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由于有限理性和机会主义的影响，使人们在实现预期利益的过程中不同程度地存在不确定性风险。为了消除预期利益实现过程中的不确定性风险，需要公共权力来规范和约束人们的行为，以确保预期利益的实现。但是，公共权力的不规范运行，又会导致新的不确定性风险。随着经济结构的变迁和不确定性风险性状的改变．一方面需要分解过于集中的公共权力，另一方面，需要对规范公共权力的运行。