习近平总书记在党的十九大报告中指出：“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民化。”目前，中国有2.87亿农民工存量，未来城镇还有2亿新增人口的空间。农业转移人口市民化的问题解决不好，必然会影响新型城镇化的进程。加快农村改革，理顺农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权“三权”维护和自愿有偿退出机制，正是让农民卸掉包袱，放心进城，大胆创业的关键所在。
　　2012年以来，平罗县先后承担了全国农村土地经营管理制度改革、全国农村产权流转交易市场建设、全国农村土地制度改革试点等9项国家级改革试点任务，一些经验做法得以在全国进行交流。在推进“三权”制度改革，探索农民进城鼓励政策方面我们也进行了积极的探索，形成了一些好的经验和做法。在理顺农民“三权”维护和自愿有偿退出机制中，应当把握好以下几个方面。
　　尊重农民意愿自愿退出
　　城镇化的核心是人的城镇化，高质量的城镇化建设必须以人为核心，切实维护农民的根本利益，赢得农民的支持。农民进不进城，首先要尊重农民意愿，农民在农村的资产处置，更要充分尊重农民意愿，严格防止“被落户”，否则很可能好心办了坏事。当前，在石嘴山市，农民怕丢掉承包地，不愿落户的问题还比较突出，我们先解决进城时间长、就业能力强、能够适应城市产业转型升级和市场竞争环境的非户籍人口落户，形成示范效应，逐步带动新增非户籍人口在城市落户。只能政策鼓励，不能行政强制，决不能强行要求进城落户农民转让其在农村的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，或将其作为进城落户、享受政策的条件，否则既损害了农民利益，又适得其反，让农民更不敢落户。
　　探索多元化途径鼓励退出
　　支持和引导进城落户农民依法自愿有偿退出，不能搞“一刀切”，必须在充分尊重农民意愿和自主定居权利的基础上，通过设立多种产权退出方式，在满足农民退出产权的多样化需求的同时，畅通农民闲置资产变现渠道。我们提供了三种产权退出方式供农民选择：一是允许农户自愿有偿退出部分农村产权，对已进城居住且有偿退出宅基地、房屋的，继续保留集体经济组织成员身份，仍享有土地承包经营权和其他权益。二是允许部分符合退出条件的农户自愿有偿退出全部农村产权，且放弃集体经济组织成员身份，实行一次性补偿。三是允许农户自愿有偿退出宅基地、房屋和部分承包地，按退出承包地面积核减家庭成员中应退出集体经济组织的权益人。在实际操作中，农民选择一、二、三种方式分别占15%、5%、80%，多项选择满足了农民“离乡离土退权”和“离乡留土有权”的愿望。
　　落实配套政策保障退出
　　2016年2月，习近平总书记对深入推进新型城镇化建设作出重要指示：新型城镇化建设一定要站在新起点，以人的城镇化为核心，坚持以创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念为引领，更加注重提高户籍人口城镇化率，更加注重城乡基本公共服务均等化，更加注重环境宜居和历史文脉传承，更加注重提升人民群众获得感和幸福感。当前，进城农民不愿退出主要有两个原因：一是随着农村各种条件逐步改善、城乡公共服务差距越来越小，一部分农民舍不得附加在农村土地上的各种权利，不愿意再进城落户；二是农民进城没有住房，没有稳定的工作和收入，户籍、养老、医疗保障、子女教育等问题得不到有效保障，致使很多农民不敢进城。对此，要完善各项配套政策，让农民进城的收益和保障远大于农村的收益和保障，解决好农民的后顾之忧。
　　明晰退出产权价值，保障退出农民权益。明晰农村各项权属，这是确保产权退出的前提。要通过为农户和经营主体确权颁发集体荒地承包经营权、农村土地流转经营权、设施农用地使用权等权证，赋予各类权证流转、抵押、退出转让、入股等权能，健全和完善农村产权流转交易市场，让农民和经营主体吃上“定心丸”。比如说，平罗县扩大农村产权确权颁证范围，完成10项权属确权颁证工作，赋予8项农村产权抵押融资权能，分级差、分区域、分价格设定农村承包地、宅基地、房屋退出收储指导价，成立了宁夏首家农村产权流转交易中心，有效保障了退出产权农民的权益。
　　加强配套政策保障，规范退出产权程序。我们出台农民集体土地和房屋产权自愿永久退出收储暂行办法等5个配套文件，要求退出农村土地等产权农民必须具备5个条件：一是退出的土地承包经营权等产权必须经过确权；二是在城镇有固定住所并有稳定非农收入；三是老年人必须参加职工养老保险或失地农民养老保险；四是必须经村集体“一事一议”同意；五是永久退出全部产权的农户，必须放弃村集体经济组织成员身份。在产权退出中，严格按照农民共有人书面申请、村集体经济组织审核、协商评估、签订补偿协议、兑现补偿费、变更权证六个程序进行。退出产权农民条件的明确，规范了退出流程，实现了农民“退出有渠道、生计有保障”。
　　健全完善社会保障，打消农民后顾之忧。对于进城务工的农民，积极在社保、医疗、教育、住房等方面创造条件，逐步把农民工纳入就业和社会管理范围，使农民工享有平等的公共服务，免除后顾之忧，自愿主动进入城镇生活。对于自愿永久退出的农民，建议允许纳入失地农民养老保险政策范围，享受城镇职工养老保险待遇。对于农村老年农民，可以探索“以地养老、以权养老”模式，农村老人以自愿有偿退出土地承包经营权、宅基地使用权和房屋所有权，以退出产权補偿收入或土地流转收入置换养老服务，解决农村老年人“种田养老”“看田”防老的问题。
　　加快产业发展促进退出
　　2018年全国“两会”期间，习近平总书记在参加广东代表团审议时强调：“一方面要继续推动城镇化建设。另一方面，乡村振兴也需要有生力军。要让精英人才到乡村的舞台上大展拳脚，让农民企业家在农村壮大发展。城镇化、逆城镇化两个方面都要致力推动。城镇化进程中农村也不能衰落，要相得益彰、相辅相成。”因此，我们既要完善机制，让愿意在城里的居民待的安心，又要创造条件，让愿意留在农村的农民有所作为。无论城镇化、逆城镇化，产业发展始终是核心和关键。在增强城市吸引力方面，一是大力发展“三新”经济，以新经济、新产业、新业态的爆发式增长，增强城市容纳就业的能力；二是提升城市品质，以互联网城市建设为主要内容，促进互联网与经济发展、民生保障、社会治理、公共服务的深度整合，提升城市能级，增强城市吸引力。在激发乡村活力方面，一是推进特色小镇、美丽乡村建设，高水平规划建设一批特色田园小镇、美丽乡村，引导工商资本下乡，促进农村一、二、三产业融合；二是加快乡村旅游全域化和农村电商全域化，让“村景”带来“全景”，让“村货”走出“村门”，让农业转型、农村转美、农民转行在家门口实现，引导农业转移人口就近就地城镇化。
　　（作者系石嘴山市委副书记、市人民政府市长）
　　责任编辑：花菊萍