（如：对自侦案件拟撤销、不起诉等实体法律问题提出意见），也体现了程序公正（如对检察机关的超期羁押等程序问题提出意见），而实体与程序正义的实现，可以有效地避免司法权力的滥用，进而抑制司法腐败现象的发生。
3、符合我国宪法法律的精神。我国宪法中明确规定："中华人民共和国的一切权力属于人民。"我国宪法第二十七条规定："一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。"《人民检察院组织法》第七条规定："人民检察院在工作中必须坚持实事求是，贯彻执行群众路线，倾听群众意见，接受人民的监督。"以上这些法条均体现了人民主权的基本理念，国家一切权力的行使都离不开人民的参与，司法权也不能例外。人民监督员从广大人民群众中产生，广泛地参与司活动，不但能够充分地行使权力，还有助于提升全民的法律意识，达到法律效果与社会效果的统一。
三、关于完善人民监督员制度的建议
全国检察机关普遍实行人民监督制员制度以来，积累了一些成功的经验和做法，为检察事业的发展发挥了积极的作用。然而在该项制度运行当中出现了一些问题，需要尽快加以规范和完善。
一是要完善人民监督员的选拔制度。首先，应扩大人民监督员的选拔泛围。目前的人民监督员主要由党政机关、社会团体和企事业单位推荐产生。这就意味着大量的农民、个体户和社会自由职业者无法进入到人民监督员的队伍当中。笔者建议，可将村委会、居委会等群众自治组织纳入到推荐单位之中，甚至可以允许公民以个人身份进行自我推荐，以便能够最大限度地扩大人民监督员的选拔范围。其次，应加强人大的作用。现有人民监督员产生的最终决定权实际上是掌握在检察机关手中，产生这种方式仍具有体制内的特征。在日后的改革中，可将人民监督员的选举纳入到各级人大的职权范围内，以增强人民监督员的权威性和独立性。再次，应进一步明确人民监督员选拔条件。现有制度只要求人民监督员具有"良好的政治素质和较高的政策、法律水平"。然而这一规定显得过于原则和空泛，究竟达到怎样的政策和法律水平才能算"较高"呢？这些都需要制定更为明确的标准加以规范。
二是要增强人民监督员的监督效力。从目前的实践中来看，人民监督员具有的仅仅是建议权，意见是否被采纳最终还是由检察机关决定。笔者认为，在人民监督员决定时，应赋予其部分强制性效力。对此问题可以参考日本的检察审查会制度。日本《检察审查会法》规定，在检察审查会作出了适于起诉的决议后，如果检察官对于该决议所涉及的案件再次作出不起诉处分时，或者自适于起诉决议的决议书副本送达之日起3个月内，未收到检察官作出的关于案件处分的通知时，即开启第二阶段的审查。当检察审查会对检察官的不起诉处分进行了二次审查后，仍然认为适于起诉时，应当作出起诉决议，即起诉决议具有法律拘束力。【3】我国司法实践中，像检察权这样的公权力仍然处于强势地位，只有在制度设计上应当赋予人民监督员一定的强制监督效力，才有助于提升这一制度的实效性。
三是要完善对人民监督员的管理。关于人民监督员的管理，目前普遍的做法是在各级检察机关内部设立人民监督员办公室，负责日常工作。靠自己管理的机构来监督自己，难免又回到"自己监督自己"的怪圈。【4】随着人民监督员制度的法制化进程加快，逐步实现人民监督员产生方式的外部化是大势所趋。【5】笔者建议可设置一个人民监督员人才库，由人大或司法局独立进行管理。在对检察机关的司法活动进行监督时，从人才库内随机抽取，以减少外来因素的干扰和影响。同时，加强人民监督员的培训和考核，对不符和任职条件的人民监督员进行更换，以提高人民监督员的整体素质。
注释：
【1】详见《最高人民检察院关于人民检察院直接受理偵查案件实行人民监督员制度的规定（试行）》。
【2】陈霄 王爱瑞：《试论建构人民监督员制度的法理基础》，《福建法学》，2005年02期。
【3】宋英辉：《日木刑事诉讼制度最新改革评析》，《河北法学》，2007年1月第25卷第1期。
【4】李春青：《关于人民监督员制度几个问题的探讨》，《今日科苑》，2006年06期。
【5】高一飞：《人民监督员制度改革研究》，《南京师大学报》，2009年第4期。
作者简介：周滨，黑龙江人，天津商业大学09级法理专业在读研究生。