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【摘要】公务员的素质高低直接影响着国家行政机构的高效与廉洁，关系着国家行政运作、社会成本的高低和执政风险的大小，因此，建立完善的公务员制度是国家政治体制改革的一个重要环节，而健全的考试录用制度则是公务员制度的“人口”和“阀门”，决定着公务员队伍素质高低，对于建立法治社会、提高政府效能有着巨大的推动作用。 本文基于目前我国的公务员考试录用制度的现状，分析了公务员考试录用制度过程中反映出的问题和弊端，并就这些问题提出一些对策，尝试给出一些可行性的意见。
【关键词】公务员制度；考试录用制度；公务员素质；公平
公务员的录用制度，是整个公务员管理制度的首要环节，是公务员队伍的入口。古人说：“为政之要，首在择人”。 所谓公务员录用制度，是指根据国家行政管理的需要，依照法律规定的程序，将符合一定条件的人员录用为公务员，担任某种行政职务的制度[1]。录取什么样的人担任国家公务员职务，实质上由什么样的人来掌握各级政权。健全、科学、合理的录用制度，可以为国家机关输送各级各类合格的人才，保证国家机器高效而正常地进行。反之，如果录用不当，培训、调配、升降、奖惩等其他环节搞得再好也作用不大。因此，建立并完善公务员的录用制度是整个公务员制度的基础和首要环节。
二、我国公务员考试录用制度的成就
我国公务员制度自1993年建立以来，十年风雨，鲜花伴着荆棘，经历了以下三个阶段：第一阶段，以原劳动人事部1982年制定下发《吸收考录干部问题的若干规定》为标志，第一次引入了公开竞争机制，考试列入录取程序中。第二阶段，以中组部、人事部1989年1月下发的《关于国家行政机关补充人员实行考试办法的通知》为标志，第一次明确规定采取考试方式补充政府机关工作人员，为今后全面推行公务员考试录用制度创造条件。第三阶段，以《国家公务员暂行条例》和《国家公务员录用暂行规定》颁布实施为标志，把公开，平等，竞争，择优作为我国公务员考试的基本原则，实行凡进必考，标志录用工作步入规范化，制度化的轨道【2】。
我国公务员制度在十年中不断探索，改进和完善，从不为人知到被普遍接受。这也是我国机构改革，精兵简政的一个缩影。无论是从考试内容，考试方式还是考试制度，都日趋成熟。十年来，虽然取得显著成就，也存在不足和问题：官僚，散漫和效率地下问题仍在，公务员素质能力有待提高，权力制约和监督力度不够。经过十年风雨的洗礼和完成，我国公务员考录制度将会更加平稳规范的运行。
三、我国公务员考录制度存在的问题
（一）我国公务员考录管理制度缺乏法律保障，缺乏稳定性
我国公务员管理制度建设落后于工作实际，相应的规章制度少，并且到目前为止还没有一部由全国人大制定的有关公务员管理方面的专门法律。目前也仅有《国家公务员暂行条例》和后来出台的《国家公务员录用暂行规定》、《国家公务员录用面试暂行办法》，这些行政法规，没有一部是真正意义上的法律。《国家公务员暂行条例》第十七条规定：“国务院人事部门负责国家公务员的综合管理工作。县级以上地方人民政府人事部门，负责本行政辖区内国家公务员的综合管理工作[3]。”这就说明政府的下属人事职能部门全权管理国家公务员，而人事部门与政府其它需要录用国家公务员的职能部门平级，在工作业务活动中难免不受各个部门的牵制，在实际工作中很难客观、公正、独立地对国家公务员的考录开展全面管理。
（二）国家公务员的报名资格随意规定，考试入口缺乏平等性
平等原则是国家公务员考试录用制度中的一项基本原则。所谓平等，就是指应考者不论其政治派别、种族、肤色、宗教、信仰、年龄、性别、婚姻状况如何，在“分数”面前人人平等。公民在担任公职方面具有平等的权利与机会。所以有的国家也把平等原则称之为机会均等原则。可是我国目前在对国家各级公务员的考试录用中，对某一职位的报考条件往往是由用人单位自行规定，这就为考试录用过程中的不正之风开了方便之门。国家公务员考试变成了失去“公平”灵魂的作秀。
（三）考试科目和内容设置不科学，缺乏考试信度
考试信度是指考试的内容与人员选拔目标的吻合程度。在国家公务员考试科目与内容的设置中，应该综合考虑两种因素：第一，职位分类的需要。不同职位有不同的工作要求，在考试中对科目的设置也应与之相对应。第二，与教育制度相衔接，从职位的专业构成寻找学校专业的“对口”资格条件，从职等的结构中认定对应的学历要求。而当前在我国公务员考试中，职位分类工作在公务员考试中没有科学体现，专业科目的考试内容往往由用人单位自己设置，这样极不科学。因为用人单位是实际工作部门，而不是考试机构，无论是笔试命题还是面试，用人单位是不应该参与其中的。这种用人单位自己选人的现实，让我国公务员考试的信度大打折扣。
（四）考试环节不合理，考试缺少效度
考试效度是指考试内容与程序安排所要达到的合理、公平、公正地选拔人才的有效程度。我国的公务员考试录用环节中有两点值得商榷：
1.考试轮制与层次级制的问题，一是考试轮制不科学，我国从中央到地方，公务员招考都是二轮考试制度，即第一轮考试公共科目，进行统考；第二轮面试，包括专业考试，由用人单位负责，这其中存在漏洞。二是考试不分层次和级别。如报考一般办事员与报考主任科员使用同一试卷进行考试，很明显，把两种不同职位要求的人用同一试卷进行测试是不科学也是不公正的【4】。
2.面试的问题。一是面试的入围比率不科学。在目前的国家公务员考试录取中，一般都在第一轮考试后采取每一职位以三比一的比例从高分到低分来安排入围人数，而不划最低分数线。不划最低分数线的后果就是让一些素质很低的人通过入围，打通关系，利用面试的缺陷，达到被录取的目的。二是面试成绩在总分中所占的比例很大。要在短时间内全面测试出面试者的能力，尤其需要客观公正的素质。我国的公务员面试工作没有完全具备公平、公正的制度保障[5]。
（五）监督体系不完善，录取缺乏公正性
在我国的公务员考试录用管理中监督环节相当薄弱，主要存在以下两方面的问题：第一是立法方面的工作滞后。至今还没有一部真正意义上的法律来专门对我国公务员考试监督工作进行科学的规范。已经有的也是行政法规，法律地位相对较低，不具有应有的权威性。第二，监督管理机构尚未独立。我国《国家公务员暂行条例》第八十五条规定，国务院人事部门负责国家公务员的综合管理工作。县级以上地方人民政府人事部门，负责本行政辖区内国家公务员的综合管理工作[6]。国家公务员的考试录用与对此种活动的监督管理是同一个部门，监督也就往往流于形式。
四、进一步完善我国公务员考录制度的具体措施及建议
（一）建立独立于行政机关的公务员管理机构。确保管理工作不受用人单位的影响
一般来说，国家公务员管理机构的设置有部外制、部内制和折衷制三种基本类型。我国目前采取的是部内制，也就是指在政府行政系统内设置公务员管理机构。部内制最大的缺点就是行政长官集事权与用人权于一身，有碍于客观、公正地选拔人才【7】。所以根据我国的实际情况不应该再实行部内制，而应该不畏困难，坚决实行部外制。也就是在政府行政系统之外设立独立的公务员管理机构，掌管公务员的管理大权。地位超然，才有利于客观公正地考评和选拔人才。
（二）严格以职位要求来确定报考资格，充分保障公民权益
报考资格条件的设定非常重要，它决定了一个公民能否参加选拔公务员的竞争，是体现公平原则的第一步。一个不容回避的现实是，无论是中央，还是地方，对公务员考试的资格条件的规定极不确定，看看历年的考试资格条件的规定就一目了然，同一职位，对考生的资格条件要求却是一年一个样。对报考公务员的资格规定真可谓是五花八门，人为因素极大，腐败因素在开始考试之前就已经介入了。我国的公务员考试对资格条件的规定应该是一个极其重要而又相当严肃的工作环节，应当由独立的公务员管理机构在广泛的调查研究的基础上以职位本身的要求为中心进行报考资格条件的设定，力戒用人单位的不正当参与，真正给公民营造一个客观公正、平等竞争的考试录用环境。
（三）考试科目和内容应依据所报职位的要求科学设定，提高公务员考录信度
我国现在的国家公务员考试一般包括笔试和面试。笔试包括公共科目和专业科目，公共科目为行政职业能力测验和申论【8】，专业科目的考试则是在公共科目考试通过后，由招考部门对考生进行测试。我们的国家公务员考试的科目和内容严重脱离工作实际，应当在职位分类基础上根据不同职位的不同工作要求，组织专家和实际工作人员共同制定考试科目和编制试题库，不应让报考不同职位的考生千篇一律地做同样的题目。然后，由独立的国家公务员管理部门统一组织考试，真正公平地选拔合格的人材。
（四）合理安排考试录用环节，提高公务员考试录用效度
在我国公务员考试录用环节中，存在着诸多弊端，针对这些问题可采取如下措施：
第一，建立独立于政府的公务员考试选拔机构，由这个机构组织全面的考试工作，力戒用人单位参与其间。通过各方面的考试考核，从高分到低分确定录取名单，向用人单位推荐，如无特殊理由，用人单位不得拒绝。新加坡就有独立于政府部门之外的公共服务委员会，这个机构职权非常大，主要负责公务员的录用、晋升、纪律等。该委员会是由总理直接管理的独立机构，任何人和机构不得干涉或影响其工作，由此保证了公务员管理上的公正性和客观性。我们应该从中得到有益的借鉴[9]。第二，在考试轮制上实行二轮三试制，在第一轮考试中进行两试，即公共科目的考试和专业科目的考试，以两科的考试成绩来确定面试名单。第三，面试阶段要由独立于用人单位的公务员考试机构来进行，而不是如现在这样完全由用人单位主持面试。第四，对所招考的公务员要科学地分级。目前，我国的公务员考试大都存在着不分级别和层次的情况。
（五）制定高权威的法律，建立独立的监督机构，以保证考试公开、公正、公平地进行
到目前为止，我国还没有一部关于公务员考试的真正意义上的法律出台。法律上的欠缺，就使实际的公务员考试录用工作有了极大的随意性。无论是资格的设定，还是考试科目和内容确定，以及面试的内容和方式，都受不确定的因素影响很大，使公务员考试的公平性、公正性的大打折扣。所以国家应该尽快出台关于公务员考试的专门法律，减少公务员考试中的主观随意性。我国目前公务员考试监督工作，也由人事部门来进行，这种制度设计，其实就是要取消对公务员管理的检查监督。建立独立的对公务员管理工作检查监督的机构已是我国公务员管理工作中的一项非常紧迫的任务。唯有如此，才能够在权力相互制约中保证检查监督工作的有效性，保证公务员考试录用工作沿着公开、公正、公平的方向进行，使国家真正能达到竞争择优、选贤任能、提高行政效能的目的【10】。从更广泛的意义上讲，这也是保障人权，促进社会全面发展的一大进步。
【参考文献】
［1］舒放、王克良：《国家公务员制度教程》中国人民大学出版 2006年8月 80页
［2］张旭霞：《公务员制度》对外经济贸易大学出版社 2006年9月 8-10页
［3］国务院：《国家公务员暂行条例》1993年第十七条规定
［4］赵群：《我国公务员考录中存在的问题与对策》，山东行政学院山东经济管理干部学院学报，2005年12月增刊
［5］舒放、王克良：《国家公务员制度教程》中国人民大学出版 2006年8月83页
［6］国务院：《国家公务员暂行条例》1993年 第八十五条规定
［7］张觉文：《现代政府与公务员制度》 四川人民出版社 2000年第一版
［8］朱庆芳：《公务员考试录用实务》，中国人民大学出版社，1994
［9］蔡小慎、徐进：《国外公务员考录制度对我国的启示》
［10］舒放、王克良：《国家公务员制度教程》中国人民大学出版 2006年8月 286页
作者简介：张存达（1988.9--），湖南长沙，江南大学，法政学院 行政管理0602班
【关键词】公务员制度；考试录用制度；公务员素质；公平
公务员的录用制度，是整个公务员管理制度的首要环节，是公务员队伍的入口。古人说：“为政之要，首在择人”。 所谓公务员录用制度，是指根据国家行政管理的需要，依照法律规定的程序，将符合一定条件的人员录用为公务员，担任某种行政职务的制度[1]。录取什么样的人担任国家公务员职务，实质上由什么样的人来掌握各级政权。健全、科学、合理的录用制度，可以为国家机关输送各级各类合格的人才，保证国家机器高效而正常地进行。反之，如果录用不当，培训、调配、升降、奖惩等其他环节搞得再好也作用不大。因此，建立并完善公务员的录用制度是整个公务员制度的基础和首要环节。
二、我国公务员考试录用制度的成就
我国公务员制度自1993年建立以来，十年风雨，鲜花伴着荆棘，经历了以下三个阶段：第一阶段，以原劳动人事部1982年制定下发《吸收考录干部问题的若干规定》为标志，第一次引入了公开竞争机制，考试列入录取程序中。第二阶段，以中组部、人事部1989年1月下发的《关于国家行政机关补充人员实行考试办法的通知》为标志，第一次明确规定采取考试方式补充政府机关工作人员，为今后全面推行公务员考试录用制度创造条件。第三阶段，以《国家公务员暂行条例》和《国家公务员录用暂行规定》颁布实施为标志，把公开，平等，竞争，择优作为我国公务员考试的基本原则，实行凡进必考，标志录用工作步入规范化，制度化的轨道【2】。
我国公务员制度在十年中不断探索，改进和完善，从不为人知到被普遍接受。这也是我国机构改革，精兵简政的一个缩影。无论是从考试内容，考试方式还是考试制度，都日趋成熟。十年来，虽然取得显著成就，也存在不足和问题：官僚，散漫和效率地下问题仍在，公务员素质能力有待提高，权力制约和监督力度不够。经过十年风雨的洗礼和完成，我国公务员考录制度将会更加平稳规范的运行。
三、我国公务员考录制度存在的问题
（一）我国公务员考录管理制度缺乏法律保障，缺乏稳定性
我国公务员管理制度建设落后于工作实际，相应的规章制度少，并且到目前为止还没有一部由全国人大制定的有关公务员管理方面的专门法律。目前也仅有《国家公务员暂行条例》和后来出台的《国家公务员录用暂行规定》、《国家公务员录用面试暂行办法》，这些行政法规，没有一部是真正意义上的法律。《国家公务员暂行条例》第十七条规定：“国务院人事部门负责国家公务员的综合管理工作。县级以上地方人民政府人事部门，负责本行政辖区内国家公务员的综合管理工作[3]。”这就说明政府的下属人事职能部门全权管理国家公务员，而人事部门与政府其它需要录用国家公务员的职能部门平级，在工作业务活动中难免不受各个部门的牵制，在实际工作中很难客观、公正、独立地对国家公务员的考录开展全面管理。
（二）国家公务员的报名资格随意规定，考试入口缺乏平等性
平等原则是国家公务员考试录用制度中的一项基本原则。所谓平等，就是指应考者不论其政治派别、种族、肤色、宗教、信仰、年龄、性别、婚姻状况如何，在“分数”面前人人平等。公民在担任公职方面具有平等的权利与机会。所以有的国家也把平等原则称之为机会均等原则。可是我国目前在对国家各级公务员的考试录用中，对某一职位的报考条件往往是由用人单位自行规定，这就为考试录用过程中的不正之风开了方便之门。国家公务员考试变成了失去“公平”灵魂的作秀。
（三）考试科目和内容设置不科学，缺乏考试信度
考试信度是指考试的内容与人员选拔目标的吻合程度。在国家公务员考试科目与内容的设置中，应该综合考虑两种因素：第一，职位分类的需要。不同职位有不同的工作要求，在考试中对科目的设置也应与之相对应。第二，与教育制度相衔接，从职位的专业构成寻找学校专业的“对口”资格条件，从职等的结构中认定对应的学历要求。而当前在我国公务员考试中，职位分类工作在公务员考试中没有科学体现，专业科目的考试内容往往由用人单位自己设置，这样极不科学。因为用人单位是实际工作部门，而不是考试机构，无论是笔试命题还是面试，用人单位是不应该参与其中的。这种用人单位自己选人的现实，让我国公务员考试的信度大打折扣。
（四）考试环节不合理，考试缺少效度
考试效度是指考试内容与程序安排所要达到的合理、公平、公正地选拔人才的有效程度。我国的公务员考试录用环节中有两点值得商榷：
1.考试轮制与层次级制的问题，一是考试轮制不科学，我国从中央到地方，公务员招考都是二轮考试制度，即第一轮考试公共科目，进行统考；第二轮面试，包括专业考试，由用人单位负责，这其中存在漏洞。二是考试不分层次和级别。如报考一般办事员与报考主任科员使用同一试卷进行考试，很明显，把两种不同职位要求的人用同一试卷进行测试是不科学也是不公正的【4】。
2.面试的问题。一是面试的入围比率不科学。在目前的国家公务员考试录取中，一般都在第一轮考试后采取每一职位以三比一的比例从高分到低分来安排入围人数，而不划最低分数线。不划最低分数线的后果就是让一些素质很低的人通过入围，打通关系，利用面试的缺陷，达到被录取的目的。二是面试成绩在总分中所占的比例很大。要在短时间内全面测试出面试者的能力，尤其需要客观公正的素质。我国的公务员面试工作没有完全具备公平、公正的制度保障[5]。
（五）监督体系不完善，录取缺乏公正性
在我国的公务员考试录用管理中监督环节相当薄弱，主要存在以下两方面的问题：第一是立法方面的工作滞后。至今还没有一部真正意义上的法律来专门对我国公务员考试监督工作进行科学的规范。已经有的也是行政法规，法律地位相对较低，不具有应有的权威性。第二，监督管理机构尚未独立。我国《国家公务员暂行条例》第八十五条规定，国务院人事部门负责国家公务员的综合管理工作。县级以上地方人民政府人事部门，负责本行政辖区内国家公务员的综合管理工作[6]。国家公务员的考试录用与对此种活动的监督管理是同一个部门，监督也就往往流于形式。
四、进一步完善我国公务员考录制度的具体措施及建议
（一）建立独立于行政机关的公务员管理机构。确保管理工作不受用人单位的影响
一般来说，国家公务员管理机构的设置有部外制、部内制和折衷制三种基本类型。我国目前采取的是部内制，也就是指在政府行政系统内设置公务员管理机构。部内制最大的缺点就是行政长官集事权与用人权于一身，有碍于客观、公正地选拔人才【7】。所以根据我国的实际情况不应该再实行部内制，而应该不畏困难，坚决实行部外制。也就是在政府行政系统之外设立独立的公务员管理机构，掌管公务员的管理大权。地位超然，才有利于客观公正地考评和选拔人才。
（二）严格以职位要求来确定报考资格，充分保障公民权益
报考资格条件的设定非常重要，它决定了一个公民能否参加选拔公务员的竞争，是体现公平原则的第一步。一个不容回避的现实是，无论是中央，还是地方，对公务员考试的资格条件的规定极不确定，看看历年的考试资格条件的规定就一目了然，同一职位，对考生的资格条件要求却是一年一个样。对报考公务员的资格规定真可谓是五花八门，人为因素极大，腐败因素在开始考试之前就已经介入了。我国的公务员考试对资格条件的规定应该是一个极其重要而又相当严肃的工作环节，应当由独立的公务员管理机构在广泛的调查研究的基础上以职位本身的要求为中心进行报考资格条件的设定，力戒用人单位的不正当参与，真正给公民营造一个客观公正、平等竞争的考试录用环境。
（三）考试科目和内容应依据所报职位的要求科学设定，提高公务员考录信度
我国现在的国家公务员考试一般包括笔试和面试。笔试包括公共科目和专业科目，公共科目为行政职业能力测验和申论【8】，专业科目的考试则是在公共科目考试通过后，由招考部门对考生进行测试。我们的国家公务员考试的科目和内容严重脱离工作实际，应当在职位分类基础上根据不同职位的不同工作要求，组织专家和实际工作人员共同制定考试科目和编制试题库，不应让报考不同职位的考生千篇一律地做同样的题目。然后，由独立的国家公务员管理部门统一组织考试，真正公平地选拔合格的人材。
（四）合理安排考试录用环节，提高公务员考试录用效度
在我国公务员考试录用环节中，存在着诸多弊端，针对这些问题可采取如下措施：
第一，建立独立于政府的公务员考试选拔机构，由这个机构组织全面的考试工作，力戒用人单位参与其间。通过各方面的考试考核，从高分到低分确定录取名单，向用人单位推荐，如无特殊理由，用人单位不得拒绝。新加坡就有独立于政府部门之外的公共服务委员会，这个机构职权非常大，主要负责公务员的录用、晋升、纪律等。该委员会是由总理直接管理的独立机构，任何人和机构不得干涉或影响其工作，由此保证了公务员管理上的公正性和客观性。我们应该从中得到有益的借鉴[9]。第二，在考试轮制上实行二轮三试制，在第一轮考试中进行两试，即公共科目的考试和专业科目的考试，以两科的考试成绩来确定面试名单。第三，面试阶段要由独立于用人单位的公务员考试机构来进行，而不是如现在这样完全由用人单位主持面试。第四，对所招考的公务员要科学地分级。目前，我国的公务员考试大都存在着不分级别和层次的情况。
（五）制定高权威的法律，建立独立的监督机构，以保证考试公开、公正、公平地进行
到目前为止，我国还没有一部关于公务员考试的真正意义上的法律出台。法律上的欠缺，就使实际的公务员考试录用工作有了极大的随意性。无论是资格的设定，还是考试科目和内容确定，以及面试的内容和方式，都受不确定的因素影响很大，使公务员考试的公平性、公正性的大打折扣。所以国家应该尽快出台关于公务员考试的专门法律，减少公务员考试中的主观随意性。我国目前公务员考试监督工作，也由人事部门来进行，这种制度设计，其实就是要取消对公务员管理的检查监督。建立独立的对公务员管理工作检查监督的机构已是我国公务员管理工作中的一项非常紧迫的任务。唯有如此，才能够在权力相互制约中保证检查监督工作的有效性，保证公务员考试录用工作沿着公开、公正、公平的方向进行，使国家真正能达到竞争择优、选贤任能、提高行政效能的目的【10】。从更广泛的意义上讲，这也是保障人权，促进社会全面发展的一大进步。
【参考文献】
［1］舒放、王克良：《国家公务员制度教程》中国人民大学出版 2006年8月 80页
［2］张旭霞：《公务员制度》对外经济贸易大学出版社 2006年9月 8-10页
［3］国务院：《国家公务员暂行条例》1993年第十七条规定
［4］赵群：《我国公务员考录中存在的问题与对策》，山东行政学院山东经济管理干部学院学报，2005年12月增刊
［5］舒放、王克良：《国家公务员制度教程》中国人民大学出版 2006年8月83页
［6］国务院：《国家公务员暂行条例》1993年 第八十五条规定
［7］张觉文：《现代政府与公务员制度》 四川人民出版社 2000年第一版
［8］朱庆芳：《公务员考试录用实务》，中国人民大学出版社，1994
［9］蔡小慎、徐进：《国外公务员考录制度对我国的启示》
［10］舒放、王克良：《国家公务员制度教程》中国人民大学出版 2006年8月 286页
作者简介：张存达（1988.9--），湖南长沙，江南大学，法政学院 行政管理0602班