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摘 要:我国的民办高校在发展了20多年后开始整体走弱,主要是外部环境和内部原因综合作用的结果,外部原因主要包括民办高校地位不明、高考报名人数减少、独立学院的不公平竞争等,内部原因主要是民办高校经费不足、质量不高、声誉不好等。并针对民办高校发展面临的困境提出了相关的对策建议。
关键词:民办高校 发展 困境
中图分类号:G648.7文献标识码:A 文章编号:1672-8882(2011)03-050-03
我国的民办高校在20世纪80年代初期开始恢复,借助我国高等教育步入大众化阶段的历史机遇和国家《民办教育促进法》等法规的法律支持,民办高等教育蓬勃发展。民办高校已成为我国高等教育的一支重要生力军。但是,从2009年开始,全国范围内民办高校整体走弱,招生大幅下滑,学校数量急剧萎缩、很多民办高校纷纷面临倒闭。民办高校为何会出现这样的“大倒退”？（注:本文的民办高校为了叙述方便特指独立设置的民办高校,不包括民办独立学院）
一、归因分析
种群生态理论认为,“组织的存亡取决于两个因素:一个是环境及由此带来的合法性及外部竞争的强度;另一个是组织自身的素质及由此决定的组织的适应能力。这两个因素不是截然分开、非此即彼,而是紧密结合、交织在一起的。[1]作为一个组织,民办高校的存亡也不例外,是内外部因素综合作用的结果。”
（一)外部因素
1）民办学校地位不明
《民办教育促进法》第五条规定:民办学校与公办学校具有同等的法律地位。但实际上,民办高校根本无法取得与公办高校同等的地位。
首先法人属性问题。相关管理部门将民办学校定位为“民办非企业法人”,既不是事业的,又不是企业的。由于民办高校不是事业单位,很多部门把民办学校作为一个企业来对待,在财政资助、教师的职称评定和福利、招生、学生就业等方面,民办高校与公办高校的待遇相差很大,民办高校和师生应享有的合法权利无法得到保障。其次是产权问题。我国《民办教育促进法》第35条规定:“民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累,享有法人财产权。”?第36条规定:“ 民办学校存续期间,所有资产由民办学校依法管理和使用,任何组织和个人不得侵占。”从上规定可以看出民办高校的出资人不能享有其所投入资产的产权,而民办学校只是一个法律意义上的实体,谁代表学校处理学校的财产则不明确。由于产权模糊,民办高校内部因产权问题导致的纠纷时有发生。第三是融资问题,融资难一直让发展中的民办学校深受困扰,《民办教育促进法》第48条规定,“国家鼓励金融机构运用信贷手段,支持民办教育事业的发展。”但在实际运作中,政策并不配套。《担保法》规定公益资产不得用于抵押贷款,由于民办学校被界定为“公益性”,担保就不能成立,学校就很难从银行获得贷款。第四是学校权力问题,民办高校分为“学历教育”和“非学历教育”,但大部分是“非学历教育”, 只能让学生通过自考获得文凭。由于不承认学历,社会的认可程度低,就业时受歧视。即使是学历教育,只有“三本”和大专两个层次,在招生指标的安排及录取批次上被置于公办学校之后。大部分民办高校招收的都是公办学校落榜生,生源质量普遍较差。第五是财政资助问题,民办高校作为公共教育的一部分,政府财政有义务予以支持。《民办教育促进法》第44条规定,“县级以上各级人民政府可以设立专项资金,用于资助民办学校的发展,奖励和表彰有突出贡献的集体和个人。”虽然法律对民办学校在设立专项资金和采取经费资助两件事上做出了规定,但是态度模棱两可,落实困难,实际上,政府对民办高校几乎没有投入。
近年来,虽然各级政府在鼓励和促进民办教育发展方面出台了一些政策或措施,由于法律地位没有得到落实,社会对民办教育的歧视普遍存在,而这种歧视也正是民办高校发展乏力、发育不良乃至弱不禁风的根本原因。
2）高考报名人数减少
高考报名人数减少最根本的原因是我国新生人口数量在大幅度的减少,由于我国在70年代末80年代初实行计划生育的政策,我国每年的新生人口从1987年（2522万人）开始大幅度逐年下降。与1987年相比,2003年的新生人口减少了将近1000万。图1是我国1986～2009年我国新生人口数量。
1987年出生的孩子,18～20年（即2005～2007年）后正好是上大学的年龄,根据新生人口数量可以推测出,2005～2009年,应该是高校适龄学生最多的几年,以后会逐渐下降。
高考报考人数的减少,公办高校确保证其生源的办法是降低分数线提高录取率。从下表“近6年的高考报名人数和录取人数”可以看出,从2009年开始,我国高考报名人数开始下降,高考录取率开始提高,到2010年,我国高考录取率已达到70%。高考录取率的提高,高考落榜生相应减少,对于那些以落榜生为主要生源的“非学历”民办高校来说,生源减少和生源市场的消失可能是致命的打击,很多民办高校将面临倒闭。
3)独立学院的不公平竞争
在民办高校兴起之初,绝大部分民办高校以“落榜生”为招收对象,因为高考录取率比较低,民办高校和公办高校面对的是不同的学生群体,即使公办高校拥有绝对优势,由于高考录取率低落榜生多,民办高校还是在拾遗补缺中茁壮成长起来了。
但从1999年开始,在公办高校体制改革中出现了独立学院,独立学院是依托公办重点院校的学科专业、师资队伍、教学实验设施和教学环境新办起来的,办学水平起点高,并且都是本科起点;它同时得到了大量的社会资本投入,又在民营机制条件下对学生收取了较高学费。独立学院因拥有公立高等教育资源和民间资本的双重优势,民办高校根本无力与之竞争。民办高校经过20多年的发展,到目前仅有292所取得了颁发学历文凭的资格,绝大多数是专科层次;而独立学院自开始创办,经过短短10年时间的发展,现已有322所得到教育部认可,都是本科学历层次。
独立学院的兴起进一步加剧了民办高校的困境,它“抢走”了民办高校的生源,恶化了民办高校的生存环境。民办高校面临严峻的挑战,发展空间日趋缩小。
（二）内部原因
除了外部环境对民办高校的影响外,民办高校自身也存在着重重问题,民办高校的面临困境是内部和外部因素综合作用的结果。
1.经费不足
民办高校的投资主要来源于民间投资和学生学费两个渠道,就民间投资而言,民间投资的回报与盈利是影响投资信心的关键。由于《民办教育促进法》对产权和“合理回报”的定义模糊,投资民办高校的风险很大,近年来民办高校出现了投资不足的问题。由于独立设置的民办高校的几乎得不到政府的任何补贴,无法向银行贷款,其他捐助形式的收入也几乎没有,办学经费主要来源于学生的学费。据夏门大学邬大光博士对39所民办高校的调研,“在39所民办高校中,学费收入占学校总收入100%的14所,占90％的有9所,占80％的有8所,3项合计31所,占被调查学校总数的80％。其中,获得政府资助的仅有8所,占被调查学校总数的20％,且资助数额极为有限。”[4] 由于民办高校基本上依靠收学费来维持学校正常运转,招不到学生,就收不到保证学校运转的足够学费,没有资金支持,部分民办高校就会陷入难以维持的境地。
民办高等教育与公办高等教育一样,属于准公共产品,根据“谁受益,谁负担”的收益原则,政府既是民办高等教育受益者之一,又是国民收入再分配的主体,理所当然地应分担一定比例的民办高等教育成本。
2.质量不高
大部分民办高校办学质量不高,原因有很多,主要是因为生源质量较差,师资不稳定,专业设置不合理。第一,生源质量较差。绝大多数民办高校生源主要是高考落榜生,即使是计划内的民办高校,在招生指标的安排及录取批次上被置于公办学校之后,生源要比公办高校差,生源差是当前困扰大多数民办高校的一大问题。第二,师资队伍不稳定,结构不合理。由于民办高校必须考虑办学成本,教师一般是随用随聘,兼职教师多,专职教师少;而且生活条件和工作环境以及工资待遇、职称评定等诸多问题不能得到较好的解决,民办高校也难以招到和留住优秀的教师。目前,多数民办高校院系领导和高职称的教师多为公办院校退休人员,专职教师多为刚毕业的大学生、研究生,大部分任课教师都是兼职的,兼职教师流动性大,这样的师资队伍无法保证教学质量。第三:专业设置雷同,失业率高。从学科专业建设看,民办高校所设置的大都是应用性的、投资节约性的文科专业,对基础学科专业、需要大规模投资的学科专业,民办高校少有涉猎的。根据林文琛2009统计显示:“民办高校专业数最多的是计算机科学与技术、英语、工商管理、艺术设计、国际经济与贸易等专业,”[5]学科专业大量雷同设置的后果是结构性失业,根据2010年中国大学生就业蓝皮书《麦克思研究》的统计结果,“失业率最高的专业排名前8位分别是英语、计算机科学与技术、法学、艺术设计、国际经济与贸易、工商管理、会计学、电子信息工程。”[6]而这些现在失业率最高的专业正是民办高校设置最多的专业。另外,民办高校教学质量不高另外一个原因是由于相当一部分民没有基本的教学质量保证体系,学生学不到过硬的知识和技能。
3.声誉不佳
民办高校数量急剧萎缩、招生大幅下滑,很大程度上也因为自身管理混乱、鱼龙混杂,虚假宣传,无序竞争、损害了民办高校的声誉。
首先是办学目的不纯。很多民办高校的投资者不是出于捐赠公益事业的目的,而是期望在短期内获得回报,其中包括有的投资者期望教育投资的收益率能高于一般行业,这种利益驱动力会直接或间接地影响办学行为。其次是内部管理滞后。多数民办高校还没有建立规范的法人治理结构,学校规章制度不完善,董事长权力过大,校长没有获得明确的授权,董事会形同虚设,无实质性作用。有些民办高校办学者不懂教育规律和学校管理,采用家族式管理,管理者的文化水平参差不齐,岗位设置和人员配备随意。教学管理不严格,财务管理不规范等问题比较突出。第三是虚假宣传泛滥。为了争夺有限的生源,有的学校花巨款做不实招生广告,夸大宣传,虚假承诺,导致学生和家长上当受骗,其结果是恶化了民办高校的社会信誉。2009年07月28日《北京晚报》披露《北京25所民办高校通过虚假宣传等方式招生》的文章。“它们的欺骗手段大体相同,常常在文凭、就业、师资三大问题上设置招生陷阱,尤其在文凭性质上含糊其辞。”[7]有的高校在各地滥设招生点,找代理,给回扣,拉生源,来者不拒。营利化的办学目的和企业化的管理模式是导致目前虚假宣传泛滥的根本原因。
二、对策建议
教育是一种公共产品,它给全社会带来广泛的收益,不应以追求利润最大化为目标。只有坚持民办教育的公益性和非营利性,民办教育包括民办高等教育才可能实现可持续发展。解决民办高校的困境最终归属到政府管理公共教育的责任,政府如何管理民办高校以促进民办高等教育迫在眉睫。
（一）民办高校分类管理
由于现行法律规定不清晰,民办高等教育机构的营利性和非营利性办学性质难以认定,才造成了目前民办高等教育领域发展中所存在的诸多“模糊现象”,导致财政资助、土地、税收等方面的支持制度难以实施,民办高校经费短缺,发展困难。按照国际通行惯例,解决这个难题的关键是对民办高校进行分类管理,将现有的民办高校分为营利性与非营利性两类。营利性民办学校纳入企业范畴管理,实行企业法人登记,完全按市场化模式运行,自负盈亏,依法纳税;非营利性民办学校按事业单位办学,学校可以享受税收优惠和政府财政扶持资助,出资人出资不享有收益权、对学校资产不享有任何权利,可以享受相关免税政策。尽管对分类民办高校分类管理争议很大,实施起来也有很大难度,但从长远来看,这是民办高校发展的必然趋势。
（二）独立学院转变体制
独立学院的兴起于1999年,这是中国启动高等教育大众化的第一年。在当时高等教育资源普遍紧缺的情况下,独立学院的出现对高等教育大众化的贡献意义很大。但不可回避的是,独立学院因利用了制度空缺或漏洞,出现了很多负面的影响,如“影响教育公平、导致国有资产流失等问题也随着独立学院在全国的广泛出现而变得愈加突出和严重。”[8]独立学院在与民办高校竞争中享有不公平的竞争优势,使民办高校逐渐失去了生存的空间。独立学院只是我国高等教育发展的一种过渡模式,如果民办高等教育要实现可持续发展,独立学院转设为独立建制的民办高校势在必行。
（三）建立教育认证制度
借鉴美国的高等教育认证制度,逐步建立非政府的认证组织,把认证的结果与政府的财政资助,文凭的认可等挂钩,以认证的方式督促民办高校不断提高教育质量。将已通过认证的学校名单向社会公布,改变目前由于某些民办高校在招生中的夸张宣传而造成的信息不对称状况,避免学生在选择民办高校就读时的盲目性。这样也可以形成民办高校之间的良性竞争。
（四）完善法人治理制度
随着民办学校的发展及外部竞争的加剧,构建现代大学校制度,完善民办学校法人治理越来越必要和迫切。可借鉴现代大学管理理论,国外学校法人或财团法人制度的经验,不断改进我国民办学校法人制度和内部管理结构,提高科学管理水平。建立董事领导下校长负责制,实行决策与执行分离以及亲属回避制度,建立以章程为基础的内部管理制度,健全职工代表大会制度,完善民主决策、财务重大事项报告和校务公开制度,进一步形成自律与他律相结合的有效机制,并将治理结构完善程度作为评估民办学校管理水平的基础性指标。
民办高校要走出困境得到发展,除了需要良好的外部环境外,也应当加强自身的管理,在学校内部管理的制度化、民主化、科学化等方面进行探索。
参考文献:
[1] 周国平谢作栩,《我国民办高校倒闭问题之思考》,高等教育研究,2006.5.
[2] 资料来源:《中国人口统计年鉴2000年》,第455页,中国统计出版社;2000-2009年数据来源于《国民经济和社会发展统计公报》.
[3] 中国教育在线,http://www.eol.cn/html/g/gkbmjs.
[4]张剑波,《论民办高等教育成本的政府分担》,大学教育科学,2006.6.
[5]林文琛,（《我国民办高校学科专业设置探析》,泉州师范学院学报(自然科学),2009.11.
[6]http://www.360doc.com/content/11/0226/13/4638321_96282952.shtml
[7]http://news.sina.com.cn/c/2009-07-28/161518314948.shtml
[8]史秋衡,《中国大陆民办高校的分类与评估》,民办教育研究,2005.2.
Our private universities development predicament and countermeasures
Abstract: Private universities in China become weak after the rapid development of more than 20 years, The main reasons are external environment and internal effect comprehensively,。The external reasons mainly include private university enrollment unknown, the university entrance exam status reduction, independent institute of unfair competition, etc, internal reasons are mainly private universities funds inadequacy,low quality, bad reputationetc. Aiming at developing predicament of private colleges , this paper put forward relevant countermeasures and suggestions.
Key Words: Private Universities; Development; dilemma
关键词:民办高校 发展 困境
中图分类号:G648.7文献标识码:A 文章编号:1672-8882(2011)03-050-03
我国的民办高校在20世纪80年代初期开始恢复,借助我国高等教育步入大众化阶段的历史机遇和国家《民办教育促进法》等法规的法律支持,民办高等教育蓬勃发展。民办高校已成为我国高等教育的一支重要生力军。但是,从2009年开始,全国范围内民办高校整体走弱,招生大幅下滑,学校数量急剧萎缩、很多民办高校纷纷面临倒闭。民办高校为何会出现这样的“大倒退”？（注:本文的民办高校为了叙述方便特指独立设置的民办高校,不包括民办独立学院）
一、归因分析
种群生态理论认为,“组织的存亡取决于两个因素:一个是环境及由此带来的合法性及外部竞争的强度;另一个是组织自身的素质及由此决定的组织的适应能力。这两个因素不是截然分开、非此即彼,而是紧密结合、交织在一起的。[1]作为一个组织,民办高校的存亡也不例外,是内外部因素综合作用的结果。”
（一)外部因素
1）民办学校地位不明
《民办教育促进法》第五条规定:民办学校与公办学校具有同等的法律地位。但实际上,民办高校根本无法取得与公办高校同等的地位。
首先法人属性问题。相关管理部门将民办学校定位为“民办非企业法人”,既不是事业的,又不是企业的。由于民办高校不是事业单位,很多部门把民办学校作为一个企业来对待,在财政资助、教师的职称评定和福利、招生、学生就业等方面,民办高校与公办高校的待遇相差很大,民办高校和师生应享有的合法权利无法得到保障。其次是产权问题。我国《民办教育促进法》第35条规定:“民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累,享有法人财产权。”?第36条规定:“ 民办学校存续期间,所有资产由民办学校依法管理和使用,任何组织和个人不得侵占。”从上规定可以看出民办高校的出资人不能享有其所投入资产的产权,而民办学校只是一个法律意义上的实体,谁代表学校处理学校的财产则不明确。由于产权模糊,民办高校内部因产权问题导致的纠纷时有发生。第三是融资问题,融资难一直让发展中的民办学校深受困扰,《民办教育促进法》第48条规定,“国家鼓励金融机构运用信贷手段,支持民办教育事业的发展。”但在实际运作中,政策并不配套。《担保法》规定公益资产不得用于抵押贷款,由于民办学校被界定为“公益性”,担保就不能成立,学校就很难从银行获得贷款。第四是学校权力问题,民办高校分为“学历教育”和“非学历教育”,但大部分是“非学历教育”, 只能让学生通过自考获得文凭。由于不承认学历,社会的认可程度低,就业时受歧视。即使是学历教育,只有“三本”和大专两个层次,在招生指标的安排及录取批次上被置于公办学校之后。大部分民办高校招收的都是公办学校落榜生,生源质量普遍较差。第五是财政资助问题,民办高校作为公共教育的一部分,政府财政有义务予以支持。《民办教育促进法》第44条规定,“县级以上各级人民政府可以设立专项资金,用于资助民办学校的发展,奖励和表彰有突出贡献的集体和个人。”虽然法律对民办学校在设立专项资金和采取经费资助两件事上做出了规定,但是态度模棱两可,落实困难,实际上,政府对民办高校几乎没有投入。
近年来,虽然各级政府在鼓励和促进民办教育发展方面出台了一些政策或措施,由于法律地位没有得到落实,社会对民办教育的歧视普遍存在,而这种歧视也正是民办高校发展乏力、发育不良乃至弱不禁风的根本原因。
2）高考报名人数减少
高考报名人数减少最根本的原因是我国新生人口数量在大幅度的减少,由于我国在70年代末80年代初实行计划生育的政策,我国每年的新生人口从1987年（2522万人）开始大幅度逐年下降。与1987年相比,2003年的新生人口减少了将近1000万。图1是我国1986～2009年我国新生人口数量。
1987年出生的孩子,18～20年（即2005～2007年）后正好是上大学的年龄,根据新生人口数量可以推测出,2005～2009年,应该是高校适龄学生最多的几年,以后会逐渐下降。
高考报考人数的减少,公办高校确保证其生源的办法是降低分数线提高录取率。从下表“近6年的高考报名人数和录取人数”可以看出,从2009年开始,我国高考报名人数开始下降,高考录取率开始提高,到2010年,我国高考录取率已达到70%。高考录取率的提高,高考落榜生相应减少,对于那些以落榜生为主要生源的“非学历”民办高校来说,生源减少和生源市场的消失可能是致命的打击,很多民办高校将面临倒闭。
3)独立学院的不公平竞争
在民办高校兴起之初,绝大部分民办高校以“落榜生”为招收对象,因为高考录取率比较低,民办高校和公办高校面对的是不同的学生群体,即使公办高校拥有绝对优势,由于高考录取率低落榜生多,民办高校还是在拾遗补缺中茁壮成长起来了。
但从1999年开始,在公办高校体制改革中出现了独立学院,独立学院是依托公办重点院校的学科专业、师资队伍、教学实验设施和教学环境新办起来的,办学水平起点高,并且都是本科起点;它同时得到了大量的社会资本投入,又在民营机制条件下对学生收取了较高学费。独立学院因拥有公立高等教育资源和民间资本的双重优势,民办高校根本无力与之竞争。民办高校经过20多年的发展,到目前仅有292所取得了颁发学历文凭的资格,绝大多数是专科层次;而独立学院自开始创办,经过短短10年时间的发展,现已有322所得到教育部认可,都是本科学历层次。
独立学院的兴起进一步加剧了民办高校的困境,它“抢走”了民办高校的生源,恶化了民办高校的生存环境。民办高校面临严峻的挑战,发展空间日趋缩小。
（二）内部原因
除了外部环境对民办高校的影响外,民办高校自身也存在着重重问题,民办高校的面临困境是内部和外部因素综合作用的结果。
1.经费不足
民办高校的投资主要来源于民间投资和学生学费两个渠道,就民间投资而言,民间投资的回报与盈利是影响投资信心的关键。由于《民办教育促进法》对产权和“合理回报”的定义模糊,投资民办高校的风险很大,近年来民办高校出现了投资不足的问题。由于独立设置的民办高校的几乎得不到政府的任何补贴,无法向银行贷款,其他捐助形式的收入也几乎没有,办学经费主要来源于学生的学费。据夏门大学邬大光博士对39所民办高校的调研,“在39所民办高校中,学费收入占学校总收入100%的14所,占90％的有9所,占80％的有8所,3项合计31所,占被调查学校总数的80％。其中,获得政府资助的仅有8所,占被调查学校总数的20％,且资助数额极为有限。”[4] 由于民办高校基本上依靠收学费来维持学校正常运转,招不到学生,就收不到保证学校运转的足够学费,没有资金支持,部分民办高校就会陷入难以维持的境地。
民办高等教育与公办高等教育一样,属于准公共产品,根据“谁受益,谁负担”的收益原则,政府既是民办高等教育受益者之一,又是国民收入再分配的主体,理所当然地应分担一定比例的民办高等教育成本。
2.质量不高
大部分民办高校办学质量不高,原因有很多,主要是因为生源质量较差,师资不稳定,专业设置不合理。第一,生源质量较差。绝大多数民办高校生源主要是高考落榜生,即使是计划内的民办高校,在招生指标的安排及录取批次上被置于公办学校之后,生源要比公办高校差,生源差是当前困扰大多数民办高校的一大问题。第二,师资队伍不稳定,结构不合理。由于民办高校必须考虑办学成本,教师一般是随用随聘,兼职教师多,专职教师少;而且生活条件和工作环境以及工资待遇、职称评定等诸多问题不能得到较好的解决,民办高校也难以招到和留住优秀的教师。目前,多数民办高校院系领导和高职称的教师多为公办院校退休人员,专职教师多为刚毕业的大学生、研究生,大部分任课教师都是兼职的,兼职教师流动性大,这样的师资队伍无法保证教学质量。第三:专业设置雷同,失业率高。从学科专业建设看,民办高校所设置的大都是应用性的、投资节约性的文科专业,对基础学科专业、需要大规模投资的学科专业,民办高校少有涉猎的。根据林文琛2009统计显示:“民办高校专业数最多的是计算机科学与技术、英语、工商管理、艺术设计、国际经济与贸易等专业,”[5]学科专业大量雷同设置的后果是结构性失业,根据2010年中国大学生就业蓝皮书《麦克思研究》的统计结果,“失业率最高的专业排名前8位分别是英语、计算机科学与技术、法学、艺术设计、国际经济与贸易、工商管理、会计学、电子信息工程。”[6]而这些现在失业率最高的专业正是民办高校设置最多的专业。另外,民办高校教学质量不高另外一个原因是由于相当一部分民没有基本的教学质量保证体系,学生学不到过硬的知识和技能。
3.声誉不佳
民办高校数量急剧萎缩、招生大幅下滑,很大程度上也因为自身管理混乱、鱼龙混杂,虚假宣传,无序竞争、损害了民办高校的声誉。
首先是办学目的不纯。很多民办高校的投资者不是出于捐赠公益事业的目的,而是期望在短期内获得回报,其中包括有的投资者期望教育投资的收益率能高于一般行业,这种利益驱动力会直接或间接地影响办学行为。其次是内部管理滞后。多数民办高校还没有建立规范的法人治理结构,学校规章制度不完善,董事长权力过大,校长没有获得明确的授权,董事会形同虚设,无实质性作用。有些民办高校办学者不懂教育规律和学校管理,采用家族式管理,管理者的文化水平参差不齐,岗位设置和人员配备随意。教学管理不严格,财务管理不规范等问题比较突出。第三是虚假宣传泛滥。为了争夺有限的生源,有的学校花巨款做不实招生广告,夸大宣传,虚假承诺,导致学生和家长上当受骗,其结果是恶化了民办高校的社会信誉。2009年07月28日《北京晚报》披露《北京25所民办高校通过虚假宣传等方式招生》的文章。“它们的欺骗手段大体相同,常常在文凭、就业、师资三大问题上设置招生陷阱,尤其在文凭性质上含糊其辞。”[7]有的高校在各地滥设招生点,找代理,给回扣,拉生源,来者不拒。营利化的办学目的和企业化的管理模式是导致目前虚假宣传泛滥的根本原因。
二、对策建议
教育是一种公共产品,它给全社会带来广泛的收益,不应以追求利润最大化为目标。只有坚持民办教育的公益性和非营利性,民办教育包括民办高等教育才可能实现可持续发展。解决民办高校的困境最终归属到政府管理公共教育的责任,政府如何管理民办高校以促进民办高等教育迫在眉睫。
（一）民办高校分类管理
由于现行法律规定不清晰,民办高等教育机构的营利性和非营利性办学性质难以认定,才造成了目前民办高等教育领域发展中所存在的诸多“模糊现象”,导致财政资助、土地、税收等方面的支持制度难以实施,民办高校经费短缺,发展困难。按照国际通行惯例,解决这个难题的关键是对民办高校进行分类管理,将现有的民办高校分为营利性与非营利性两类。营利性民办学校纳入企业范畴管理,实行企业法人登记,完全按市场化模式运行,自负盈亏,依法纳税;非营利性民办学校按事业单位办学,学校可以享受税收优惠和政府财政扶持资助,出资人出资不享有收益权、对学校资产不享有任何权利,可以享受相关免税政策。尽管对分类民办高校分类管理争议很大,实施起来也有很大难度,但从长远来看,这是民办高校发展的必然趋势。
（二）独立学院转变体制
独立学院的兴起于1999年,这是中国启动高等教育大众化的第一年。在当时高等教育资源普遍紧缺的情况下,独立学院的出现对高等教育大众化的贡献意义很大。但不可回避的是,独立学院因利用了制度空缺或漏洞,出现了很多负面的影响,如“影响教育公平、导致国有资产流失等问题也随着独立学院在全国的广泛出现而变得愈加突出和严重。”[8]独立学院在与民办高校竞争中享有不公平的竞争优势,使民办高校逐渐失去了生存的空间。独立学院只是我国高等教育发展的一种过渡模式,如果民办高等教育要实现可持续发展,独立学院转设为独立建制的民办高校势在必行。
（三）建立教育认证制度
借鉴美国的高等教育认证制度,逐步建立非政府的认证组织,把认证的结果与政府的财政资助,文凭的认可等挂钩,以认证的方式督促民办高校不断提高教育质量。将已通过认证的学校名单向社会公布,改变目前由于某些民办高校在招生中的夸张宣传而造成的信息不对称状况,避免学生在选择民办高校就读时的盲目性。这样也可以形成民办高校之间的良性竞争。
（四）完善法人治理制度
随着民办学校的发展及外部竞争的加剧,构建现代大学校制度,完善民办学校法人治理越来越必要和迫切。可借鉴现代大学管理理论,国外学校法人或财团法人制度的经验,不断改进我国民办学校法人制度和内部管理结构,提高科学管理水平。建立董事领导下校长负责制,实行决策与执行分离以及亲属回避制度,建立以章程为基础的内部管理制度,健全职工代表大会制度,完善民主决策、财务重大事项报告和校务公开制度,进一步形成自律与他律相结合的有效机制,并将治理结构完善程度作为评估民办学校管理水平的基础性指标。
民办高校要走出困境得到发展,除了需要良好的外部环境外,也应当加强自身的管理,在学校内部管理的制度化、民主化、科学化等方面进行探索。
参考文献:
[1] 周国平谢作栩,《我国民办高校倒闭问题之思考》,高等教育研究,2006.5.
[2] 资料来源:《中国人口统计年鉴2000年》,第455页,中国统计出版社;2000-2009年数据来源于《国民经济和社会发展统计公报》.
[3] 中国教育在线,http://www.eol.cn/html/g/gkbmjs.
[4]张剑波,《论民办高等教育成本的政府分担》,大学教育科学,2006.6.
[5]林文琛,（《我国民办高校学科专业设置探析》,泉州师范学院学报(自然科学),2009.11.
[6]http://www.360doc.com/content/11/0226/13/4638321_96282952.shtml
[7]http://news.sina.com.cn/c/2009-07-28/161518314948.shtml
[8]史秋衡,《中国大陆民办高校的分类与评估》,民办教育研究,2005.2.
Our private universities development predicament and countermeasures
Abstract: Private universities in China become weak after the rapid development of more than 20 years, The main reasons are external environment and internal effect comprehensively,。The external reasons mainly include private university enrollment unknown, the university entrance exam status reduction, independent institute of unfair competition, etc, internal reasons are mainly private universities funds inadequacy,low quality, bad reputationetc. Aiming at developing predicament of private colleges , this paper put forward relevant countermeasures and suggestions.
Key Words: Private Universities; Development; dilemma