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摘要：我国社会保险制度的发展要求明确社会保险统筹基金的法律性质及其管理运营的法律途径。社会保险统筹基金可以采用信托制和委托授权制两种管理模式，应当对我国现行法律制度予以进一步完善。
关键词：社会保险 社会保险统筹基金 法律性质 管理运营
一、问题的提出：社会保险统筹基金属于谁的，如何管理运营
（一）社会保险统筹基金的现状
2006年上海社保大案之后，各地各类“社保基金案件”时有发生，违规问题资金被审计发现。随着个人账户的逐步做实，到2020年，中国养老保险基金滚存将在10万亿元以上。根据郑秉文的研究，中国十年间CPI平均涨幅为2.2%，而五项社会保险基金的收益率仅为2%，加上工资的平均增长率，资金购买力实际下降了1个百分点。
（二）问题的提出：钱是谁的，如何管理运营
我國现实中存在着各类社会保险基金，既有社会统筹基金，又有个人账户基金，还有全国社会保障基金与企业年金基金，这些基金是属于谁的，它们是自我管理运营，还是他人代为管理运营，如果是他人代为管理运营，又是通过什么途径来进行的。这些问题需要阐释社会保险统筹基金的法律属性，明确管理运营的法律途径。
二、社会保险统筹基金的法律性质
（一）关于社会保险统筹基金法律性质的主要观点
1.公共基金说。劳动和社会保障部组织编写的《社会保险经办管理》认为，社会保险基金形成的资产不属于国有资产，是受益人共有的资产，但由政府受托管理。
2.财政资金说。朱柏铭认为，社会保障基金就其性质而言应当是一种财政资金，社会保障属于为全体国民所共享的公共物品，社会保障支出无疑是一种财政性支出。
3.半财政性质说。程晓燕认为，社会统筹基金既有来自于参保企业和个人的私有资金，又有来源于国家的税收补贴和财政支付保证资金，社会统筹基金是属于所有参加社会基金养老保险的在职职工及符合养老金领取条件的退休职工共同共有的半财政性质的基金。
4.法律待定说。周宝妹、郎俊义认为，社会保险基金的财产性质并不单一，既非公共财产，又非集体财产，更非私人财产，而是三者的统一体，其性质尚待法律进一步明确和完善。
（二）我国社会保险统筹基金的法律性质分析
1.社会保险统筹基金权属的两种类型。从经济属性来说，社会保险统筹基金属于专款专用的社会性公共后备基金，属于参加社会保险的全体劳动者所有。但是从法律属性上看，参加社会保险的全体劳动者不可能都成为所有者，必须要有代表机制，目前主要有社会自治制和国家所有制两种模式。
2.我国社会保险统筹基金属于财政收入，理应属于国家所有。第一，根据我国现行的社会保险制度，国家是社会保险关系中的保险人，国家理应对通过强制性方式筹集的社会保险统筹基金拥有所有权；第二，强制性征收的社会保险统筹基金属于国家财政收入体系的组成部分，理应属于国家所有；第三，根据《社会保险法》的规定，社会保险基金通过预算实现收支平衡。这也意味着社会保险基金属于国家所有，不足支付时通过财政转移支付予以补足。
三、我国现行社会保险统筹基金管理运营制度
（一）现行社会保险基金管理运营制度
目前我国社会保险统筹基金管理运营制度主要表现为：（1）用人单位以及职工缴纳的社会保险费及其基金积累要转入财政部门在银行开设的“养老保险基金财政专户”，实行收支两条线；（2）社会保险基金经办机构依法收支、管理和运营养老保险基金，并负有使养老保险基金保值增值的责任；（3）社会保险基金的投资渠道主要有：银行存款，按同期城乡居民储蓄存款利率计算；购买国家债券；国务院规定的其他用途。社会保险基金投资收益全部并入基金并免征税费；（4）社会保险基金专款专用，任何组织和个人不得擅自动用或挪用。
（二）学界关于社会保险统筹基金管理运营的主要观点
1.政府机构管理模式。郑秉文主张，应当对社会保险统筹基金和个人账户基金进行分离，分离出来的社会统筹部分留在省里，实行省级统筹，省级政府负责投资管理。中央负责制定一个统一的投资政策和方案，并为其专门设计一个投资方案计划1。
2.分权式管理模式。李珍认为，将社会保险基金的行政管理权交给社会保险行政管理部门，社会保险基金统筹账户资产经营权交给具有相对独立性的社保基金管理局，统筹账户的负债管理权交给财政部门，监督权交给社保部门、财政部门、社会保险基金监督委员会和外部监督机构。由社保基金管理局依法行使统筹账户基金的资产经营权，根据基金保值增值要求和国家宏观经济政策取向，将统筹账户基金投资于固定收益金融工具为主的对象和国家重点开发项目2。
3.基金法人制。张淳建议我国实行社会保障基金法人制度。他认为，从信托法的角度来看，作为信托财产的社会保障资产的所有权在这种基金设立后便当然系由该基金本身享有3。
4.他益信托模式。程晓燕认为，在社会基本养老保险统筹账户基金的管理问题上，应当依法建立由参保企业作为委托人、社会保险经办机构作为受托人、参保劳动者作为受益人所构成的他益信托法律关系4。
四、我国社会保险统筹基金管理运营法律制度的模式选择
1.两种管理运营模式：一种是美国所采用的法定信托管理模式，这种模式的好处主要在于将社会保险基金与一般财政收入相隔离，利益相关的群体易于监督检查；另一种模式是德国和日本所采用的委托授权管理模式。
2.委托授权管理模式还是法定信托管理模式。目前大多数国家或地区对于隶属于第一支柱的社会保险统筹基金采用国家所有的模式，至于在国家所有的前提下，是采用委托授权的模式，还是采用法定信托模式，目前观点不一。我认为，只要制度设立合理，委托授权模式和法定信托模式都是可行的。
就委托授权模式来说，这是我国目前沿用的模式，只要稍加改革就能予以完善。就法定信托模式而言，其可以隔离政府对基金的不当干预，也可以将社会保险基金与一般财政收入相隔离，做到专款专用，并且群众易于监督。
参考文献：
[1]郑秉文.建立社保基金投资管理体系的战略思考[J].公共管理学报，2004，（4）：4-8.
[2]李珍，孙永勇，张昭华.中国社会养老保险基金管理体制选择[M].北京：人民出版社，2005：314-318.
[3]张淳.关于在我国信托法中增设"社会保障基金投资信托"一章的建议[J].南京农业大学学报，2008，（4）：80.
[4]程晓燕.社会保险基金管理法律问题研究[D].长春：吉林大学博士学位论文，2008：131.
关键词：社会保险 社会保险统筹基金 法律性质 管理运营
一、问题的提出：社会保险统筹基金属于谁的，如何管理运营
（一）社会保险统筹基金的现状
2006年上海社保大案之后，各地各类“社保基金案件”时有发生，违规问题资金被审计发现。随着个人账户的逐步做实，到2020年，中国养老保险基金滚存将在10万亿元以上。根据郑秉文的研究，中国十年间CPI平均涨幅为2.2%，而五项社会保险基金的收益率仅为2%，加上工资的平均增长率，资金购买力实际下降了1个百分点。
（二）问题的提出：钱是谁的，如何管理运营
我國现实中存在着各类社会保险基金，既有社会统筹基金，又有个人账户基金，还有全国社会保障基金与企业年金基金，这些基金是属于谁的，它们是自我管理运营，还是他人代为管理运营，如果是他人代为管理运营，又是通过什么途径来进行的。这些问题需要阐释社会保险统筹基金的法律属性，明确管理运营的法律途径。
二、社会保险统筹基金的法律性质
（一）关于社会保险统筹基金法律性质的主要观点
1.公共基金说。劳动和社会保障部组织编写的《社会保险经办管理》认为，社会保险基金形成的资产不属于国有资产，是受益人共有的资产，但由政府受托管理。
2.财政资金说。朱柏铭认为，社会保障基金就其性质而言应当是一种财政资金，社会保障属于为全体国民所共享的公共物品，社会保障支出无疑是一种财政性支出。
3.半财政性质说。程晓燕认为，社会统筹基金既有来自于参保企业和个人的私有资金，又有来源于国家的税收补贴和财政支付保证资金，社会统筹基金是属于所有参加社会基金养老保险的在职职工及符合养老金领取条件的退休职工共同共有的半财政性质的基金。
4.法律待定说。周宝妹、郎俊义认为，社会保险基金的财产性质并不单一，既非公共财产，又非集体财产，更非私人财产，而是三者的统一体，其性质尚待法律进一步明确和完善。
（二）我国社会保险统筹基金的法律性质分析
1.社会保险统筹基金权属的两种类型。从经济属性来说，社会保险统筹基金属于专款专用的社会性公共后备基金，属于参加社会保险的全体劳动者所有。但是从法律属性上看，参加社会保险的全体劳动者不可能都成为所有者，必须要有代表机制，目前主要有社会自治制和国家所有制两种模式。
2.我国社会保险统筹基金属于财政收入，理应属于国家所有。第一，根据我国现行的社会保险制度，国家是社会保险关系中的保险人，国家理应对通过强制性方式筹集的社会保险统筹基金拥有所有权；第二，强制性征收的社会保险统筹基金属于国家财政收入体系的组成部分，理应属于国家所有；第三，根据《社会保险法》的规定，社会保险基金通过预算实现收支平衡。这也意味着社会保险基金属于国家所有，不足支付时通过财政转移支付予以补足。
三、我国现行社会保险统筹基金管理运营制度
（一）现行社会保险基金管理运营制度
目前我国社会保险统筹基金管理运营制度主要表现为：（1）用人单位以及职工缴纳的社会保险费及其基金积累要转入财政部门在银行开设的“养老保险基金财政专户”，实行收支两条线；（2）社会保险基金经办机构依法收支、管理和运营养老保险基金，并负有使养老保险基金保值增值的责任；（3）社会保险基金的投资渠道主要有：银行存款，按同期城乡居民储蓄存款利率计算；购买国家债券；国务院规定的其他用途。社会保险基金投资收益全部并入基金并免征税费；（4）社会保险基金专款专用，任何组织和个人不得擅自动用或挪用。
（二）学界关于社会保险统筹基金管理运营的主要观点
1.政府机构管理模式。郑秉文主张，应当对社会保险统筹基金和个人账户基金进行分离，分离出来的社会统筹部分留在省里，实行省级统筹，省级政府负责投资管理。中央负责制定一个统一的投资政策和方案，并为其专门设计一个投资方案计划1。
2.分权式管理模式。李珍认为，将社会保险基金的行政管理权交给社会保险行政管理部门，社会保险基金统筹账户资产经营权交给具有相对独立性的社保基金管理局，统筹账户的负债管理权交给财政部门，监督权交给社保部门、财政部门、社会保险基金监督委员会和外部监督机构。由社保基金管理局依法行使统筹账户基金的资产经营权，根据基金保值增值要求和国家宏观经济政策取向，将统筹账户基金投资于固定收益金融工具为主的对象和国家重点开发项目2。
3.基金法人制。张淳建议我国实行社会保障基金法人制度。他认为，从信托法的角度来看，作为信托财产的社会保障资产的所有权在这种基金设立后便当然系由该基金本身享有3。
4.他益信托模式。程晓燕认为，在社会基本养老保险统筹账户基金的管理问题上，应当依法建立由参保企业作为委托人、社会保险经办机构作为受托人、参保劳动者作为受益人所构成的他益信托法律关系4。
四、我国社会保险统筹基金管理运营法律制度的模式选择
1.两种管理运营模式：一种是美国所采用的法定信托管理模式，这种模式的好处主要在于将社会保险基金与一般财政收入相隔离，利益相关的群体易于监督检查；另一种模式是德国和日本所采用的委托授权管理模式。
2.委托授权管理模式还是法定信托管理模式。目前大多数国家或地区对于隶属于第一支柱的社会保险统筹基金采用国家所有的模式，至于在国家所有的前提下，是采用委托授权的模式，还是采用法定信托模式，目前观点不一。我认为，只要制度设立合理，委托授权模式和法定信托模式都是可行的。
就委托授权模式来说，这是我国目前沿用的模式，只要稍加改革就能予以完善。就法定信托模式而言，其可以隔离政府对基金的不当干预，也可以将社会保险基金与一般财政收入相隔离，做到专款专用，并且群众易于监督。
参考文献：
[1]郑秉文.建立社保基金投资管理体系的战略思考[J].公共管理学报，2004，（4）：4-8.
[2]李珍，孙永勇，张昭华.中国社会养老保险基金管理体制选择[M].北京：人民出版社，2005：314-318.
[3]张淳.关于在我国信托法中增设"社会保障基金投资信托"一章的建议[J].南京农业大学学报，2008，（4）：80.
[4]程晓燕.社会保险基金管理法律问题研究[D].长春：吉林大学博士学位论文，2008：131.