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【摘要】农村基层政权是我国政权序列中处于最低一级的政权机关，却是整个国家政权“大厦”的基石。党和国家有关农村的各项方针政策最终都要落实到农村基层政权，乡镇政权建设的好坏直接关系到党和国家农村工作的成败，也势必影响到我国整个改革、发展和稳定的大局。因此，找出农村基层政权建设存在的问题及成因，并形成对策以解决之，成为当前迫切需要解决的大问题。
【关键词】基层政权 乡镇机构 存在问题 改革设想
【中图分类号】D422.0 【文献标识码】A 【文章编号】2095-3089（2016）10-0073-02
“社会主义新农村”是十六届五中全会通过的“十一五”规划建议的一个突出的重点和亮点。社会主义新农村的目标要求是：生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主，这同我们党在农村全面建设小康社会与构建社会主义和谐社会的目标要求是内在统一的。农村的富裕繁荣，是整个社会富裕繁荣的基础。广大农民的日子过好了、素质提高了，广大农村形成安定祥和的局面，和谐社会建设的基础就会更加牢固。而党和国家有关农村的各项方针政策最终都要落实到农村基层政权。农村基层政权是我国政权序列中处于最低一级的政权机关，却是整个国家政权“大厦”的基石，起着“一针穿千线”的作用。可以说，乡镇政权是党和国家关于农村方针政策的最终显示器，其建设的好坏直接关系到党和国家农村工作的成败，势必影响到我国建设社会主义新农村的大局。因此找出农村基层政权建设中存在的问题并探索相应的对策，是当前迫切需要解决的大问题。
一、当前农村基层政权建设面临的困境
（一）管理体制不顺，机构设置臃肿，编制管理不规范
管理体制不顺，条块关系乱。目前，乡镇事业单位在隶属关系上主要存在着以乡镇管理为主、条块共管和上级业务部门管理为主的三类，这就使得在管理上普遍存在着条块分割、管用脱节、各部门人财物三权不统一、社会化程度低等问题，给农村基层政府的管理和独立办公带来很大的困难。县属各部门在乡镇设立的派出机构，往住是“各吹各的号，各唱各的调，部门保护主义屡见不鲜，有的只顾争利，不顾横向之间的协作和联系，互相“踢球”的现象已成为家常便饭，淡化了综合协调、服务的功能。
编制管理不规范，编外用人多。从报表上看，乡镇机构行政编制突破的少，但实际用人数量大都超过了编制数，编外用人较为普遍。其中主要的原因就是编制管理不严格、不规范，缺乏对乡镇编制扩增的有力约束。乡镇政府“麻雀虽小，五脏俱全”。一方面，各上级部门都强调本部门工作的重要性，要求乡镇政府设立对口部门，另一方面，乡镇政府为了争取上级部门的支持，过多配备专职人员，扩大机构。结果造成人员臃肿、部门增多、人浮于事现象严重，财政上难以支撑。此外，乡镇领导干部子女的安插，人情面子的照顾，也致使人员充斥，争吃财政饭。
（二）乡镇政府债大、权小、能弱
90年代中期实行分税制以来，中央和省吸取财税的功能不断强化，比重不断上升，而农村基层的财力不断削弱。乡镇一级由于处于权力最底层，在财政分成一面处于最不利的地位，但乡镇财政还要确保上缴上级财政，确保乡镇干部及教师工资发放，确保乡镇党政机关及其职能部门正常运转，确保稳定，哪个方面少一点都不行。但是在财政收入方面，由于大部分乡镇工业基础差，乡镇财政除少量的工商税以外，大量需要开支的预算安排难以找到合理的财源。在税费改革前，这部分费用有的分解为特产税，行政收费或其它收入，有时不得不“巧立名目”向农民集资，然后再偷梁换柱，用于财政支出。在不考虑债务的情况下，乡镇税收能勉强维持当年的支出。税费改革后，乡镇的负担并没有减轻，而财政收入却大幅减少，债务有增无减，使得本来就入不敷出的财政雪上加霜。乡村两级财政短缺具有相当的普遍性和严重性。而财政紧张又使乡镇无力完成很多公共服务与提供公共产品的能力，同时还容易造成乡镇干部人心浮动。
（三）乡镇政府自我权力、自我利益扩张倾向严重，乡镇人民代表大会虚化
如今，相当数量的乡镇政权的组织行为，已经远离了基层群众的利益，同时也远离了国家的利益，很大程度上成为一个以自我权力扩张为后盾，动员辖区内的资源为机关工作人员尤其是乡镇权力的核心成员谋取经济利益和政治利益最大化的相对独立的行动者，它既不对上负责，更不向下负责。乡镇政府的这种自我利益扩张倾向，加重了农民的负担，阻断了中央或上级政府的政令，使党和国家的路线方针政策得不到贯彻执行，降低了国家支持农民的政策效能。乡镇政权权力组织在自我利益扩张的同时，乡镇人民代表大会却被搁置在乡镇权力结构的边缘，其组织功能严重虚化。在权力地位最高的党委、权力最实的政府的乡镇权力结构中，乡镇人民代表大会主席团及不能决定乡镇干部的任免，也无力对乡镇政府行政权力进行监督。乡镇的重要决策通常也都有党委会讨论，一年只召开一次的乡镇人民代表大会对此没有多少发言权。基层民主难以发展。
二、农村基层政权走出困境的对策初探
（一）放权乡镇，合并机构，定编减员
管理体制上，以块为主，放权于乡镇。遵循区域覆盖和就近服务的原则，将上级业务部门派驻到乡镇为农业和农民服务的事业机构和业务人员，全部下放到乡镇管理，上级业务部门对其仅进行业务上的指导，把管人和管事有机结合起来，通过放权于乡镇，真正建立起来以块为主的乡镇管理体制，实现人、财、物三权的统一，进一步加强和完善乡镇管理经济和社会事务的功能，增强乡镇的调控能力。
（二）采取各种措施解决乡镇政权财政紧张问题
可以说，乡镇政权的基层财政危机已经成为基层政权行政能力弱化、公共服务与公共产品提供匮乏、乡镇干部与村民关系紧张等基层问题产生的一个主要原因，尤其在农村税费改革后，这种危机进一步突显。
首先，应调整目前的税收财政管理体制，实现乡镇政府权、责的相对均衡。要适当地将某些税种留在乡镇政府，尽可能增加乡镇所用财力，把困难留在上面，不要全部下压给基层政府，以确保乡镇政权的基本支出需要和正常运转。同时，将乡镇政府承担的很多本属于县级或县级以上政府承担的全国性的公共产品和公共服务的责任向上级政府移交，比如义务教育、水利工程、农村道路等责任，由中央政府或省级、县级政府承担财政成本。 其次，要严格控制财政供给人数的增长，控制机构的膨胀，以减轻财政负担。对政府的行政事业单位实行明确和严格的定员、定编、定额标准，并坚决不允许突破这个标准。杜绝通过自筹经费随意增加人员编制的做法。
再次，要分类制定乡镇财政支出的基本顺序按照保工资、保运转、保重点的原则支出；并严格控制会议、接待、小车、电话费用等开支；严禁搞劳民伤财的形象工程。
（三）扩大乡镇基层民主，调整乡镇权力结构
针对目前相当数量乡镇政府自我利益扩张倾向日趋严重现象，扩大乡镇基层民主，调整乡镇权力结构是制止和清除这一不良现象的根本途径。一方面，进一步加强和完善村民自治，提高村民政治生活的组织化水平，健全民主选举制度，实行政务和财务公开，让群众参与讨论和决定基层公共事务和公益事业，对干部实行民主监督，把乡镇政权真正建设成为既对上负责又对下负责的政权组织；另一方面调整乡镇党委和乡镇人民代表大会在重大决策中的地位和作用，把乡镇重大决策的方式由党委会直接决定转变为通过加强与乡镇人民代表大会的联系而影响党委的决策。扩大和强化乡镇人民代表大会的监督权，并享有对乡镇干部的选举权和任免权，把乡镇人民代表大会的权力从乡镇权力结构的边缘拉回中心，充分发挥乡镇最高权力机关的职能，遏制乡镇政府自我权力和利益扩张的态势，阻断乡镇政府自我利益扩张的途径，依法实现上级县市对乡镇政权的领导和乡镇政权对基层的负责。
建设社会主义新农村是一个艰巨而长期的任务，不会一蹴而就。我们要按照统筹城乡发展的要求，贯彻工业反哺农业、城市支持农村的方针，加大各方面对农村发展的支持力度，并通过农村基层政权将中央的各项政策转化为各项具体措施，这样才能较快改变农村的落后面貌，建设成“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村。
参考文献：
[1]张立顺，贺恒安：谈谈农村基层政权建设中几个亟待解决的问题[J]，宿州师专学报，2000（2）
[2]杨成：当前我国农村基层政权面临的困难原因和对策分析，华中师范大学在职人员申请硕士学位论文
[3]董磊明：我国农村基层政权的调查与思考，发展[J]，2003（10）
[4]马宝成：农村税费改革对基层政权建设的影响[J]，山东社会科学，2004（1）
[5]刘国春，林中耿，许晓华，马亚学：农村税费改革对基层政权建设影响的调查与思考[J]，中共四川省委党校学报
【关键词】基层政权 乡镇机构 存在问题 改革设想
【中图分类号】D422.0 【文献标识码】A 【文章编号】2095-3089（2016）10-0073-02
“社会主义新农村”是十六届五中全会通过的“十一五”规划建议的一个突出的重点和亮点。社会主义新农村的目标要求是：生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主，这同我们党在农村全面建设小康社会与构建社会主义和谐社会的目标要求是内在统一的。农村的富裕繁荣，是整个社会富裕繁荣的基础。广大农民的日子过好了、素质提高了，广大农村形成安定祥和的局面，和谐社会建设的基础就会更加牢固。而党和国家有关农村的各项方针政策最终都要落实到农村基层政权。农村基层政权是我国政权序列中处于最低一级的政权机关，却是整个国家政权“大厦”的基石，起着“一针穿千线”的作用。可以说，乡镇政权是党和国家关于农村方针政策的最终显示器，其建设的好坏直接关系到党和国家农村工作的成败，势必影响到我国建设社会主义新农村的大局。因此找出农村基层政权建设中存在的问题并探索相应的对策，是当前迫切需要解决的大问题。
一、当前农村基层政权建设面临的困境
（一）管理体制不顺，机构设置臃肿，编制管理不规范
管理体制不顺，条块关系乱。目前，乡镇事业单位在隶属关系上主要存在着以乡镇管理为主、条块共管和上级业务部门管理为主的三类，这就使得在管理上普遍存在着条块分割、管用脱节、各部门人财物三权不统一、社会化程度低等问题，给农村基层政府的管理和独立办公带来很大的困难。县属各部门在乡镇设立的派出机构，往住是“各吹各的号，各唱各的调，部门保护主义屡见不鲜，有的只顾争利，不顾横向之间的协作和联系，互相“踢球”的现象已成为家常便饭，淡化了综合协调、服务的功能。
编制管理不规范，编外用人多。从报表上看，乡镇机构行政编制突破的少，但实际用人数量大都超过了编制数，编外用人较为普遍。其中主要的原因就是编制管理不严格、不规范，缺乏对乡镇编制扩增的有力约束。乡镇政府“麻雀虽小，五脏俱全”。一方面，各上级部门都强调本部门工作的重要性，要求乡镇政府设立对口部门，另一方面，乡镇政府为了争取上级部门的支持，过多配备专职人员，扩大机构。结果造成人员臃肿、部门增多、人浮于事现象严重，财政上难以支撑。此外，乡镇领导干部子女的安插，人情面子的照顾，也致使人员充斥，争吃财政饭。
（二）乡镇政府债大、权小、能弱
90年代中期实行分税制以来，中央和省吸取财税的功能不断强化，比重不断上升，而农村基层的财力不断削弱。乡镇一级由于处于权力最底层，在财政分成一面处于最不利的地位，但乡镇财政还要确保上缴上级财政，确保乡镇干部及教师工资发放，确保乡镇党政机关及其职能部门正常运转，确保稳定，哪个方面少一点都不行。但是在财政收入方面，由于大部分乡镇工业基础差，乡镇财政除少量的工商税以外，大量需要开支的预算安排难以找到合理的财源。在税费改革前，这部分费用有的分解为特产税，行政收费或其它收入，有时不得不“巧立名目”向农民集资，然后再偷梁换柱，用于财政支出。在不考虑债务的情况下，乡镇税收能勉强维持当年的支出。税费改革后，乡镇的负担并没有减轻，而财政收入却大幅减少，债务有增无减，使得本来就入不敷出的财政雪上加霜。乡村两级财政短缺具有相当的普遍性和严重性。而财政紧张又使乡镇无力完成很多公共服务与提供公共产品的能力，同时还容易造成乡镇干部人心浮动。
（三）乡镇政府自我权力、自我利益扩张倾向严重，乡镇人民代表大会虚化
如今，相当数量的乡镇政权的组织行为，已经远离了基层群众的利益，同时也远离了国家的利益，很大程度上成为一个以自我权力扩张为后盾，动员辖区内的资源为机关工作人员尤其是乡镇权力的核心成员谋取经济利益和政治利益最大化的相对独立的行动者，它既不对上负责，更不向下负责。乡镇政府的这种自我利益扩张倾向，加重了农民的负担，阻断了中央或上级政府的政令，使党和国家的路线方针政策得不到贯彻执行，降低了国家支持农民的政策效能。乡镇政权权力组织在自我利益扩张的同时，乡镇人民代表大会却被搁置在乡镇权力结构的边缘，其组织功能严重虚化。在权力地位最高的党委、权力最实的政府的乡镇权力结构中，乡镇人民代表大会主席团及不能决定乡镇干部的任免，也无力对乡镇政府行政权力进行监督。乡镇的重要决策通常也都有党委会讨论，一年只召开一次的乡镇人民代表大会对此没有多少发言权。基层民主难以发展。
二、农村基层政权走出困境的对策初探
（一）放权乡镇，合并机构，定编减员
管理体制上，以块为主，放权于乡镇。遵循区域覆盖和就近服务的原则，将上级业务部门派驻到乡镇为农业和农民服务的事业机构和业务人员，全部下放到乡镇管理，上级业务部门对其仅进行业务上的指导，把管人和管事有机结合起来，通过放权于乡镇，真正建立起来以块为主的乡镇管理体制，实现人、财、物三权的统一，进一步加强和完善乡镇管理经济和社会事务的功能，增强乡镇的调控能力。
（二）采取各种措施解决乡镇政权财政紧张问题
可以说，乡镇政权的基层财政危机已经成为基层政权行政能力弱化、公共服务与公共产品提供匮乏、乡镇干部与村民关系紧张等基层问题产生的一个主要原因，尤其在农村税费改革后，这种危机进一步突显。
首先，应调整目前的税收财政管理体制，实现乡镇政府权、责的相对均衡。要适当地将某些税种留在乡镇政府，尽可能增加乡镇所用财力，把困难留在上面，不要全部下压给基层政府，以确保乡镇政权的基本支出需要和正常运转。同时，将乡镇政府承担的很多本属于县级或县级以上政府承担的全国性的公共产品和公共服务的责任向上级政府移交，比如义务教育、水利工程、农村道路等责任，由中央政府或省级、县级政府承担财政成本。 其次，要严格控制财政供给人数的增长，控制机构的膨胀，以减轻财政负担。对政府的行政事业单位实行明确和严格的定员、定编、定额标准，并坚决不允许突破这个标准。杜绝通过自筹经费随意增加人员编制的做法。
再次，要分类制定乡镇财政支出的基本顺序按照保工资、保运转、保重点的原则支出；并严格控制会议、接待、小车、电话费用等开支；严禁搞劳民伤财的形象工程。
（三）扩大乡镇基层民主，调整乡镇权力结构
针对目前相当数量乡镇政府自我利益扩张倾向日趋严重现象，扩大乡镇基层民主，调整乡镇权力结构是制止和清除这一不良现象的根本途径。一方面，进一步加强和完善村民自治，提高村民政治生活的组织化水平，健全民主选举制度，实行政务和财务公开，让群众参与讨论和决定基层公共事务和公益事业，对干部实行民主监督，把乡镇政权真正建设成为既对上负责又对下负责的政权组织；另一方面调整乡镇党委和乡镇人民代表大会在重大决策中的地位和作用，把乡镇重大决策的方式由党委会直接决定转变为通过加强与乡镇人民代表大会的联系而影响党委的决策。扩大和强化乡镇人民代表大会的监督权，并享有对乡镇干部的选举权和任免权，把乡镇人民代表大会的权力从乡镇权力结构的边缘拉回中心，充分发挥乡镇最高权力机关的职能，遏制乡镇政府自我权力和利益扩张的态势，阻断乡镇政府自我利益扩张的途径，依法实现上级县市对乡镇政权的领导和乡镇政权对基层的负责。
建设社会主义新农村是一个艰巨而长期的任务，不会一蹴而就。我们要按照统筹城乡发展的要求，贯彻工业反哺农业、城市支持农村的方针，加大各方面对农村发展的支持力度，并通过农村基层政权将中央的各项政策转化为各项具体措施，这样才能较快改变农村的落后面貌，建设成“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村。
参考文献：
[1]张立顺，贺恒安：谈谈农村基层政权建设中几个亟待解决的问题[J]，宿州师专学报，2000（2）
[2]杨成：当前我国农村基层政权面临的困难原因和对策分析，华中师范大学在职人员申请硕士学位论文
[3]董磊明：我国农村基层政权的调查与思考，发展[J]，2003（10）
[4]马宝成：农村税费改革对基层政权建设的影响[J]，山东社会科学，2004（1）
[5]刘国春，林中耿，许晓华，马亚学：农村税费改革对基层政权建设影响的调查与思考[J]，中共四川省委党校学报