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摘要：园区经济是当前我国最具活力的领域之一，为我国经济发展做出了巨大贡献并且正在提供着源源不尽的动力。但是在发展过程中不可避免会出现一些这样或那样的问题。文章对当前园区建设存在的问题及对策谈一些看法。
关键词：园区建设；多头管理；集中管理
近几年，园区作为区域经济发展的新亮点，如雨后春笋般地兴起，园区建设情况如何？存在哪些问题？如何规范完善？这些已经引起学术界和政府有关部门的关注，园区的发展问题已经成为当前区域经济研究中亟待深入探讨的课题。本文对当前园区建设存在的问题及对策谈一些看法。
一、园区的界定
园区是经济结构调整和实现跨越式发展中，为了摆脱传统的经济社会环境平台和运行机制束缚，设计营建高质量的综合环境，实现高素质经济主体的优化组合，而在空间上拓展的新型经济主体。园区一般都以发展高技术和新产业、振兴科教和促进经济发展为基本目标，给予入驻企业特殊经济政策。它是区域产业发展的有效方式，是工业化与城市化推进的载体。
二、当前园区建设存在的问题
我国的园区建设是一种土地资源的配置方式，主要是通过统一规划、配套服务，使某一产业能够相对集中起来，节约管理成本，产生规模效应。但是，在实际操作中，园区的建设过多地考虑招商引资的功能，将土地作为一种低成本、甚至零成本的资源要素参与了市场要素的配置，各地的开发园区都期望通过土地的低成本优势，实现资金和技术的引进，以提高经济的增长速度。这种较低层次的园区建设模式，造成了一系列的问题。
1．园区数量多，面积大，占用耕地多。一方面，园区数量猛增。但另一方面，土地闲置现象严重。
2．园区竞相出台优惠政策，国土出让金和税收大量流失。为了争食外资资本，各地在土地供应上完全不按市场经济规律运行，而是给足优惠政策，以低于成本价供地，甚至零地价供地。同时，还推出各种税收减免、配套融资、政府提供启动资金等优惠政策，以吸收更多的外来投资。如此行为，造成了国有土地使用权出让金的大量流失，据估算，近些年来，园区土地优惠政策减免的出让金达数千亿元人民币。
3．农民补偿政策难以落实，失地农民长远生计受损害。园区的过度建设，使农民的土地财产权利受到了很大的损害。园区占用农民的土地数量多，但是，由于在以前的政策中，对农民的补偿标准规定偏低。同时很多的园区低价供地，没有足够的资金用来兑现对失地农民的补偿，使失地农民的长远生计受到极大的
损害。
4．开发区产业结构雷同，资源大量浪费。政府主导的以土地降价与变相减免税收的方式吸引外来投资的开发区建设，已经无法顾及产业的优化和产业结构的调整。这样的结果只能是制约经济发展，造成社会资源、土地资源的巨大浪费。
5．开发区的土地管理混乱，土地使用极不规范。现行的建设用地报批方法为“圈地行为”开了政策口子，有的地方和企业在办理农用地转用报批手续后，不是按报批时的项目实际需要供地，而是尽量扩大用地规模，甚至圈而不用，等待土地升值获取暴利。国土管理部门按照现行的审批方式很难控制，只能被动供地。
6．环境保护存在“死角”。有一些园区的领导只追求经济增长速度，不重视环境保护。主要表现为：
（1）受园区管理体制的制约，园区自设的环境管理机构无法全面履行监管职责。
（2）部分园区内部布局混乱，不同行业交叉污染。
（3）环境监督执法工作不到位，排污收费制度不能严格执行。
（4）环保基础设施不完善，综合优势难以发挥。
三、园区建设存在问题的根源探析
我国园区在建设过程中出现的诸多问题，探其原因，有其体制根源：
1．多头管理使园区层出不穷。我国有不同类型、不同级别的园区：国家级、省级、市县级园区、高新技术区、外贸出口加工区、保税区、边境经济合作区、旅游度假区、台商投资区等等。各级政府、各个部门都有自己的园区，结果造成一个地区园区重复布局的現象普遍存在。从区域投资与布局的角度来看，由于园区的土地及政策是政府垄断性资源，在相同的城市建立过多的园区，很容易造成非市场作用下的政府竞争，结果导致土地资源被浪费、政策资源十分廉价。
2．各级政府对科学的发展观和正确的政绩观缺乏正确的认识。现有的任期考核体制使各地政府过分看重GDP、引资额等“数字”指标，在全国利益和地方利益、全局利益和小团体利益的权衡上也存在着偏差，过分强调地方利益，急功近利思想泛滥，造成地方政府的短期行为和重复建设盛行，从而使开发区建设越来越热。
3．现行的财税管理体制导致了地方政府争相设立园区。现行财税体制是分税制下的中央和地方分成。同时，一些省、市又规定，在地方分成收入中，谁引来资金，谁享受税收。这就鼓励了各级政府纷纷设立园区，以优惠的政策吸引外来投资，以取得项目投产后的税收收入。
四、对策
不可否认，园区经济是当前我国最具活力的领域之一，为我国经济发展做出了巨大贡献并且正在提供着源源不尽的动力。诚然，一个新生事物在发展过程中不可避免会走一些弯路，出现一些这样或那样的问题，但是应当看到，这是发展中的问题，要靠发展去解决。在这条发展道路上，政府将扮演领路者的角色。
针对目前园区建设中存在的突出问题，政府应在如下几个方面发挥作用：
1．树立科学的发展观和正确的政绩观。科学的发展观就是要坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展；强调按照统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求，推进改革和发展。落实到开发区的建设上，就是要最大程度地发挥市场在开发区土地资源配置中的基础性作用，坚持开发和保护相结合，切实保护好基本农田，实现可持续发展。
2．对园区建设用地要统一规划，集中管理。目前，我国不仅有国家级园区，还有省市级园区，更多的是乡镇园区，往往一个市里有多个园区，功能定位不清，结构趋同，分散财力物力。要严格控制各类园区的设立，各类园区的规划建设，必须纳入土地利用总体规划和城市建设规划，应对一些闲置、空壳园区进行集中清理整顿；积极鼓励盘活使用存量土地或旧村改造进行园区建设，对确实需要调整或扩大园区，必须充分论证后，上报省政府和国务院有关部门批准；各类园区建设用地供应由市、县政府土地行政主管部门进行统一管理，确保政府对建设用地的集中统一管理；从严审批开发园区，限制以开发园区为名盲目圈地。
3．建立合理的利益协调机制，防止园区遍地开花的无序混乱局面。为解决各地园区重复建设，导致产业结构雷同的问题，可以实行省市级政府或市与区县政府联合出资，委托专业机构运作管理、统一规划、招商、布局。
五、结语
总之，工业园区是产业集群、经济聚集的重要载体，是承接产业转移、招商引资的重要平台，我们应该正视目前园区存在的问题，并全力解决好这些问题，以优化园区发展环境为突破口，不断把工业园区做大、做强，有力地促进地区经济科学跨越发展。
关键词：园区建设；多头管理；集中管理
近几年，园区作为区域经济发展的新亮点，如雨后春笋般地兴起，园区建设情况如何？存在哪些问题？如何规范完善？这些已经引起学术界和政府有关部门的关注，园区的发展问题已经成为当前区域经济研究中亟待深入探讨的课题。本文对当前园区建设存在的问题及对策谈一些看法。
一、园区的界定
园区是经济结构调整和实现跨越式发展中，为了摆脱传统的经济社会环境平台和运行机制束缚，设计营建高质量的综合环境，实现高素质经济主体的优化组合，而在空间上拓展的新型经济主体。园区一般都以发展高技术和新产业、振兴科教和促进经济发展为基本目标，给予入驻企业特殊经济政策。它是区域产业发展的有效方式，是工业化与城市化推进的载体。
二、当前园区建设存在的问题
我国的园区建设是一种土地资源的配置方式，主要是通过统一规划、配套服务，使某一产业能够相对集中起来，节约管理成本，产生规模效应。但是，在实际操作中，园区的建设过多地考虑招商引资的功能，将土地作为一种低成本、甚至零成本的资源要素参与了市场要素的配置，各地的开发园区都期望通过土地的低成本优势，实现资金和技术的引进，以提高经济的增长速度。这种较低层次的园区建设模式，造成了一系列的问题。
1．园区数量多，面积大，占用耕地多。一方面，园区数量猛增。但另一方面，土地闲置现象严重。
2．园区竞相出台优惠政策，国土出让金和税收大量流失。为了争食外资资本，各地在土地供应上完全不按市场经济规律运行，而是给足优惠政策，以低于成本价供地，甚至零地价供地。同时，还推出各种税收减免、配套融资、政府提供启动资金等优惠政策，以吸收更多的外来投资。如此行为，造成了国有土地使用权出让金的大量流失，据估算，近些年来，园区土地优惠政策减免的出让金达数千亿元人民币。
3．农民补偿政策难以落实，失地农民长远生计受损害。园区的过度建设，使农民的土地财产权利受到了很大的损害。园区占用农民的土地数量多，但是，由于在以前的政策中，对农民的补偿标准规定偏低。同时很多的园区低价供地，没有足够的资金用来兑现对失地农民的补偿，使失地农民的长远生计受到极大的
损害。
4．开发区产业结构雷同，资源大量浪费。政府主导的以土地降价与变相减免税收的方式吸引外来投资的开发区建设，已经无法顾及产业的优化和产业结构的调整。这样的结果只能是制约经济发展，造成社会资源、土地资源的巨大浪费。
5．开发区的土地管理混乱，土地使用极不规范。现行的建设用地报批方法为“圈地行为”开了政策口子，有的地方和企业在办理农用地转用报批手续后，不是按报批时的项目实际需要供地，而是尽量扩大用地规模，甚至圈而不用，等待土地升值获取暴利。国土管理部门按照现行的审批方式很难控制，只能被动供地。
6．环境保护存在“死角”。有一些园区的领导只追求经济增长速度，不重视环境保护。主要表现为：
（1）受园区管理体制的制约，园区自设的环境管理机构无法全面履行监管职责。
（2）部分园区内部布局混乱，不同行业交叉污染。
（3）环境监督执法工作不到位，排污收费制度不能严格执行。
（4）环保基础设施不完善，综合优势难以发挥。
三、园区建设存在问题的根源探析
我国园区在建设过程中出现的诸多问题，探其原因，有其体制根源：
1．多头管理使园区层出不穷。我国有不同类型、不同级别的园区：国家级、省级、市县级园区、高新技术区、外贸出口加工区、保税区、边境经济合作区、旅游度假区、台商投资区等等。各级政府、各个部门都有自己的园区，结果造成一个地区园区重复布局的現象普遍存在。从区域投资与布局的角度来看，由于园区的土地及政策是政府垄断性资源，在相同的城市建立过多的园区，很容易造成非市场作用下的政府竞争，结果导致土地资源被浪费、政策资源十分廉价。
2．各级政府对科学的发展观和正确的政绩观缺乏正确的认识。现有的任期考核体制使各地政府过分看重GDP、引资额等“数字”指标，在全国利益和地方利益、全局利益和小团体利益的权衡上也存在着偏差，过分强调地方利益，急功近利思想泛滥，造成地方政府的短期行为和重复建设盛行，从而使开发区建设越来越热。
3．现行的财税管理体制导致了地方政府争相设立园区。现行财税体制是分税制下的中央和地方分成。同时，一些省、市又规定，在地方分成收入中，谁引来资金，谁享受税收。这就鼓励了各级政府纷纷设立园区，以优惠的政策吸引外来投资，以取得项目投产后的税收收入。
四、对策
不可否认，园区经济是当前我国最具活力的领域之一，为我国经济发展做出了巨大贡献并且正在提供着源源不尽的动力。诚然，一个新生事物在发展过程中不可避免会走一些弯路，出现一些这样或那样的问题，但是应当看到，这是发展中的问题，要靠发展去解决。在这条发展道路上，政府将扮演领路者的角色。
针对目前园区建设中存在的突出问题，政府应在如下几个方面发挥作用：
1．树立科学的发展观和正确的政绩观。科学的发展观就是要坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展；强调按照统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求，推进改革和发展。落实到开发区的建设上，就是要最大程度地发挥市场在开发区土地资源配置中的基础性作用，坚持开发和保护相结合，切实保护好基本农田，实现可持续发展。
2．对园区建设用地要统一规划，集中管理。目前，我国不仅有国家级园区，还有省市级园区，更多的是乡镇园区，往往一个市里有多个园区，功能定位不清，结构趋同，分散财力物力。要严格控制各类园区的设立，各类园区的规划建设，必须纳入土地利用总体规划和城市建设规划，应对一些闲置、空壳园区进行集中清理整顿；积极鼓励盘活使用存量土地或旧村改造进行园区建设，对确实需要调整或扩大园区，必须充分论证后，上报省政府和国务院有关部门批准；各类园区建设用地供应由市、县政府土地行政主管部门进行统一管理，确保政府对建设用地的集中统一管理；从严审批开发园区，限制以开发园区为名盲目圈地。
3．建立合理的利益协调机制，防止园区遍地开花的无序混乱局面。为解决各地园区重复建设，导致产业结构雷同的问题，可以实行省市级政府或市与区县政府联合出资，委托专业机构运作管理、统一规划、招商、布局。
五、结语
总之，工业园区是产业集群、经济聚集的重要载体，是承接产业转移、招商引资的重要平台，我们应该正视目前园区存在的问题，并全力解决好这些问题，以优化园区发展环境为突破口，不断把工业园区做大、做强，有力地促进地区经济科学跨越发展。