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摘要通过调查上海市餐厨垃圾产生、收运和处理现状，分析餐厨垃圾特性，评价餐厨垃圾处理现状和管理水平，对目前上海餐厨垃圾产生、收运、处理中存在的问题进行了讨论。在此基础上，提出促进上海餐厨垃圾处理管理的对策建议。
关键词餐厨垃圾；垃圾处理；垃圾管理；上海
中图分类号X799.3文献标识码A文章编号 1007-5739（2009）06-0256-02
1餐厨垃圾概念及特性
餐厨垃圾是指除居民日常生活以外的食品加工、饮食服务、单位供餐等活动中产生的厨余垃圾和废弃食用油脂。厨余垃圾是指食物残余和食品加工废料；废弃食用油脂是指不可再食用的动植物油脂和各类油水混合物。
厨余垃圾多油脂、高脂肪、高蛋白，油脂含量及盐分远高于其他有机垃圾，收集运输成本高，处理难度大。上述特性导致了厨余垃圾中富含的有机物在温度较高时很快会腐烂变质，产生出大肠杆菌等病原微生物，如果直接喂养生猪会通过食物链危害人体健康。
废弃食用油脂主要为饭店产生的老油和厨房隔油池中的地沟油。废弃食用油脂经过多次反复油炸、烹炒后，含有大量的致癌物质，如苯并芘、黄曲霉素等，长期食用会导致慢性中毒，容易患上肝癌、胃癌、肠癌等疾病。所以，餐厨垃圾应当纳入生活垃圾处理范畴，建立专门的收集、运输和处理系统，实施专项管理。
2上海市餐厨垃圾产生和处理
2.1上海市餐厨垃圾产生量和处理量
据统计，上海市每天厨余垃圾的产生量约为1 100t（根据2001年上海市环境工程设计科学研究院的《上海市泔脚垃圾管理和相关技术政策研究》），废弃食用油脂约40t（根据2004年上海大学的《上海市废弃食用油脂回收加工现状调研报告》）。上海市2002~2008年上半年厨余垃圾收运处置量如图1所示。
2.2上海市餐厨垃圾处理方式
厨余垃圾高脂、高有机物的特点，决定了其具有较高的回收利用价值，其主要用途是制作有机肥和饲料。上海市现有9家厨余垃圾处置单位，按照处置产品种类区分，有8家制作饲料，另有1家生产有机肥。厨余垃圾制作有机肥基本技术可分为好氧发酵堆肥法和厌氧发酵消化法。制作工艺根据对通风、湿度、搅拌、温度的不同控制以及菌剂和菌种添加方法的不同，可以演变为多种工艺流程，主要为分拣—粉碎—发酵—杀菌—成品。制作饲料的主要工艺为分拣—粉碎—烘干—杀菌—粉碎，烘干环节主要采用电加热、燃煤锅炉加热或蒸汽加热等形式实现。
2005年9月，由上海市市容环卫局通过招标确定了2家生产生物燃料油为主的废弃食用油脂处置单位，其加工工艺分别为化学生成法和固化酶转化法生产生物柴油，主要流程为脱水—脂化反应—处理剂化学处理—固液分离—降凝处理—成品，其中1家已经正式投产运营。
3上海市餐厨垃圾管理现状
3.1管理目的
实现废弃物减量化、资源化和无害化的防治目标，维护城市环境整洁，保障市民身体健康。
3.2管理依据
上海市人民政府第45号令《上海市餐厨垃圾处理管理办法》（以下简称《管理办法》）于2005年4月1日起施行，上海市餐厨垃圾处理管理纳入了依法管理的轨道。
3.3管理思路
3.3.1分类投放。产生单位应将餐厨垃圾与非餐厨垃圾分开收集；餐厨垃圾中的厨余垃圾和废弃食用油脂分别单独收集。
3.3.2专业收运。经上海市市容环卫局或者区、县市容环卫部门招标确定的生活垃圾收运单位为同一区域餐厨垃圾的收运单位，负责区域内餐厨垃圾的收运。
3.3.3定向处置。厨余垃圾处置单位由区、县市容环卫部门通过招标的方式确定；废弃食用油脂处置单位由市市容环卫局通过招标的方式确定。其他单位或个人不得擅自处置餐厨垃圾。
3.3.4规范结算。市市容环卫局或者区、县市容环卫部门应当按照收运种类、数量，向餐厨垃圾收运单位支付收运费用。
3.3.5全程监管。市、区市容环卫部门应当通过对餐厨垃圾收集、运输、处置活动实行监督检查；对违法收运、处置餐厨垃圾等行为，可以会同工商、环保、农业等相关管理部门联合查处。
3.4管理部门
上海市市容环境卫生管理局负责全市餐厨垃圾处理的管理。2005年上海市市容环境卫生管理局与环保、工商、公安、农业、经济、食品卫生、质量技监等横向职能部门组建了“餐厨垃圾管理工作联席会议”，明确了各单位的职责分工，实现了餐厨垃圾全社会管理和高效管理。
3.5管理方法
上海市餐厨垃圾处理管理实行市市容环卫局、区市容环卫局、街道环卫所均有专人负责的三级管理网络，市容环卫部门从餐厨垃圾产生、收运、处置3个环节对餐厨垃圾实施管理。各级市容环卫和城管执法部门会同工商、环保、农业、技监等职能管理部门对餐厨垃圾处理进行合同监管、日常监管和档案监管等方面的监督管理。
3.5.1产生环节源头管理。产生单位按照《管理办法》要求设置符合标准的餐厨垃圾回收容器，与生活垃圾分开收集存放。产生单位每年年初到所在区（县）市容环卫部门下属的收费中心申报餐厨垃圾产生量，并按照上海市“生活垃圾处理收费”的相关规定以基数内60元/桶（240L）的政府指导价预交处置费用，超出申报量部分按120元/桶（240L）的价格补交处置费用。2008年全市餐厨垃圾产生量为661t/d，申报率达到66.7%。
3.5.2收运环节规范管理。收运单位从事收运服务必须取得环卫管理部门收运资质许可，按要求实行规范化作业。收运单位实行收运联单和台帐制度，收运联单经产生单位核定后生效，收运量定期上报环卫管理部门，作为收运费用结算的依据。据统计，全市共有厨余垃圾收运企业41家、废弃食用油脂收运企业18家；收运人员共计670名，其中厨余垃圾收运人员211名，废弃食用油脂收运人员459名。
3.5.3处置环节市场运作。餐厨垃圾处置单位以市场化运作为前提，通过招标方式确定，并授予特许经营资质。目前全市共有9家厨余垃圾处置厂仍在运行，其中8家处置厂取得了资质许可，除停产企业外，目前实际处置能力为790 t/d，处置产品为肥料和有机肥2种。废弃食用油脂处置通过公开招标确定上海绿铭环保科技有限公司和上海中油企业集团科技创业有限公司为中标单位，2家企业总设计处置规模达到70t/d，可满足上海废弃食用油脂处置需求，上海产生的废弃食用油脂都送往这2家处置单位进行处置。
4面临的问题与分析
4.1餐厨垃圾规范收运量不高，非法收运处置现象仍然存在
目前环卫部门收运进行无害化处置的厨余垃圾为400 t/d，约占产生量的1/3。厨余垃圾非法收运现象在各区尚未杜绝，其处置去向多为郊区或外地养猪场，废弃食用油脂非法收运和处置现象也屡禁不止，这既对上海市的环境造成了一定危害，更带来了公共卫生安全隐患。这些现象的存在是因为缺乏宣传和引导，产生单位和社会公众对餐厨垃圾的危害和处理过程中应负的责任认识不足；其次是因为长期以来餐厨垃圾一直有一个地下平衡系统，由于受利益驱动，非法收购力量与部分产生单位之间始终存在违规上门收购的地下交易行为。
4.2资源化利用技术水平较低，缺乏规范化处置技术标准
上海餐厨垃圾处置设施总体水平比较落后，现有投入运营的厨余垃圾处置设施从加工工艺上来看，技术水平普遍较低，造成处置成本高，产品附加值低，依赖处置费补贴才能正常运营；从环保技术的要求出发，现有的处置设施普遍存在环保措施不到位、作业环境差等问题，对周边环境影响严重。另外，由于缺乏规范化处置和对处置产品安全考核的技术标准，造成一些饲料类处置产品对食品安全链构成潜在危险。
4.3社会管理合力的叠加效应没有形成
餐厨垃圾是一项涉及社会各个方面的管理工作，随着市容环卫以及其他职能部门管理力度的加大，非法收运处置现象的针对性和隐蔽性也越来越强，管理的难度也随之加大。虽然已成立“餐厨垃圾联席会议”，但各职能部门的管理资源没能有效形成合力，各项管理措施的叠加效应难以显现。而涉及养猪场、地下食用油加工点等非法处置的相关职能部门的管理和执法资源不足，难以从末端对餐厨垃圾加以控制，仅仅依靠《管理办法》从产生单位源头上对非法收运、处置现象加以控制并不能完全达到预期目标。
5对策建议
5.1建立餐厨垃圾政府激励机制
自上海市政府出台《管理办法》，餐厨垃圾就从原先的“地下资源”成为生活垃圾的一种，同时意味着其属性从“私人物品”转变为“准公共物品”。因此，应当明确政府的公共服务责任，建立餐厨垃圾处理的激励机制。一是通过返还处置费等方式鼓励产生单位减量化；二是采取生活垃圾处理费转移支付的方式，调动各区收运单位的积极性，加大申报量、收运量、费用收缴率和规范收运；三是通过税收减免、产品认证等政策调动处置单位的积极性，以利于扩大处置规模，提升处置技术。
5.2建立餐厨垃圾处理费转移支付机制
按照按量限价补贴、专款专用、转移支付、先行试点的原则，将餐厨垃圾处理费纳入生活垃圾收费渠道，可从根本上解决处理经费难以落实这一核心问题。具体可由市局制定厨余垃圾处理补贴最低限价，要求各区将厨余垃圾送往有资质的厨余垃圾处置厂，并且必须按高于最低限价按量给予补贴。各区收费中心收取的餐厨垃圾处理费应专款专用于本区的餐厨垃圾收运、处置补贴和管理支出，不得挪作他用，不足部分由区财政进行补贴。在结算方面，各区餐厨垃圾纳入市生活垃圾核量及结算渠道，处置费由市结算中心转移支付。
5.3形成餐厨垃圾管理社会合作联动机制
餐厨垃圾的管理涉及工商、环保、农委、公安、技监等多个职能部门。一是探索通过“餐厨垃圾联席会议”这一平台，有效整合各部门的管理资源，综合运用经济、法律、行政、科技和教育等多种手段，共同做好餐厨垃圾处理管理工作；二是在管理和执法方面建立长效合作机制，加大对餐厨垃圾非法处理行为的打击力度，形成长效的社会监管合力；三是联合宣传部门开展对餐厨垃圾处理管理的相关报道和社会宣传活动，形成餐厨垃圾处理管理的良好氛围。
5.4建立餐厨垃圾处置技术评价机制
开展餐厨垃圾收运、处置设施设备的技术选型，建立餐厨垃圾处置技术评价机制。对利用废弃食用油脂生产的生物柴油产品，就其使用后排放气体中的二氧化硫、二氧化氮、一氧化碳含量和微粒排放物等制定行业标准；对利用厨余垃圾生产的饲料产品的安全性作出评价，并对饲料和肥料产品制定行业标准，如对其蛋白质含量、特殊微生物菌（如大肠杆菌、链球菌等）、有机污染物、重金属等指标作出明确要求。
关键词餐厨垃圾；垃圾处理；垃圾管理；上海
中图分类号X799.3文献标识码A文章编号 1007-5739（2009）06-0256-02
1餐厨垃圾概念及特性
餐厨垃圾是指除居民日常生活以外的食品加工、饮食服务、单位供餐等活动中产生的厨余垃圾和废弃食用油脂。厨余垃圾是指食物残余和食品加工废料；废弃食用油脂是指不可再食用的动植物油脂和各类油水混合物。
厨余垃圾多油脂、高脂肪、高蛋白，油脂含量及盐分远高于其他有机垃圾，收集运输成本高，处理难度大。上述特性导致了厨余垃圾中富含的有机物在温度较高时很快会腐烂变质，产生出大肠杆菌等病原微生物，如果直接喂养生猪会通过食物链危害人体健康。
废弃食用油脂主要为饭店产生的老油和厨房隔油池中的地沟油。废弃食用油脂经过多次反复油炸、烹炒后，含有大量的致癌物质，如苯并芘、黄曲霉素等，长期食用会导致慢性中毒，容易患上肝癌、胃癌、肠癌等疾病。所以，餐厨垃圾应当纳入生活垃圾处理范畴，建立专门的收集、运输和处理系统，实施专项管理。
2上海市餐厨垃圾产生和处理
2.1上海市餐厨垃圾产生量和处理量
据统计，上海市每天厨余垃圾的产生量约为1 100t（根据2001年上海市环境工程设计科学研究院的《上海市泔脚垃圾管理和相关技术政策研究》），废弃食用油脂约40t（根据2004年上海大学的《上海市废弃食用油脂回收加工现状调研报告》）。上海市2002~2008年上半年厨余垃圾收运处置量如图1所示。
2.2上海市餐厨垃圾处理方式
厨余垃圾高脂、高有机物的特点，决定了其具有较高的回收利用价值，其主要用途是制作有机肥和饲料。上海市现有9家厨余垃圾处置单位，按照处置产品种类区分，有8家制作饲料，另有1家生产有机肥。厨余垃圾制作有机肥基本技术可分为好氧发酵堆肥法和厌氧发酵消化法。制作工艺根据对通风、湿度、搅拌、温度的不同控制以及菌剂和菌种添加方法的不同，可以演变为多种工艺流程，主要为分拣—粉碎—发酵—杀菌—成品。制作饲料的主要工艺为分拣—粉碎—烘干—杀菌—粉碎，烘干环节主要采用电加热、燃煤锅炉加热或蒸汽加热等形式实现。
2005年9月，由上海市市容环卫局通过招标确定了2家生产生物燃料油为主的废弃食用油脂处置单位，其加工工艺分别为化学生成法和固化酶转化法生产生物柴油，主要流程为脱水—脂化反应—处理剂化学处理—固液分离—降凝处理—成品，其中1家已经正式投产运营。
3上海市餐厨垃圾管理现状
3.1管理目的
实现废弃物减量化、资源化和无害化的防治目标，维护城市环境整洁，保障市民身体健康。
3.2管理依据
上海市人民政府第45号令《上海市餐厨垃圾处理管理办法》（以下简称《管理办法》）于2005年4月1日起施行，上海市餐厨垃圾处理管理纳入了依法管理的轨道。
3.3管理思路
3.3.1分类投放。产生单位应将餐厨垃圾与非餐厨垃圾分开收集；餐厨垃圾中的厨余垃圾和废弃食用油脂分别单独收集。
3.3.2专业收运。经上海市市容环卫局或者区、县市容环卫部门招标确定的生活垃圾收运单位为同一区域餐厨垃圾的收运单位，负责区域内餐厨垃圾的收运。
3.3.3定向处置。厨余垃圾处置单位由区、县市容环卫部门通过招标的方式确定；废弃食用油脂处置单位由市市容环卫局通过招标的方式确定。其他单位或个人不得擅自处置餐厨垃圾。
3.3.4规范结算。市市容环卫局或者区、县市容环卫部门应当按照收运种类、数量，向餐厨垃圾收运单位支付收运费用。
3.3.5全程监管。市、区市容环卫部门应当通过对餐厨垃圾收集、运输、处置活动实行监督检查；对违法收运、处置餐厨垃圾等行为，可以会同工商、环保、农业等相关管理部门联合查处。
3.4管理部门
上海市市容环境卫生管理局负责全市餐厨垃圾处理的管理。2005年上海市市容环境卫生管理局与环保、工商、公安、农业、经济、食品卫生、质量技监等横向职能部门组建了“餐厨垃圾管理工作联席会议”，明确了各单位的职责分工，实现了餐厨垃圾全社会管理和高效管理。
3.5管理方法
上海市餐厨垃圾处理管理实行市市容环卫局、区市容环卫局、街道环卫所均有专人负责的三级管理网络，市容环卫部门从餐厨垃圾产生、收运、处置3个环节对餐厨垃圾实施管理。各级市容环卫和城管执法部门会同工商、环保、农业、技监等职能管理部门对餐厨垃圾处理进行合同监管、日常监管和档案监管等方面的监督管理。
3.5.1产生环节源头管理。产生单位按照《管理办法》要求设置符合标准的餐厨垃圾回收容器，与生活垃圾分开收集存放。产生单位每年年初到所在区（县）市容环卫部门下属的收费中心申报餐厨垃圾产生量，并按照上海市“生活垃圾处理收费”的相关规定以基数内60元/桶（240L）的政府指导价预交处置费用，超出申报量部分按120元/桶（240L）的价格补交处置费用。2008年全市餐厨垃圾产生量为661t/d，申报率达到66.7%。
3.5.2收运环节规范管理。收运单位从事收运服务必须取得环卫管理部门收运资质许可，按要求实行规范化作业。收运单位实行收运联单和台帐制度，收运联单经产生单位核定后生效，收运量定期上报环卫管理部门，作为收运费用结算的依据。据统计，全市共有厨余垃圾收运企业41家、废弃食用油脂收运企业18家；收运人员共计670名，其中厨余垃圾收运人员211名，废弃食用油脂收运人员459名。
3.5.3处置环节市场运作。餐厨垃圾处置单位以市场化运作为前提，通过招标方式确定，并授予特许经营资质。目前全市共有9家厨余垃圾处置厂仍在运行，其中8家处置厂取得了资质许可，除停产企业外，目前实际处置能力为790 t/d，处置产品为肥料和有机肥2种。废弃食用油脂处置通过公开招标确定上海绿铭环保科技有限公司和上海中油企业集团科技创业有限公司为中标单位，2家企业总设计处置规模达到70t/d，可满足上海废弃食用油脂处置需求，上海产生的废弃食用油脂都送往这2家处置单位进行处置。
4面临的问题与分析
4.1餐厨垃圾规范收运量不高，非法收运处置现象仍然存在
目前环卫部门收运进行无害化处置的厨余垃圾为400 t/d，约占产生量的1/3。厨余垃圾非法收运现象在各区尚未杜绝，其处置去向多为郊区或外地养猪场，废弃食用油脂非法收运和处置现象也屡禁不止，这既对上海市的环境造成了一定危害，更带来了公共卫生安全隐患。这些现象的存在是因为缺乏宣传和引导，产生单位和社会公众对餐厨垃圾的危害和处理过程中应负的责任认识不足；其次是因为长期以来餐厨垃圾一直有一个地下平衡系统，由于受利益驱动，非法收购力量与部分产生单位之间始终存在违规上门收购的地下交易行为。
4.2资源化利用技术水平较低，缺乏规范化处置技术标准
上海餐厨垃圾处置设施总体水平比较落后，现有投入运营的厨余垃圾处置设施从加工工艺上来看，技术水平普遍较低，造成处置成本高，产品附加值低，依赖处置费补贴才能正常运营；从环保技术的要求出发，现有的处置设施普遍存在环保措施不到位、作业环境差等问题，对周边环境影响严重。另外，由于缺乏规范化处置和对处置产品安全考核的技术标准，造成一些饲料类处置产品对食品安全链构成潜在危险。
4.3社会管理合力的叠加效应没有形成
餐厨垃圾是一项涉及社会各个方面的管理工作，随着市容环卫以及其他职能部门管理力度的加大，非法收运处置现象的针对性和隐蔽性也越来越强，管理的难度也随之加大。虽然已成立“餐厨垃圾联席会议”，但各职能部门的管理资源没能有效形成合力，各项管理措施的叠加效应难以显现。而涉及养猪场、地下食用油加工点等非法处置的相关职能部门的管理和执法资源不足，难以从末端对餐厨垃圾加以控制，仅仅依靠《管理办法》从产生单位源头上对非法收运、处置现象加以控制并不能完全达到预期目标。
5对策建议
5.1建立餐厨垃圾政府激励机制
自上海市政府出台《管理办法》，餐厨垃圾就从原先的“地下资源”成为生活垃圾的一种，同时意味着其属性从“私人物品”转变为“准公共物品”。因此，应当明确政府的公共服务责任，建立餐厨垃圾处理的激励机制。一是通过返还处置费等方式鼓励产生单位减量化；二是采取生活垃圾处理费转移支付的方式，调动各区收运单位的积极性，加大申报量、收运量、费用收缴率和规范收运；三是通过税收减免、产品认证等政策调动处置单位的积极性，以利于扩大处置规模，提升处置技术。
5.2建立餐厨垃圾处理费转移支付机制
按照按量限价补贴、专款专用、转移支付、先行试点的原则，将餐厨垃圾处理费纳入生活垃圾收费渠道，可从根本上解决处理经费难以落实这一核心问题。具体可由市局制定厨余垃圾处理补贴最低限价，要求各区将厨余垃圾送往有资质的厨余垃圾处置厂，并且必须按高于最低限价按量给予补贴。各区收费中心收取的餐厨垃圾处理费应专款专用于本区的餐厨垃圾收运、处置补贴和管理支出，不得挪作他用，不足部分由区财政进行补贴。在结算方面，各区餐厨垃圾纳入市生活垃圾核量及结算渠道，处置费由市结算中心转移支付。
5.3形成餐厨垃圾管理社会合作联动机制
餐厨垃圾的管理涉及工商、环保、农委、公安、技监等多个职能部门。一是探索通过“餐厨垃圾联席会议”这一平台，有效整合各部门的管理资源，综合运用经济、法律、行政、科技和教育等多种手段，共同做好餐厨垃圾处理管理工作；二是在管理和执法方面建立长效合作机制，加大对餐厨垃圾非法处理行为的打击力度，形成长效的社会监管合力；三是联合宣传部门开展对餐厨垃圾处理管理的相关报道和社会宣传活动，形成餐厨垃圾处理管理的良好氛围。
5.4建立餐厨垃圾处置技术评价机制
开展餐厨垃圾收运、处置设施设备的技术选型，建立餐厨垃圾处置技术评价机制。对利用废弃食用油脂生产的生物柴油产品，就其使用后排放气体中的二氧化硫、二氧化氮、一氧化碳含量和微粒排放物等制定行业标准；对利用厨余垃圾生产的饲料产品的安全性作出评价，并对饲料和肥料产品制定行业标准，如对其蛋白质含量、特殊微生物菌（如大肠杆菌、链球菌等）、有机污染物、重金属等指标作出明确要求。