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摘 要:完善职务犯罪侦查工作机制,对于保证职务犯罪侦查工作的顺利进行十分重要。当前,我国职务犯罪侦查工作机制还存在着职务犯罪案件线索来源渠道不宽、信息不畅,职务犯罪案件线索管理及侦查管辖属地化、抗干扰能力不强,初查手段立法规定位阶低、较为单一,职务犯罪侦查资源分散、力量不集中,职务犯罪侦查队伍管理和建设现状落后,拘传12小时时限的过短,职务犯罪侦查法定手段不力、尤其是不能使用特殊侦查手段,职务犯罪侦查工作的保密机制不健全等问题,必须有针对性完善职务犯罪侦果工作措施机制,以推进职务犯罪侦查工作的深入开展。
关键词:职务犯罪侦查;工作机制;完善对策
通过对基层院的调研,笔者认为,目前,我国职务犯罪侦查工作机制还存在不少问题,已远远不能适应对付日益严重职务犯罪的需要。我们现以W市两级院职务犯罪侦查工作为视角,实证分析当前职务犯罪侦查工作机制存在的问题,以寻求完善对策。
一、当前我国职务犯罪侦查工作机制存在的主要问题
1、职务犯罪案件线索来源渠道狭窄,信息不畅
抓好职务犯罪案件线索是搞好职务犯罪案件侦查工作的重要前提和基础。由于职务犯罪案件很少有具体的被害人,“当某种犯罪在人们看来不可能对自己造成损害时,它的影响就不足以激发起对作案者的公共义愤。”[1]根据我们对近三年来芜湖市两级检察院所立案查办的245件职务犯罪案件的调查情况来看,有不到10%的案件是从举报、信访中查获的;有约40%的案件是检察机关主动出击搜集线索或以案找案、深挖串案窝而获取的;有约45%的案件来源于上级院交办的案件线索、纪检监察机关和有关部门移送的案件线索。单靠举报线索破获职务犯罪案件成功率很低,且有不少的举报线索属于多头举报、模糊笼统,成为制约职务犯罪侦查工作的一大瓶颈。
2、职务犯罪案件线索管理及侦查管辖属地化,抗干扰能力不强。目前,除县处级以上干部职务犯罪要案外,绝大多数职务犯罪案件线索管理及其案件侦查大都由的基层院负责进行。这种属地化的职务犯罪案件线索管理及其侦查管辖,使基层院的职务犯罪侦查工作很难抵制来自权力、人情、亲情等各种因素的干扰。同时,由于基层院职务犯罪侦查部门工作人员及其主管领导与有关发案部门人员平时大都“低头不见抬头见”,必然会给职务犯罪侦查人员带来沉重的心理压力。不少基层职务犯罪侦查人员反映:“我们在查办案件时,经常会遇到这些情况:昨天我们还在一起聊天、喝酒,今天他(她)是我的审讯对象;我们昨天在一起打乒乓球或蓝球,互相问好,今天则对他(她)立案侦查……真的让我们很难直面犯罪嫌疑人眼神。”
3、初查手段难以适应查办职务犯罪案件的需要
初查工作“既是处理案件线索的一项重要措施和途径,也是立案程序的一项重要内容和环节”[2]。目前,有关初查的问题表现如下:
(1)初查制度缺乏法律依据。初查作为侦查程序的前奏,理应被纳入侦查的法律规范中。但在刑事诉讼法中却并没有明文规范,只有高检院以部门规则的形式规定初查制度,明显法律依据不足,以至于检察机关到有关部门初查时,有点理不直、气不壮。
(2)初查手段有很大局限性,影响初查工作的开展。根据《刑事诉讼规则》规定,现行的初查手段不得对被查对象采取强制措施,不得查封、扣押、冻结被查对象的财产,从而严重束缚了侦查人员的手脚。在目前信息社会发达、犯罪嫌疑人关系网密集的条件下,由于初查没有必要的强制手段,往往会使涉案的款物被迅速转移而导致案件流产。
4、法定侦查措施没有体现职务犯罪工作的特殊性
(1)拘传12小时时限过短。目前,职务犯罪侦查有关手段和强制措施,特别是拘传12小时时限的规定,主要依法适用对普通刑事案件的侦查措施,没有充分考虑到职务犯罪的特殊性。在调研中,基层院职务犯罪侦查人员普遍反映,现行法定的拘传12时时限太短,再加上现在职务犯罪嫌疑人心理素质比过去要好得多,要在12小时时限内突破案件根本不可能的。如芜湖市检察院侦办的三山区原区长王某某受贿案件,其主要行贿人许某某长期在内蒙古从事房地产开发居住在内蒙古,试想王某某即便刚被传讯到案就交待了其收受许某某贿赂的问题,需要行贿人许某某的证言,仅12小时也是不够的。事实上,各院为了规避12小时问题,大都采取邀请纪委监察机关介入配合,以延长拘传讯问时间。借用纪委、监察机关配合本身涉嫌违法,不能成为职务犯罪侦查工作的常态。
(2)强制措施的决定和执行分离不能满足现实工作需要。检察机关在侦查中依法行使强制措施时,实行决定权与执行权相分离,其弊端是显而易见的:首先是极易导致泄露侦查秘密。其次是把职务犯罪侦查机关本身可以胜任的工作交给公安机关,扭曲了侦查结构,影响了侦查效率。
(3)职务犯罪侦查不能使用特殊侦查手段,易导致职务犯罪侦查贻误战机。目前,法定常规的职务犯罪侦查手段已不能完全适应职务犯罪侦查的特殊性要求。近年来,职务犯罪嫌疑人反侦查能力越来越强,发达的信息社会,给职务犯罪案件泄密或犯罪嫌疑人潜逃、串供提供了更多的可能。因此,迫切依法赋予检察机关特殊侦查措施。但根据高检院和公安部规定,检察机关只能请求由公安机关协助使用。这样不仅启动程序复杂,而且不利保密,极易导致职务犯罪侦查活动贻误战机。如,镜湖区检察院在合肥市追逃一职务犯罪嫌疑人时,通过各种信息得知该职务犯罪嫌疑人就在合肥,但不知具体位置。于是以朋友的名义打其手机,手机通了,但却谎说现在北京。于是镜湖区院侦查人员立即请公安机关启用手机定位系统查询该职务犯罪嫌疑人所在的方位。然而等手续办好启用时,该犯罪嫌疑人已有察觉逃出合肥了。后来经过千辛万苦将该职务犯罪嫌疑人抓获时,令办案人员哭笑不得的是,当时办案人员在合肥打他手机时,他离办案人员不到20米。
5、外部调查取证的配合机制不健全
在调研中,基层院职务犯罪侦查员普遍反映,现在职务犯罪侦查外部调查取证配合机制不是很顺畅,主要表现为:一是检察机关调查取证时,有关单位配合不是很顺畅。现实中,在侦查员向金融部门、工部部门、通信部门查询有关信息时,经常遇到他们相互推诿、拖延时间,甚至于拒绝配合,有的还向侦查人员收取相关费用。更有竟出臺相关文件,拒不接待基层检察机关。二是证人不配合现象较为普遍。由于职务犯罪案件如贪污、受贿、渎职等案件的知情人,如行贿人、财务人员等往往与犯罪嫌疑人涉及利益等牵连关系,往往害怕受到处罚而不愿作证。职务犯罪侦查外部调查取证配合机制不畅,且检察机关没有相应的强制取证权,会导致侦查取证工作无法进行。
6、职务犯罪侦查资源分散
(1)职务犯罪侦查机构分散。与省院和高检院相对应,市级院和基层院都设置了反贪污贿赂局、反渎职侵权局。这种职务犯罪侦查机构分开设置对基层院是不适合的。因为从近年来查办的职务犯罪案件情况来看,有近80%以上的贪污贿赂案件通常都与渎职案件是交织在一起的。将职务犯罪侦查机构分开,会导致各自为政、人为分散侦查力量。还有,基层院职务犯罪侦查部门都有人员不足之困境。
(2)职务犯罪侦查基础设施建设分散。目前,我市两级院都建立了侦查监控讯问室、警务办案区。但各家建立侦查基础设施技术水平层次不一,不能完全适应新形势下职务犯罪侦查工作的需要。同时,各院每年办案的案件数大都不超过10件,利用率较低,不仅是一种资源浪费,而且不利优化职务犯罪侦查基础设施建设。
7、职务犯罪侦查队伍建设和管理落后于实际需要
(1)职务犯罪侦查队伍量少质弱、办案骨干相继流失。目前,我市职务犯罪侦查队伍量少质弱,真正能独当一面办案的侦查骨干,占人员总量的不到30%。且骨干侦查人员流失严重,特别是能战斗在第一线的侦查人员更是青黄不接。同时,严重缺乏金融、税务、房地产、证券等方面知识的专业人才。
(2)职务犯罪侦查工作管理机制不能充分调动侦查人员的工作积极性。目前,在基层院,职务犯罪侦查的管理过于集中。虽然有的院实行主办自侦案件检察主办检察官责任制,但实际流于形式,再加上现行的职务犯罪案件侦查的绩效考核制只重于对部门负责人的考核,而在充分调动个体侦查人员积极性方面,明显泛力。在调研中,不少侦查人员反映:我们普通侦查人员都是凭良心干事,案件办成功了,都是局长的荣耀;案件办失败了,我们也不会承担多大的责任。
8、职务犯罪侦查工作的保密机制需要进一步规范
做好职务犯罪侦查的保密工作,对于赢得侦查战机、保证侦查工作出奇制胜作用极大。调研中,基层侦查人员普遍反映:现行职务犯罪侦查保密工作很很做。导致案件泄密的原因主要有:一是现行职务犯罪侦查工作尚缺乏较为系统、完善的保密操作机制。二是举报人四处举报、多头举报导致案件泄密。三是由于侦查工作需要多方面进行调查取证而易泄密。四是有关办案人员或知晓案情的人与人谈话不小心导致泄密。最后极少数侦查人员或知晓案情的人出于亲情、友情而泄密,有的甚至通风报信。
二、完善我国职务犯罪侦查工作机制应采取的主要对策
1、建立“内线情报网络”机制,拓宽案件线索来源渠道
针对当前检察机关职务犯罪侦查工作有价值的职务犯罪线索来源严重短缺这一现状,在继续采用以往行之有效的方法基础上,检察机关应在党政机关、经济管理部门等热点部门和领域秘密建立“内线情报”机制,聘用一批有关单位人员为“检察情报员”,实行三年或五年的聘期,让他们将自己接触到或听到的有关职务犯罪情报信息及时提供给检察机关。这样,不仅可有效拓宽职务犯罪案件线索渠道,而可有效增强案件线索的成案价值。近年以来,芜湖市检察院建立了类似“线人”制度的“检察联络员制度”,在国有大中企业和金融机构等单位,聘请了一批检察联络员。自该制度实行以来,效果良好。
2、实行职务犯罪案件线索管理权和副科级以上领导干部职务犯罪案件侦查权集中由市级院行使的制度。针对当前基层院职务犯罪侦查工作易受干扰情况,应取消基层院对职务犯罪案件线索的管理权,统一集中由市级院管理。即基层院控申举报部门受理的职务犯罪举报线索,要一律移送到市院控申举报部门,由市院控申举报部门和职务犯罪侦查部门联合成立一个“职务犯罪案件线索评估机构”,对所有受理的“职务犯罪案件线索”进行评估或初查,认为有成案价值的,再移送给职务犯罪侦查部门。同时,要实行副科级以上领导干部的职务犯罪案件由市级院集中管辖制度,正科级以下非领导干部职务犯罪案件仍由基层院侦查管辖。这样,可使副科级以上领导干部的职务犯罪案件的侦查有效摆脱来自地方各种权力和人情方面的干扰。早些年,江苏无锡市检察院就实行实副科级以上干部职务犯罪案件线索及案件侦查由市院统一管辖,取得了良好的效果,很值得借鉴[3]。
3、完善初查程序的立法
(1)提升初查规定法律位阶。应将初查工作及其手段的立法位阶提升,将其纳入《刑事诉讼法》的重要组织部分,以提高初查工作的权威性,为搞好初查工作提供强有力的法律后盾。
(2)赋予检察机关适当的初查强制措施权。应赋予检察机关在初查程序中享有适当的强制调查权,如强制被调查人员到案权等,以保证初查工作顺利进行。这不仅是初查工作的客观性要求,也是近年来职务犯罪侦查界和理论界的强烈呼声。[4]
4、完善侦查强制措施以适应职务犯罪侦查工作的特殊性
一要将拘传职务犯罪嫌疑人时限扩大到24小时以内。因为12小时时限根本不能适应侦查办案的需要,这已是职务犯罪侦查工作普遍的事实。在调研中,职务犯罪侦查部门普遍反映,适当将拘传时间延长至24小时,基本可行,也非常必要。
二要有限制地赋予检察机关使用特殊侦查措施权。美国社会学家格雷•T•马克斯认为,“由于出现了新的犯罪方式,那些通过公开的方式不易获得证据的犯罪类型,获得了更大的采用秘密手段的优先权利。技术的改进增强了社会控制的威力。”[5]近年来,理论界实务界,都呼吁要求赋予检察机关侦查职务犯罪案件独立使用特殊侦查措施权[6]。我们认为,依法赋予检察机关对职务犯罪案件行使特殊侦查措施权是十分必要的。当然,检察机关的行使这项权力时,必须给予必要的限制。可通过立法规定:检察机关在侦查职务犯罪案件时,确有必要,并说明理由,报上级院检察长批准,可以使用特殊侦查措施。
5、建立外部调查取证配合机制,赋予检察机关必要强制调查取证权
针对侦查职务犯罪案件外部调查取证配合机制不顺畅这一情况,应通过高检院,最起码也要通过省级院与金融、保险、通迅、证券等部门的联合出台“配合检察机关侦查取证制度或实施办法”这一类机制,可规定:检察机关持《人民检察院介绍信》、《执行公务证》到有关部门调查取证,有关部门应当积极配合,并给予必要的协助。如果有关部门无正当理由拒绝配合或协助的,人民检察院有权强制调查取证,以保证侦查工作的顺利进行。
6、建立职务犯罪案件污点证人制度
针对有关污点证人大都害怕因作证导致自身被刑事追究而不愿作证这一情况。应通过立法明确规定对与职务犯罪有牵连的污点证人,只要能积极作证的,应当减轻或豁免其法律责任。这样可使有关污点证人放心大胆地积极作证,促进职务犯罪侦查工作的顺利进行。
7、整合现有侦查资源,统筹利用侦查设施
针对基层院职务犯罪侦查资源分散不利于集中力量查办职务犯罪案件的实际状况,一方面,在市级院和基层院应将反贪污贿赂局和反渎职侵权局两个职务犯罪侦查机构合并,统一成立“职务犯罪案件侦查局”,实行局长总负责制,以利于职务犯罪侦查人员的统一调度和指挥,提高职务犯罪侦查工作的机动性和灵活性。另一方面,在除保留各县院建设必要的监控讯问等职务犯罪侦查基础设施外,应集市区两级院的物力和技术水平,按照最优化的高度,在市院统一建设一整套功能齐全、设施技术一流的职务犯罪侦查基础设施系统。如湖北省衡水市检察院投巨资建立了供全市检察机关使用的一流“技侦设备库”,有力提高的运用效率和水平[7],此经验值得借鉴。以保证最大优化职务犯罪侦查基础设施水平,提高侦查基础设施的利用率。
8、健全职务犯罪侦查队伍规范化管理机制
省级以上的院要将职务犯罪侦查队伍纳入专门化管理,完善以下机制:一是实行职务犯罪侦查人员的准入制,即要经过上一级院严格测试和考核,才能进入侦查队伍。二是骨干职务侦查人员队伍的相对稳定机制,即骨干侦查人员,要在一定时期(建议至少为5年)不能轻易调整。如确有需要调整的,要经过上级院职务犯罪侦查部门的批准。三是要加强对侦查队伍个人的考核制,定期优胜劣汰。四是要引进一批既具有法律侦查专业技术理论知识,又具有会计、金融、房地产、保险、证券等专业理论知识的人才。
9、加强省级院指导,保证职务犯罪侦查工作顺利推进
针对目省级院因机构人员偏少、且面向全省摊子大实际情况,建议,省级院职务犯罪侦查部门可根据全省市级院的数量,设立若干个侦查业务指导组,每个组负责3—4个市级院及其基层院的职务犯罪侦查指导工作,可采取深入个案指导、督促纠正侦查工作中存在的问题、协调其它院给予侦查人力和物力的支持、定期了解侦查工作情况等方式,以加强对下级院职务犯罪侦查工作的指导。特别是对大案变小案、小案变无案的职务犯罪案件的情况,要重点审核,必要可指定管辖,更换办案单位或主办人。
10、建立职务犯罪侦查工作的保密机制
针对目前职务犯罪侦查工作保密机制不健全的實际情况,高检院或省级院应根据职务犯罪侦查工作的实际情况,建立专门的职务犯罪侦查工作保密制度,进一步规范加强保密教育、职务犯罪侦查具体保密环节、落实责任制、以及奖惩措施,并设立专门保密小组或专人,以负责检查督促落实,以确保职务犯罪侦查保密工作万无一失。
参考文献:
[1]【意】切萨雷•贝卡利亚著:《论犯罪与刑罚》,黄风译,中国法制出版社2002年版,第93页。
[2]陈连福、何家弘:《渎职侵权犯罪侦查实务》,法律出版社2008年版,第89页。
[3]江苏省无锡市人民检察院课题组:《职务犯罪侦查指挥工作机制研究——以无锡模式为考察对象》,载《中国检察论坛》2007年第3期。
[4]李超、胡绍宝:《在迷失中探寻路径的回归——职务犯罪初查中适用强制到案措施的思考》,载《中国刑事法杂志•检察论坛》2008年2月号。
[5]【美】格雷•T•马克斯著:《高技术与社会秘密实践》,中央党校出版社1994年版,第60页。
[6]吴雪芳:《职务犯罪案件运用特殊侦查措施之思考》,载《中国检察官》2009年第4期。
[7]申占群:《创新查办职务犯罪工作机制的探索与实践》,载《检察实践》2005年第1期。
本文为安徽省人民检察院2009年度 《职务犯罪侦查工作机制研究》(项目编号:AHJC2009D05) 研究课题阶段性研究成果
关键词:职务犯罪侦查;工作机制;完善对策
通过对基层院的调研,笔者认为,目前,我国职务犯罪侦查工作机制还存在不少问题,已远远不能适应对付日益严重职务犯罪的需要。我们现以W市两级院职务犯罪侦查工作为视角,实证分析当前职务犯罪侦查工作机制存在的问题,以寻求完善对策。
一、当前我国职务犯罪侦查工作机制存在的主要问题
1、职务犯罪案件线索来源渠道狭窄,信息不畅
抓好职务犯罪案件线索是搞好职务犯罪案件侦查工作的重要前提和基础。由于职务犯罪案件很少有具体的被害人,“当某种犯罪在人们看来不可能对自己造成损害时,它的影响就不足以激发起对作案者的公共义愤。”[1]根据我们对近三年来芜湖市两级检察院所立案查办的245件职务犯罪案件的调查情况来看,有不到10%的案件是从举报、信访中查获的;有约40%的案件是检察机关主动出击搜集线索或以案找案、深挖串案窝而获取的;有约45%的案件来源于上级院交办的案件线索、纪检监察机关和有关部门移送的案件线索。单靠举报线索破获职务犯罪案件成功率很低,且有不少的举报线索属于多头举报、模糊笼统,成为制约职务犯罪侦查工作的一大瓶颈。
2、职务犯罪案件线索管理及侦查管辖属地化,抗干扰能力不强。目前,除县处级以上干部职务犯罪要案外,绝大多数职务犯罪案件线索管理及其案件侦查大都由的基层院负责进行。这种属地化的职务犯罪案件线索管理及其侦查管辖,使基层院的职务犯罪侦查工作很难抵制来自权力、人情、亲情等各种因素的干扰。同时,由于基层院职务犯罪侦查部门工作人员及其主管领导与有关发案部门人员平时大都“低头不见抬头见”,必然会给职务犯罪侦查人员带来沉重的心理压力。不少基层职务犯罪侦查人员反映:“我们在查办案件时,经常会遇到这些情况:昨天我们还在一起聊天、喝酒,今天他(她)是我的审讯对象;我们昨天在一起打乒乓球或蓝球,互相问好,今天则对他(她)立案侦查……真的让我们很难直面犯罪嫌疑人眼神。”
3、初查手段难以适应查办职务犯罪案件的需要
初查工作“既是处理案件线索的一项重要措施和途径,也是立案程序的一项重要内容和环节”[2]。目前,有关初查的问题表现如下:
(1)初查制度缺乏法律依据。初查作为侦查程序的前奏,理应被纳入侦查的法律规范中。但在刑事诉讼法中却并没有明文规范,只有高检院以部门规则的形式规定初查制度,明显法律依据不足,以至于检察机关到有关部门初查时,有点理不直、气不壮。
(2)初查手段有很大局限性,影响初查工作的开展。根据《刑事诉讼规则》规定,现行的初查手段不得对被查对象采取强制措施,不得查封、扣押、冻结被查对象的财产,从而严重束缚了侦查人员的手脚。在目前信息社会发达、犯罪嫌疑人关系网密集的条件下,由于初查没有必要的强制手段,往往会使涉案的款物被迅速转移而导致案件流产。
4、法定侦查措施没有体现职务犯罪工作的特殊性
(1)拘传12小时时限过短。目前,职务犯罪侦查有关手段和强制措施,特别是拘传12小时时限的规定,主要依法适用对普通刑事案件的侦查措施,没有充分考虑到职务犯罪的特殊性。在调研中,基层院职务犯罪侦查人员普遍反映,现行法定的拘传12时时限太短,再加上现在职务犯罪嫌疑人心理素质比过去要好得多,要在12小时时限内突破案件根本不可能的。如芜湖市检察院侦办的三山区原区长王某某受贿案件,其主要行贿人许某某长期在内蒙古从事房地产开发居住在内蒙古,试想王某某即便刚被传讯到案就交待了其收受许某某贿赂的问题,需要行贿人许某某的证言,仅12小时也是不够的。事实上,各院为了规避12小时问题,大都采取邀请纪委监察机关介入配合,以延长拘传讯问时间。借用纪委、监察机关配合本身涉嫌违法,不能成为职务犯罪侦查工作的常态。
(2)强制措施的决定和执行分离不能满足现实工作需要。检察机关在侦查中依法行使强制措施时,实行决定权与执行权相分离,其弊端是显而易见的:首先是极易导致泄露侦查秘密。其次是把职务犯罪侦查机关本身可以胜任的工作交给公安机关,扭曲了侦查结构,影响了侦查效率。
(3)职务犯罪侦查不能使用特殊侦查手段,易导致职务犯罪侦查贻误战机。目前,法定常规的职务犯罪侦查手段已不能完全适应职务犯罪侦查的特殊性要求。近年来,职务犯罪嫌疑人反侦查能力越来越强,发达的信息社会,给职务犯罪案件泄密或犯罪嫌疑人潜逃、串供提供了更多的可能。因此,迫切依法赋予检察机关特殊侦查措施。但根据高检院和公安部规定,检察机关只能请求由公安机关协助使用。这样不仅启动程序复杂,而且不利保密,极易导致职务犯罪侦查活动贻误战机。如,镜湖区检察院在合肥市追逃一职务犯罪嫌疑人时,通过各种信息得知该职务犯罪嫌疑人就在合肥,但不知具体位置。于是以朋友的名义打其手机,手机通了,但却谎说现在北京。于是镜湖区院侦查人员立即请公安机关启用手机定位系统查询该职务犯罪嫌疑人所在的方位。然而等手续办好启用时,该犯罪嫌疑人已有察觉逃出合肥了。后来经过千辛万苦将该职务犯罪嫌疑人抓获时,令办案人员哭笑不得的是,当时办案人员在合肥打他手机时,他离办案人员不到20米。
5、外部调查取证的配合机制不健全
在调研中,基层院职务犯罪侦查员普遍反映,现在职务犯罪侦查外部调查取证配合机制不是很顺畅,主要表现为:一是检察机关调查取证时,有关单位配合不是很顺畅。现实中,在侦查员向金融部门、工部部门、通信部门查询有关信息时,经常遇到他们相互推诿、拖延时间,甚至于拒绝配合,有的还向侦查人员收取相关费用。更有竟出臺相关文件,拒不接待基层检察机关。二是证人不配合现象较为普遍。由于职务犯罪案件如贪污、受贿、渎职等案件的知情人,如行贿人、财务人员等往往与犯罪嫌疑人涉及利益等牵连关系,往往害怕受到处罚而不愿作证。职务犯罪侦查外部调查取证配合机制不畅,且检察机关没有相应的强制取证权,会导致侦查取证工作无法进行。
6、职务犯罪侦查资源分散
(1)职务犯罪侦查机构分散。与省院和高检院相对应,市级院和基层院都设置了反贪污贿赂局、反渎职侵权局。这种职务犯罪侦查机构分开设置对基层院是不适合的。因为从近年来查办的职务犯罪案件情况来看,有近80%以上的贪污贿赂案件通常都与渎职案件是交织在一起的。将职务犯罪侦查机构分开,会导致各自为政、人为分散侦查力量。还有,基层院职务犯罪侦查部门都有人员不足之困境。
(2)职务犯罪侦查基础设施建设分散。目前,我市两级院都建立了侦查监控讯问室、警务办案区。但各家建立侦查基础设施技术水平层次不一,不能完全适应新形势下职务犯罪侦查工作的需要。同时,各院每年办案的案件数大都不超过10件,利用率较低,不仅是一种资源浪费,而且不利优化职务犯罪侦查基础设施建设。
7、职务犯罪侦查队伍建设和管理落后于实际需要
(1)职务犯罪侦查队伍量少质弱、办案骨干相继流失。目前,我市职务犯罪侦查队伍量少质弱,真正能独当一面办案的侦查骨干,占人员总量的不到30%。且骨干侦查人员流失严重,特别是能战斗在第一线的侦查人员更是青黄不接。同时,严重缺乏金融、税务、房地产、证券等方面知识的专业人才。
(2)职务犯罪侦查工作管理机制不能充分调动侦查人员的工作积极性。目前,在基层院,职务犯罪侦查的管理过于集中。虽然有的院实行主办自侦案件检察主办检察官责任制,但实际流于形式,再加上现行的职务犯罪案件侦查的绩效考核制只重于对部门负责人的考核,而在充分调动个体侦查人员积极性方面,明显泛力。在调研中,不少侦查人员反映:我们普通侦查人员都是凭良心干事,案件办成功了,都是局长的荣耀;案件办失败了,我们也不会承担多大的责任。
8、职务犯罪侦查工作的保密机制需要进一步规范
做好职务犯罪侦查的保密工作,对于赢得侦查战机、保证侦查工作出奇制胜作用极大。调研中,基层侦查人员普遍反映:现行职务犯罪侦查保密工作很很做。导致案件泄密的原因主要有:一是现行职务犯罪侦查工作尚缺乏较为系统、完善的保密操作机制。二是举报人四处举报、多头举报导致案件泄密。三是由于侦查工作需要多方面进行调查取证而易泄密。四是有关办案人员或知晓案情的人与人谈话不小心导致泄密。最后极少数侦查人员或知晓案情的人出于亲情、友情而泄密,有的甚至通风报信。
二、完善我国职务犯罪侦查工作机制应采取的主要对策
1、建立“内线情报网络”机制,拓宽案件线索来源渠道
针对当前检察机关职务犯罪侦查工作有价值的职务犯罪线索来源严重短缺这一现状,在继续采用以往行之有效的方法基础上,检察机关应在党政机关、经济管理部门等热点部门和领域秘密建立“内线情报”机制,聘用一批有关单位人员为“检察情报员”,实行三年或五年的聘期,让他们将自己接触到或听到的有关职务犯罪情报信息及时提供给检察机关。这样,不仅可有效拓宽职务犯罪案件线索渠道,而可有效增强案件线索的成案价值。近年以来,芜湖市检察院建立了类似“线人”制度的“检察联络员制度”,在国有大中企业和金融机构等单位,聘请了一批检察联络员。自该制度实行以来,效果良好。
2、实行职务犯罪案件线索管理权和副科级以上领导干部职务犯罪案件侦查权集中由市级院行使的制度。针对当前基层院职务犯罪侦查工作易受干扰情况,应取消基层院对职务犯罪案件线索的管理权,统一集中由市级院管理。即基层院控申举报部门受理的职务犯罪举报线索,要一律移送到市院控申举报部门,由市院控申举报部门和职务犯罪侦查部门联合成立一个“职务犯罪案件线索评估机构”,对所有受理的“职务犯罪案件线索”进行评估或初查,认为有成案价值的,再移送给职务犯罪侦查部门。同时,要实行副科级以上领导干部的职务犯罪案件由市级院集中管辖制度,正科级以下非领导干部职务犯罪案件仍由基层院侦查管辖。这样,可使副科级以上领导干部的职务犯罪案件的侦查有效摆脱来自地方各种权力和人情方面的干扰。早些年,江苏无锡市检察院就实行实副科级以上干部职务犯罪案件线索及案件侦查由市院统一管辖,取得了良好的效果,很值得借鉴[3]。
3、完善初查程序的立法
(1)提升初查规定法律位阶。应将初查工作及其手段的立法位阶提升,将其纳入《刑事诉讼法》的重要组织部分,以提高初查工作的权威性,为搞好初查工作提供强有力的法律后盾。
(2)赋予检察机关适当的初查强制措施权。应赋予检察机关在初查程序中享有适当的强制调查权,如强制被调查人员到案权等,以保证初查工作顺利进行。这不仅是初查工作的客观性要求,也是近年来职务犯罪侦查界和理论界的强烈呼声。[4]
4、完善侦查强制措施以适应职务犯罪侦查工作的特殊性
一要将拘传职务犯罪嫌疑人时限扩大到24小时以内。因为12小时时限根本不能适应侦查办案的需要,这已是职务犯罪侦查工作普遍的事实。在调研中,职务犯罪侦查部门普遍反映,适当将拘传时间延长至24小时,基本可行,也非常必要。
二要有限制地赋予检察机关使用特殊侦查措施权。美国社会学家格雷•T•马克斯认为,“由于出现了新的犯罪方式,那些通过公开的方式不易获得证据的犯罪类型,获得了更大的采用秘密手段的优先权利。技术的改进增强了社会控制的威力。”[5]近年来,理论界实务界,都呼吁要求赋予检察机关侦查职务犯罪案件独立使用特殊侦查措施权[6]。我们认为,依法赋予检察机关对职务犯罪案件行使特殊侦查措施权是十分必要的。当然,检察机关的行使这项权力时,必须给予必要的限制。可通过立法规定:检察机关在侦查职务犯罪案件时,确有必要,并说明理由,报上级院检察长批准,可以使用特殊侦查措施。
5、建立外部调查取证配合机制,赋予检察机关必要强制调查取证权
针对侦查职务犯罪案件外部调查取证配合机制不顺畅这一情况,应通过高检院,最起码也要通过省级院与金融、保险、通迅、证券等部门的联合出台“配合检察机关侦查取证制度或实施办法”这一类机制,可规定:检察机关持《人民检察院介绍信》、《执行公务证》到有关部门调查取证,有关部门应当积极配合,并给予必要的协助。如果有关部门无正当理由拒绝配合或协助的,人民检察院有权强制调查取证,以保证侦查工作的顺利进行。
6、建立职务犯罪案件污点证人制度
针对有关污点证人大都害怕因作证导致自身被刑事追究而不愿作证这一情况。应通过立法明确规定对与职务犯罪有牵连的污点证人,只要能积极作证的,应当减轻或豁免其法律责任。这样可使有关污点证人放心大胆地积极作证,促进职务犯罪侦查工作的顺利进行。
7、整合现有侦查资源,统筹利用侦查设施
针对基层院职务犯罪侦查资源分散不利于集中力量查办职务犯罪案件的实际状况,一方面,在市级院和基层院应将反贪污贿赂局和反渎职侵权局两个职务犯罪侦查机构合并,统一成立“职务犯罪案件侦查局”,实行局长总负责制,以利于职务犯罪侦查人员的统一调度和指挥,提高职务犯罪侦查工作的机动性和灵活性。另一方面,在除保留各县院建设必要的监控讯问等职务犯罪侦查基础设施外,应集市区两级院的物力和技术水平,按照最优化的高度,在市院统一建设一整套功能齐全、设施技术一流的职务犯罪侦查基础设施系统。如湖北省衡水市检察院投巨资建立了供全市检察机关使用的一流“技侦设备库”,有力提高的运用效率和水平[7],此经验值得借鉴。以保证最大优化职务犯罪侦查基础设施水平,提高侦查基础设施的利用率。
8、健全职务犯罪侦查队伍规范化管理机制
省级以上的院要将职务犯罪侦查队伍纳入专门化管理,完善以下机制:一是实行职务犯罪侦查人员的准入制,即要经过上一级院严格测试和考核,才能进入侦查队伍。二是骨干职务侦查人员队伍的相对稳定机制,即骨干侦查人员,要在一定时期(建议至少为5年)不能轻易调整。如确有需要调整的,要经过上级院职务犯罪侦查部门的批准。三是要加强对侦查队伍个人的考核制,定期优胜劣汰。四是要引进一批既具有法律侦查专业技术理论知识,又具有会计、金融、房地产、保险、证券等专业理论知识的人才。
9、加强省级院指导,保证职务犯罪侦查工作顺利推进
针对目省级院因机构人员偏少、且面向全省摊子大实际情况,建议,省级院职务犯罪侦查部门可根据全省市级院的数量,设立若干个侦查业务指导组,每个组负责3—4个市级院及其基层院的职务犯罪侦查指导工作,可采取深入个案指导、督促纠正侦查工作中存在的问题、协调其它院给予侦查人力和物力的支持、定期了解侦查工作情况等方式,以加强对下级院职务犯罪侦查工作的指导。特别是对大案变小案、小案变无案的职务犯罪案件的情况,要重点审核,必要可指定管辖,更换办案单位或主办人。
10、建立职务犯罪侦查工作的保密机制
针对目前职务犯罪侦查工作保密机制不健全的實际情况,高检院或省级院应根据职务犯罪侦查工作的实际情况,建立专门的职务犯罪侦查工作保密制度,进一步规范加强保密教育、职务犯罪侦查具体保密环节、落实责任制、以及奖惩措施,并设立专门保密小组或专人,以负责检查督促落实,以确保职务犯罪侦查保密工作万无一失。
参考文献:
[1]【意】切萨雷•贝卡利亚著:《论犯罪与刑罚》,黄风译,中国法制出版社2002年版,第93页。
[2]陈连福、何家弘:《渎职侵权犯罪侦查实务》,法律出版社2008年版,第89页。
[3]江苏省无锡市人民检察院课题组:《职务犯罪侦查指挥工作机制研究——以无锡模式为考察对象》,载《中国检察论坛》2007年第3期。
[4]李超、胡绍宝:《在迷失中探寻路径的回归——职务犯罪初查中适用强制到案措施的思考》,载《中国刑事法杂志•检察论坛》2008年2月号。
[5]【美】格雷•T•马克斯著:《高技术与社会秘密实践》,中央党校出版社1994年版,第60页。
[6]吴雪芳:《职务犯罪案件运用特殊侦查措施之思考》,载《中国检察官》2009年第4期。
[7]申占群:《创新查办职务犯罪工作机制的探索与实践》,载《检察实践》2005年第1期。
本文为安徽省人民检察院2009年度 《职务犯罪侦查工作机制研究》(项目编号:AHJC2009D05) 研究课题阶段性研究成果