城乡接合部背景下社工机构参与社区治理的定位与路径

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  摘要:城乡接合部具有城市和农村的双重特性,其社区既具有部分城市社区功能,也具有农村社区流动性强和空心化特征。社工机构嵌入社区治理时,其定位与参与路径受此背景约束。既有的三社联动理论由于过于理想化而适用范围狭窄;协同治理理论过于注重社工机构对社区权力结构的嵌入,而忽略了社工进驻社区本身对社区生活系统的融入。在重新思考社工机构参与社区治理的定位与路径时,嵌入理论概念得到进一步阐释和扩展。社工与社区工作者、服务对象等主体的多元互动,使得社工机构从介入社区治理转变为嵌入生活治理,进而融入社区生活世界。
  关键词:城乡接合部;社工机构;社区治理
  随着社区从居委会单独治理向社会组织介入社区治理转变,社区研究就将治理结构中的社会权力型态纳入主要研究范围。既有研究注重社区治理中的组织复杂权力关系,从多元治理的角度思考社工机构、社工对社区的介入和嵌入。早期社会工作集中在都市成熟社区,随着本土社会工作的日益发展,其服务范围扩展到城乡接合部和农村社区。城乡接合部具有城市和农村的双重属性,有着不同于都市成熟社区的治理环境。由于其半成熟社区性质,社工机构能够通过专业服务和日常生活较快地融入社区,社区生活世界的融入成为新的社会工作研究视角。
  一、文献回顾与问题的提出
  (一)社工机构与社区治理
  社工机构旨在社区建设、社会治理,主要理论视角是三社联动和协同治理。两者均用于基层公共管理的理论解释。以社工机构为对象的研究考察视角包括政府购买社工服务,如购买中的法律法规问题[1]、政府购买行为的发展史[2];社工机构与政府组织的关系[3,4];社工机构与街区权力关系的互动[5]。
  1.三社联动
  三社联动指居委会、社会组织和社会工作者在社区围绕居民开展的社区治理活动[6]。三社联动以社区居民、社会组织、社会工作者为主,联动既为主体联动也为要素联动,从实务要素看,联动为社区议题、社会组织与社工方法的联动,三者联合是基础和结构,动是目标和功能。三社联动的推进过程是社会工作的推进过程,包括需求评估、方案制定、计划制定、评估总结。三社联动侧重社区中的主体联合服务行为,却对社会管理、社区治理等方面关注并不足够。此外,三社联动需要社区居民、社会组织和社会工作者定位明确,积极沟通,既独立又合作。但在政府购买社会服务项目中,社工机构嵌入社区权力結构,导致这种独立合作的联动局面成为理想式。
  2.协同治理
  与三社联动同样关注基层治理的是协同治理理论,在公共决策与公共服务过程中,发展互动式、参与式和协作式的管理体制机制,不同部门和不同辖区的权力、智能、资源和优势联结成一个共同资源与整体化治理结构。协同治理指政府、非政府组织、公民等跨部门互动的治理实践[7]。协同治理强调公共管理主体,如政府、社会组织、政府内部层级与部门的协调合作,同时强调权力的分散性。社工及其机构介入社区的过程也是结构嵌入过程,专业社工的嵌入因为涉及社区权力关系而成为政治嵌入,因此社会工作具有社区治理的功能。社工进入街道社区的权力网络可能使社工机构产生外部服务行政化、内部治理官僚化、专业建制化。街道社区权力也会限制社工行为,社工机构需要策略性地与社区政府建立独立而又合作地关系。
  (二)嵌入系统转向嵌入生活
  嵌入论是解释社工机构参与社区治理的定位和路径的常用理论。“嵌入”指一个事物对另一个事物的进入。王思斌认为专业社会工作是嵌入主体,政府部门、企事业单位、人民团体和社区开展服务活动的空间是嵌入对象[8]。政府主导了实际的社会服务,因此专业社会工作进入社会服务领域是嵌入过程,是专业社工向行政社工的嵌入。政府购买社工服务项目落地后,专业社工机构获得与行政社区组织的协同地位。社工机构与基层行政组织和社区自治组织在社会建设和公共服务、社会管理等方面发挥协同作用[9]。
  社会工作在服务上的嵌入进一步转化为政治嵌入,社工机构嵌入社区治理秩序。熊跃根认为专业院校与社会福利部门的合作是社工专业化不可缺少的环节,专业教育嵌入现行服务体制又可称作“体制嵌入”,嵌入的关键是社工院校通过实施项目与地方福利部门建立合作机制,实现专业教育与社会组织结合[10]。朱健刚则将嵌入延伸到专业社工对街区权力结构渗透,在社会治理的层面上,社工机构与社区居委会形成了双向的权力嵌入关系[5]。双向嵌入下,政府工作效率和质量提升,社区居委会减少行政事务,得以回归居民自治;社工机构在社区获得发展空间、掌握社区资源,也提升其社区地位和作用[11]。
  嵌入理论强调社工机构对社区治理系统的嵌入,专业社会工作在迎合体制接纳时容易丧失自主体性,使得社会工作保护了现行社会制度,背离了社会改革的目标[12]。徐选国认为新时代社会工作发展范式将转换为嵌入生活。嵌入生活要求社会工作具有较强的内在连接性和社会性,将社会工作的社会性和人的主体性结合,塑造人的生活世界,借鉴党政系统优势形成在地化社会工作服务模式[13]。但徐选国对嵌入生活讨论地并不详细,人的生活世界实质是社会工作者、社区工作者、服务对象、社区居民等具体行为者的生活世界。社工机构进驻社区,社工作为外来者如何融入社区居民的生活世界,将成为新时代社会工作转型的重要课题。
  综上所述,社工机构介入社区是多重双向的结构嵌入,政府购买社工服务,政府嵌入社工机构的结构,社工对政府是职能性嵌入,社工机构进入社区是环境嵌入。当社区位于城乡接合部时,社区具有人口成员复杂性、人口流动频繁、社区环境多变等特点。城乡接合部社区具有城市和农村的双重特性,一方面社区可能存在部分城市社区功能系统,如辅导机构、居委会等;另一方面,社区具有较强的流动性,外出打工的居民较多,社区空心化,形成如同农村留守儿童的局面。面对城乡接合部的复杂社区情形,三社联动理论最大缺陷在于许多社区并无“三社”共存,理论适用范围狭窄。协同治理理论关注社工参与社区治理,却忽略了社工进驻社区和融入社区生活系统的可能性。社会工作融入社区的本质是社工融入社区生活,这本身由受到社工的工作内容、服务对象、身份定位的影响,并不是简单的社工和社区的关系。加上城乡接合部具有城市和农村社区特性,社工机构介入时同时具有社区治理和社区融入的特征,社区治理理论、嵌入论需要结合案例进一步扩展其解释力。   二、社工机构介入过程
  W社工机构成立的背景是S县民政府购买社工服务项目的需求,政府与高校社会工作專业合作,孕育社会工作机构,并以项目实施的方式提供介入服务。介入过程包括社工机构和社区的介绍、社区需求评估、社工机构的服务具体内容和结项效果评估。
  (一)社工机构与社区简介
  本文以W社工机构介入S县留守儿童项目(2018-2019)为例。党的十六届三中全会首次提出增强政府服务职能,政府职能应从“全能型”转向“服务型”,将适合由社会组织提供的公共服务交由社会组织承担。国务院、省政府相继出台了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》、《河南省人民政府办公厅关于推进政府向社会力量购买服务工作的意见》,大力推动政府向社会力量购买服务。在这过程中涌现出一大批社会组织承担公共服务的优秀案例,社会工作作为一股专业的社会力量在社区治理、社会救助等的服务中发挥着重要角色。W社会工作服务中心在这个背景下依托高校社会工作系筹建起来,并于2018年正式承接S县留守儿童服务项目。在机构各级部门领导的指导和支持下,机构秉持“党建引领、专业服务、助人自助、促进和谐”的服务理念,重点关注留守儿童外,还将双职工家庭儿童、困境儿童、有服务需要的儿童纳入了服务范围。机构自承接S县D社区留守儿童服务项目以来,由高校社会工作教研室为专家团队,进行工作指导。社区进驻3名工作人员,工作人员在团队中有明确的职责和任务,服务过程中制定月度汇报制和宣传总结机制,每项工作结束后及时上传新闻到机构网站,每月对工作进行总结和规划,全程记录工作的开展情况,项目社工定期开展团队建设和学习。
  项目主要服务地为S县,S县位于河南省东南隅,大别山北麓,地处河南省信阳市境内,总面积2 117平方公里,总人口80万左右,县辖8个镇、11个乡。截止到2016年的统计数据,S县共有留守儿童6 934名,其中数量最多的七个乡镇留守儿童占总人数50%以上。项目服务对象集中在D社区,社区辖区面积共2.6万平方公里,辖区内有三条主要街道,21条巷。13个县级一级机构,5个二级机构,辖13个居民组,1.68万人。在社区管理、社区养老服务、社区志愿者队伍建设等方面一直走在各社区前列,常年被评为优秀、模范社区。因此,民政局将D社区作为社工服务项目的实施地点。D社区从人口结构来看,以核心家庭居多,居民多从事第二和第三产业,经济收入相对稳定。社区服务中心内的配置比较完善,有社区居民服务大厅、居委会办公室、工会文化活动室、老年人娱乐室、日间照料中心、留守儿童之家、图书阅览室等,基本保证了居民活动、议事以及娱乐的需求。目前,社区统计在册的共有15户留守儿童家庭,总计25位留守儿童。期间除了搬迁离开D社区的居民外,共13户,这些居民主要分布在草塘、东关、樱桃园。这三处呈现典型的城乡接合部聚居状态,城市小区与农村田地景观交错,房屋密集,居于县中城市边缘地带。
  (二)社工机构介入社区内容
  1.项目目标与任务
  W社工机构与S县签订的是“三区人才计划”项目服务协议,项目的政策背景是国务院、民政部等出台的《国务院关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》《边缘贫困地区、边疆民族地区和革命老区人才支持计划社会工作专业人才专项计划实施方案》等指导法规,项目服务对象为农村留守儿童,强调“家庭、政府、学校尽职尽责,社会力量积极参与”的服务原则,通过建立健全农村留守儿童救助保护机制与关爱服务体系,以解决留守儿童生理、心理和社会问题。W社工机构的主要服务内容是利他主义地为留守儿童提供服务,包括个案服务,一般的生理卫生、心理情感、偏差行为和社会参与的服务,服务接受同行评估。
  2.需求评估
  需求评估是W社工机构介入社区的首要任务,从性别来看,在24位留守儿童中男孩占大多数,女孩只占总体的24%,这与S县留守儿童总体男女比失衡情况相似。年龄主要集中在8~15岁之间,占总体的76%,从父母外出务工的地域来看,外出务工地以杭州(10人)、苏州(1人)、上海(1人)三个城市为主。在监护人方面,D社区留守儿童的照料人也是以祖父母为主,占总数的93%,这与S县总体情况相似。父母双方外出务工,虽然经济状况相对较好,但是祖父母们的年龄偏大,在负责生产的同时还要兼顾照料儿童,加重了他们的生活负担。而且由于他们文化程度普遍不高,对于留守儿童的作业辅导方面也心有余而力不足。除此之外,由于父母的外出,留守儿童与他们情感交流较差,对家庭氛围的评价不高(1)。
  3.介入内容
  W社工机构介入D社区留守儿童的内容分为四个方面展开,包括个案、小组活动、社区工作、社区宣传。第一,从个案方面来看,社工承接了四个留守儿童个案,三个为单亲监护型,一个为隔代监护型。其中三个案主均存在学习困难、成绩较差的情况,一个为亲子关系较差,各个案主还分别存在贪玩、撒谎、注意力不集中等其他问题。社工通过五次以上的家访、社区和学校面谈的方式,在两个月左右的时间介入案主家庭和生活环境,缓和亲子关系,辅导学习,通过朋辈活动获得支持感,积极沟通以改变案主观念,最终实现个案目标达成。
  第二,在小组社会工作方面,W社工机构举办了六个小组活动,包括心理辅导小组、生命教育小组、学习成长小组、趣味手工、趣味运动和人际交往小组活动。心理辅导小组对象是儿童福利院的受虐儿童,社工通过小组游戏、观看教育视频和同辈群体学习的方式,鼓励儿童自我表露和沟通交流,最终让小组成员敢于表达和沟通、获得群体归属感。生命教育小组旨在引导儿童自我了解、尊重和珍惜生命,由于小组成员偏小导致小组规制约束力弱,小组获得偏向游戏而淡化了教育主题。学习成长小组的主题是增强自信和发掘动力,社工通过组织同辈群体学习和游戏的方式,让儿童积极思考,发现自己的优点,建立学习自信。趣味运动和趣味手动目的是培养儿童的运动兴趣和动手能力,社工通过合作竞赛的方式让儿童学会团队合作,运动和做手工的过程亦是交流过程,有益于儿童身心健康的培养。人际交往小组则注重儿童人际交往行为和自我探索,人际交往是建构儿童自我认知和角色的关键,通过小组活动培养儿童的角色认知和群体归属感,改善亲子关系。
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