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一、生产者责任延伸制度的理论综述
1988年瑞典的隆德大学环境经济学家托马斯在给瑞典环境署提交的一份报告中首次提出了Extended Producer Responsibility(EPR)这个概念。托马斯教授在其报告中指出,EPR是一项环境保护战略,旨在降低产品的环境影响,生产者应当对产品的整个生命周期承担责任,特别是对废弃产品的回收、循环利用和最终处理承担责任。通过生产者责任延伸制度的实施,在消除和减少环境污染压力的同时,提高废物再利用的效率以及循环再利用材料的需求。生产者责任延伸制度实现循环经济的“资源—产品—再生资源”的闭环反馈式循环,为此循环找到了责任主体,生产者责任延伸制度乃各国落实循环经济理论的制度安排。生产者责任延伸制度是建立在排污者付费原则基础上的一项新型环保制度,其基本理念是将废弃产品管理的责任从以产品为中心转移到原材料选择、产品制造和使用以及废弃产品的回收、再生、处置全过程,将产品废弃物处置和回收的责任转移到生产者、销售者及相关受益者身上。托马斯将生产者的责任形式归纳为:(1)环境损害责任,即生产者对已经证实的由其生产的问题产品导致的环境损害负有责任,包括产品生命周期的各个阶段。(2)赔偿责任,即生产者承担其产品使用过程中对人身、财产的损害赔偿责任。(3)有形责任,生产者不仅负有产品废物回收、再生和处置的责任,还在产品的原材料选择、生产工艺、使用方法等环节将产品废物的回收、再生和处置考虑在内。(4)经济责任,这是生产者有形责任的替代形式,主要适用于法定生产者不能履行行为责任时支付管理产品(使用后)废弃物的全部或部分成本,为其生产的产品(使用后)的收集、循环利用或最终处置支付全部或部分费用。(5)信息责任,生产者有责任向消费者、废物回收、再生和处置者提供其产品生命周期所有阶段环境影响的信息。生产者责任延伸制度的建立激励了生产者改良产品设计,减少有害原材料的使用,实现产品的“绿色设计”,实现废物的减量化、无害化和资源化,从而使环境保护和资源综合利用的价值理念渗透到生产到消费全部环节之中。
二、“生产者责任延伸”实践中的问题分析——“以旧换新”为例
作为生产电子电器产品的企业,由于不承担产品的回收并无害化处置的责任,在开发设计阶段不会选择绿色产品的设计方式。因此,完善生产者责任延伸制度,将产品生产者的责任延伸到产品的整个生命周期,特别是产品消费后的回收处理和循环利用环节,促进改善生产系统全部生命周期内对环境的影响,是一种先进的环境管理制度模式。
目前正在实施的“以旧换新”政策,是一项利国利民利企的好政策,促进了家电销售,在刺激内需、促进节能减排和资源有效利用方面起到了一定的作用,但是在废弃产品的回收处理过程中也遇到了一些问题。
(一)部分废弃产品没有纳入生产者延伸责任制范围内
2011年才开始实施的《废弃电器电子产品回收处理管理条例》,不包括在此之前生产的电子电器产品的回收处理,以旧换新政策以及《条例》实施前生产的产品形成的废弃电子电器产品的回收处理不能享受《条例》的政策。因为生产者延伸责任制和专项基金制只是针对《条例》实施后生产的产品,根据产品使用寿命,这意味着很长一个时期废弃电子电器产品都是没有纳入生产者延伸责任和专项基金的产品。
(二)以旧换新的补贴政策,不利于当前废弃电子电器产品回收处理向规范化方向发展
目前国家对家电以旧换新的补助方式:一是对交售补贴范围内的旧家电并购买新家电的消费者给予补贴;二是对回收补贴范围内的旧家电并送到拆解处理企业的运输费用给予补贴。而对处理企业则没有补贴,对回收企业的补贴仅仅是运输费用规定。调查中发现:旧家电回收之后都送到环保拆解企业处理并不盈利,但物流、仓储等成本支出巨大;很多指定的小型回收企业出于成本考虑,不敢收旧,收旧工作都集中在家电卖场,增加了这些企业的压力;目前回收的产品多属于再利用价值不高、处理难度大、危害性比较高的老式产品。如果没有相应的补贴和优惠政策,专业化的处理企业肯定没有积极性;对于回收企业来讲,一方面回收产品要支付一定的资金,另一方面处理企业又不愿购买,其结果就是大量废弃产品的积压和得不到及时处理,又会造成储存、管理成本和潜在的危险。补贴政策对于规范化的回收处理企业来讲,没有政策受益可言。
三、政策与建议
(一)细化“以旧换新”政策,规范回收环节
1、强化家电的生产者和销售者的回收产品责任
在回收环节建立生产者、销售者的责任共担机制,使在“以旧换新”政策实施过程中直接受益但实质上造成环境危害的生产者、销售者分担部分责任。生产者和销售者有义务回收消费者交售的废弃家电,可以自行进行符合规定的规范化处理,或委托有资质的拆解处理企业进行处理。可以与拆解处理企业商定交售价格。拆解处理企业对于处理难度大、处理成本高、环境危害大的产品则可以要求生产者或销售者予以补偿。
2、细化回收企业的运费补贴政策
运费补贴包括:一类是从消费者手中回收产生的运费,另一类从回收企业运至拆解处理企业的运费。从回收企业运至拆解处理企业的运费补贴相对容易计算,应按实际发生的费用进行补贴。对第一类运费补贴建议采用包干制,依据企业回收的产品重量和估计的平均距离确定包干补贴金额。
3、细化废旧家电回收标准,建立分级回收制度
根据政策覆盖地区当地的实际情况制定回收废旧家电的标准(品种、规格、质量)和相应的回收价格参照标准。对电器产品的品类和使用年限进行划分,到年限的直接拆解报废,可继续使用的则进入正当经营的二手市场交易。
4、加强市场监管,抑制消费者的机会主义行为和非正规回收者的套利行为
中标回收企业为回收的废旧家电建立基本信息档案;按照回收处理的成本和收益进行价值评估;加强市场监管,打击一切利用以旧换新政策的套利行为。
(二)完善政策的补贴机制,建立对拆解处理企业的补偿机制
一是在不增加政府财政补贴压力的情况下,建立生产者、销售者、消费者和有资质拆解处理企业共享补贴机制。
二是参照政府对城市废水和垃圾处理等公用事业的优惠和补贴制度,对拆解处理行业予以财政、金融、税收、用地方面的优惠和支持。
(于骥,中国民航飞行学院讲师、博士。研究方向:企业制度、资源与环境经济学。蒲实,国家行政学院副研究员、博士)
1988年瑞典的隆德大学环境经济学家托马斯在给瑞典环境署提交的一份报告中首次提出了Extended Producer Responsibility(EPR)这个概念。托马斯教授在其报告中指出,EPR是一项环境保护战略,旨在降低产品的环境影响,生产者应当对产品的整个生命周期承担责任,特别是对废弃产品的回收、循环利用和最终处理承担责任。通过生产者责任延伸制度的实施,在消除和减少环境污染压力的同时,提高废物再利用的效率以及循环再利用材料的需求。生产者责任延伸制度实现循环经济的“资源—产品—再生资源”的闭环反馈式循环,为此循环找到了责任主体,生产者责任延伸制度乃各国落实循环经济理论的制度安排。生产者责任延伸制度是建立在排污者付费原则基础上的一项新型环保制度,其基本理念是将废弃产品管理的责任从以产品为中心转移到原材料选择、产品制造和使用以及废弃产品的回收、再生、处置全过程,将产品废弃物处置和回收的责任转移到生产者、销售者及相关受益者身上。托马斯将生产者的责任形式归纳为:(1)环境损害责任,即生产者对已经证实的由其生产的问题产品导致的环境损害负有责任,包括产品生命周期的各个阶段。(2)赔偿责任,即生产者承担其产品使用过程中对人身、财产的损害赔偿责任。(3)有形责任,生产者不仅负有产品废物回收、再生和处置的责任,还在产品的原材料选择、生产工艺、使用方法等环节将产品废物的回收、再生和处置考虑在内。(4)经济责任,这是生产者有形责任的替代形式,主要适用于法定生产者不能履行行为责任时支付管理产品(使用后)废弃物的全部或部分成本,为其生产的产品(使用后)的收集、循环利用或最终处置支付全部或部分费用。(5)信息责任,生产者有责任向消费者、废物回收、再生和处置者提供其产品生命周期所有阶段环境影响的信息。生产者责任延伸制度的建立激励了生产者改良产品设计,减少有害原材料的使用,实现产品的“绿色设计”,实现废物的减量化、无害化和资源化,从而使环境保护和资源综合利用的价值理念渗透到生产到消费全部环节之中。
二、“生产者责任延伸”实践中的问题分析——“以旧换新”为例
作为生产电子电器产品的企业,由于不承担产品的回收并无害化处置的责任,在开发设计阶段不会选择绿色产品的设计方式。因此,完善生产者责任延伸制度,将产品生产者的责任延伸到产品的整个生命周期,特别是产品消费后的回收处理和循环利用环节,促进改善生产系统全部生命周期内对环境的影响,是一种先进的环境管理制度模式。
目前正在实施的“以旧换新”政策,是一项利国利民利企的好政策,促进了家电销售,在刺激内需、促进节能减排和资源有效利用方面起到了一定的作用,但是在废弃产品的回收处理过程中也遇到了一些问题。
(一)部分废弃产品没有纳入生产者延伸责任制范围内
2011年才开始实施的《废弃电器电子产品回收处理管理条例》,不包括在此之前生产的电子电器产品的回收处理,以旧换新政策以及《条例》实施前生产的产品形成的废弃电子电器产品的回收处理不能享受《条例》的政策。因为生产者延伸责任制和专项基金制只是针对《条例》实施后生产的产品,根据产品使用寿命,这意味着很长一个时期废弃电子电器产品都是没有纳入生产者延伸责任和专项基金的产品。
(二)以旧换新的补贴政策,不利于当前废弃电子电器产品回收处理向规范化方向发展
目前国家对家电以旧换新的补助方式:一是对交售补贴范围内的旧家电并购买新家电的消费者给予补贴;二是对回收补贴范围内的旧家电并送到拆解处理企业的运输费用给予补贴。而对处理企业则没有补贴,对回收企业的补贴仅仅是运输费用规定。调查中发现:旧家电回收之后都送到环保拆解企业处理并不盈利,但物流、仓储等成本支出巨大;很多指定的小型回收企业出于成本考虑,不敢收旧,收旧工作都集中在家电卖场,增加了这些企业的压力;目前回收的产品多属于再利用价值不高、处理难度大、危害性比较高的老式产品。如果没有相应的补贴和优惠政策,专业化的处理企业肯定没有积极性;对于回收企业来讲,一方面回收产品要支付一定的资金,另一方面处理企业又不愿购买,其结果就是大量废弃产品的积压和得不到及时处理,又会造成储存、管理成本和潜在的危险。补贴政策对于规范化的回收处理企业来讲,没有政策受益可言。
三、政策与建议
(一)细化“以旧换新”政策,规范回收环节
1、强化家电的生产者和销售者的回收产品责任
在回收环节建立生产者、销售者的责任共担机制,使在“以旧换新”政策实施过程中直接受益但实质上造成环境危害的生产者、销售者分担部分责任。生产者和销售者有义务回收消费者交售的废弃家电,可以自行进行符合规定的规范化处理,或委托有资质的拆解处理企业进行处理。可以与拆解处理企业商定交售价格。拆解处理企业对于处理难度大、处理成本高、环境危害大的产品则可以要求生产者或销售者予以补偿。
2、细化回收企业的运费补贴政策
运费补贴包括:一类是从消费者手中回收产生的运费,另一类从回收企业运至拆解处理企业的运费。从回收企业运至拆解处理企业的运费补贴相对容易计算,应按实际发生的费用进行补贴。对第一类运费补贴建议采用包干制,依据企业回收的产品重量和估计的平均距离确定包干补贴金额。
3、细化废旧家电回收标准,建立分级回收制度
根据政策覆盖地区当地的实际情况制定回收废旧家电的标准(品种、规格、质量)和相应的回收价格参照标准。对电器产品的品类和使用年限进行划分,到年限的直接拆解报废,可继续使用的则进入正当经营的二手市场交易。
4、加强市场监管,抑制消费者的机会主义行为和非正规回收者的套利行为
中标回收企业为回收的废旧家电建立基本信息档案;按照回收处理的成本和收益进行价值评估;加强市场监管,打击一切利用以旧换新政策的套利行为。
(二)完善政策的补贴机制,建立对拆解处理企业的补偿机制
一是在不增加政府财政补贴压力的情况下,建立生产者、销售者、消费者和有资质拆解处理企业共享补贴机制。
二是参照政府对城市废水和垃圾处理等公用事业的优惠和补贴制度,对拆解处理行业予以财政、金融、税收、用地方面的优惠和支持。
(于骥,中国民航飞行学院讲师、博士。研究方向:企业制度、资源与环境经济学。蒲实,国家行政学院副研究员、博士)