论文部分内容阅读
摘 要：随着社会主义市场经济体制的逐步建立，以及非公有剖经济比例的逐步扩大，也需要进一步促进民办高等教育的不断发展。这种发展，首先是政策的发展，这就需要端正认识、修正不合理政策，以真正实现民办高等教育政策的发展，最终实现民办高等教育的发展。
关键词：民办高等教育；教育公平；教育政策
中图分类号：G640 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）22-0275-02
现阶段，中国公办高校的规模已经趋于稳定，但随着社会经济的不断发展，人们对于高等教育的需求越来越大，这一“增量”将主要靠民办高等教育来解决，民办高等教育将不再是公办高等教育的“补充”，它将势必成为中国高等教育事业的“生力军”。笔者结合中国实际，对中国民办高等教育发展的相关政策提出以下几点建议，寄期望于促进中国教育公平，从而推动民办高等教育健康发展。
一、准确认定问题，对民办高等教育进行合理定位
（一）民办高等教育是中国高等教育系统的重要组成部分
中国的民办高等教育既是整个高等教育系统的重要组成部分，也是推进中国高等教育大众化、普及化，实施科教兴国战略的需要。特别是中国民办高等教育的不断发展，不仅有助于缓解高等教育在数量上供不应求的矛盾，而且也有助于解决大众型高等教育机构难以发展的问题。因此，对民办高等学校不应该限定其只能办职业性、大众型高等教育，有的条件成熟的学校也可办成精英教育。
（二）端正认识，建立公平发展的政策基础
教育公平是社会公平的重要内容，是社会公平在教育领域的延伸，也是达到社会公平的重要手段和途径。在中国，公办教育长期占据绝对的优势地位，加之传统观念的影响，民办教育一开始就被贴上各种“标签”，受到种种的非议和责难，即使在民办教育大发展的今天，仍有不少人提到民办教育就摇头、就讥讽，甚至“谈民色变”。有位在中国的日本留学生的一篇论文认为，政府认识不足是中国民办高等教育发展缓慢的最重要原因之一[1]。在这种社会环境中，中国要发展民办教育，特别是民办高等教育，首先要端正民办教育的政策理念，为民办教育发展营造公平和谐的政策基础，从根本上解决制约民办教育发展的思想问题。
（三）坚持教育的公益性，允许营利性和非营利性组织并存
教育的公益性是指教育能为举办者（及其直系亲属）、受教育者之外的其他社会成员带来的经济的和非经济的收益[2]。与此相对，教育的私益性主要是指教育能给举办者、受教育者带来个体的、私人的收益。而教育的营利性就是指教育能够为举办者、受教育者带来经济收益（或称为营利），是教育私益性的重要表现。从中可以看出，教育的公益性与私益性、营利性之间不可避免地存在着矛盾。民办高等教育的公益性与营利性作为矛盾的双方对立面，既可以同时并存，其营利性也可在一定条件下转化为公益性。依据唯物辩证法的原理，矛盾的双方是一种对立统一的关系，既可以表现为一定情况下的尖锐对抗，也存在一定条件下的相互转化。因此，对民办高等教育的营利性应在承认其公益性的同时亦认可其营利性，只是针对不同类型的民办高等教育，对公益性的强调和对营利性的抑制应该建立在科学的分类管理基础上。只有承认回报、鼓励回报，才能创造激励，而那种片面要求私人资本服从非营利的发展目标只是一种妄想。要使得促进民办高等教育发展与增进投资者获益形成一种相辅相成的关系[3]。
二、修正不合理政策，保证政策目标的实现
（一）以公平，效率，发展为目标
民办高等教育政策目标的确立，要建立在发现问题和抓准问题的基础之上。这就要求我们，不但要关注民办高等教育，更要研究民办高等教育，善于发现民办高等教育发展中的问题。
穷国办大教育是中国目前的客观现实，因此民办高等教育政策可以把扩大办学资源和提高资源使用效率作为首要目标，但是这并不意味着其他目标就可以忽视。在解决公共教育经费不足的同时，也应把促进教育公平的实现以及保证教育的持续发展作为民办高等教育政策的主要目标。民办高等教育机构是实现社会教育目标的一种手段，而不是目标本身。促进民办高等教育发展的核心思想，应该是通过发展民办高等教育形式，从而满足社会成员受教育的需求。民办教育政策目标定位应该超越教育的所有制形式，与社会发展目标相统一，否则就会把不同所有制的教育形式对立起来，难以避免不平等教育政策的出现。
（二）改进现有不合理民办高等教育政策
1.改进不合理的民办高等教育的融资政策。资金问题是制约民办高等教育发展的一大瓶颈。相对公办高校有政府财政拨款作为强大后盾，民办高等教育办学资金只能自筹，因此政府应该积极改善已有相关政策，帮助民办高等教育多渠道筹措资金，这样才能缩小因政府投入不同带来的差距，是促进教育公平的体现。具体做法如下：
第一，给予民办高等教育“合理回报”问题公平的地位，鼓励股份制办学模式，拓展融资渠道。股份制办学指以入股集资取得社会资本的使用权，以持股份额分配股息和承担有限风险，以招聘校长（院长）实行科学管理的一种制度创新。中国相关民办高等教育政策对合理回报问题界定并不合理，很多投资者都持观望态度，如《民办教育促进法》规定，民办高等教育在不要求取得回报的前提下，才能享受同公办高校同样的税收优惠政策。这种政策本身就不公平，民办高等教育的投资人取得回报并不影响民办高等教育的公益性质，只要它提供的是教育产品，政府本身就是受益者，与公办高校享有同等税收优惠无可厚非，所以必须给予民办高等教育“合理回报”问题公平的地位，才能有效利用鼓励股份制办学模式，拓展融资渠道，解决民办高等教育的实际困难。
第二，改进不合理的税收优惠政策和捐赠制度。对现行的民办高等教育税收政策进行梳理，根据民办高等教育的特点和发展现状，改进不合理的税收政策，明确税收优惠政策针对不同民办高等教育的范围，以便税收部门依法办事，民办高等教育也可以明确自己的纳税项目，保护自己的合法权益。政府应该建立科学、严格的民办高等教育会计制度。这样一方面政府可以对民办高等教育加强财务监督，另一方面可以使民办高等教育税收优惠政策落到实处，从而避免国家税赋的流失，保障民办高等教育的长期、健康发展。目前中国捐赠制度不完善。 第三，改进不合理的民办高等教育投资创收政策。现有民办高等教育的投资收入同公办高校一样是按照企业所得纳税，但是从促进民办高等教育发展角度出发，政府可以对民办高等教育适当“倾斜”，对于民办高等教育投资所得，政府可以实施减免政策。允许民办高等教育利用资本市场融资，政府对通过资本市场向民办高等教育注资的额度免税；允许民办高等教育适度负债融资，鼓励民办高等教育在自有资金不足的情况下，通过银行贷款、教职工集资、建筑施工单位带资等多种负债形式筹措资金，并给予相应的信贷和税收优惠[4]。因为同公办高校相比，民办高等教育资金来源单一，数额太少，在竞争中处于天然的不利地位，这种“倾斜”能够适当体现教育公平原则。
2.改进不合理的民办高等教育管理制度。改进民办高等教育管理制度就是要理顺政府、高校与社会的关系，将自主办学权力下放到高校，建立现代高等教育制度。高等教育具有公共产品的性质，但不完全是公共产品，准确地说是准公共产品。公共产品由政府提供，私人产品由市场提供，而准公共产品由政府和市场共同提供。义务教育是公共产品，所以政府部门应该以对义务教育严加管理，而不是高等教育。而对于高等教育，政府应结合市场探索其多样化的发展模式，在宏观上进行调控，而不是微观上的严格管制，否则就违背了市场经济的基本原则，不利于属性不同高校的公平竞争。为民办高等教育的发展提供良好的政策环境是政府不可推卸的职责。
从中国《民办教育促进法》第22条、27条、30条的规定可以看出，政府给予了民办高等教育教学、招生、学位授予等权利，但同时又对民办高等教育这些权利的行使严格控制。民办高等教育的竞争力就在于灵活的办学形式和多元的办学理念。而政府对民办高等教育的微观层面的干预，将抹杀民办高等教育的特色，使之逐渐与公办高校同质化，丧失对公办高校的竞争优势，阻碍其发展。因此，政府应当从民办高等教育的微观管理领域退出，在宏观上对其进行调控，变严格管理为积极服务，只有这样才能保证教育的公平，才能促进民办高等教育的发展。改进措施如下：
第一，政府从民办高等教育微观管理领域完全退出，给予民办高等教育真正的办学自主权，包括招生自主权和教育教学活动自主权等，只在学位授予上对民办高等教育进行严格管理。民办高等教育招生不必只针对高考生，也可对社会招生，自主进行招生考试，放宽入学标准，但在学位授予上严格把关；教育教学上，民办高等教育可以根据自身特点进行特色教学，政府充分放权。
第二，对教学水平评估进行改革。在给予了民办高等教育完全办学自主权的基础上，要加强对民办高等教育的教学水平评估，保证其教学质量。但是评价其教育水平的方法和指标必须改变。民办高等教育的性质决定了它具有更高的社会性，所以应淡化行政性评估，引入社会中介评估机制。政府应通过政策和具体措施扶持和鼓励中介评估机构的建立和发展，将对高等教育的评价交给社会，体现社会大众的看法而不是政府的看法，使高等教育回归本质。而具体评估指标应有中介评估组织根据实际情况自主制定，而不是由政府套用公办高校标准。中介性评估包含了社会多种价值观，接受多方面的监督，所以可以有效克服政府评估难以避免的各种弊端，做出的评价各方干预，比较客观公正。也有利于民办高等教育与公办高校各显神通，公平竞争。政府对中介组织的评估结果进行分析，并根据分析结果有差别地向民办高等教育提供财政资助和优惠政策，通过宏观手段控制民办高等教育质量。
总之，民办高等教育的发展需要政策支持，科学的政策可以推动民办高等教育事业的发展，而不合理的政策则可能成为民办高等教育发展的“桎梏”。以后，我们要加强民办高等教育政策研究工作，制定合理、科学的政策，构筑民办高等教育发展的和谐政策环境，推动民办高等教育事业更快、更好地发展。
参考文献：
[1] 岗本佳子.日中政府资助民办大学政策的比较研究[D].上海：华东师范大学，2004.
[2] 文东茅.论民办教育公益性与可营利性的非矛盾性[J].北京大学教育评论，2004，（1）.
[3] 吴吟.论中国民办教育投资的性质及回报[J].教育探索，2004，（11）.
[4] 强冬梅.民办高等教育发展与政府资助研究[J].安徽工业大学学报，2006，（2）：52-53.
[责任编辑 陈 鹤]
关键词：民办高等教育；教育公平；教育政策
中图分类号：G640 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）22-0275-02
现阶段，中国公办高校的规模已经趋于稳定，但随着社会经济的不断发展，人们对于高等教育的需求越来越大，这一“增量”将主要靠民办高等教育来解决，民办高等教育将不再是公办高等教育的“补充”，它将势必成为中国高等教育事业的“生力军”。笔者结合中国实际，对中国民办高等教育发展的相关政策提出以下几点建议，寄期望于促进中国教育公平，从而推动民办高等教育健康发展。
一、准确认定问题，对民办高等教育进行合理定位
（一）民办高等教育是中国高等教育系统的重要组成部分
中国的民办高等教育既是整个高等教育系统的重要组成部分，也是推进中国高等教育大众化、普及化，实施科教兴国战略的需要。特别是中国民办高等教育的不断发展，不仅有助于缓解高等教育在数量上供不应求的矛盾，而且也有助于解决大众型高等教育机构难以发展的问题。因此，对民办高等学校不应该限定其只能办职业性、大众型高等教育，有的条件成熟的学校也可办成精英教育。
（二）端正认识，建立公平发展的政策基础
教育公平是社会公平的重要内容，是社会公平在教育领域的延伸，也是达到社会公平的重要手段和途径。在中国，公办教育长期占据绝对的优势地位，加之传统观念的影响，民办教育一开始就被贴上各种“标签”，受到种种的非议和责难，即使在民办教育大发展的今天，仍有不少人提到民办教育就摇头、就讥讽，甚至“谈民色变”。有位在中国的日本留学生的一篇论文认为，政府认识不足是中国民办高等教育发展缓慢的最重要原因之一[1]。在这种社会环境中，中国要发展民办教育，特别是民办高等教育，首先要端正民办教育的政策理念，为民办教育发展营造公平和谐的政策基础，从根本上解决制约民办教育发展的思想问题。
（三）坚持教育的公益性，允许营利性和非营利性组织并存
教育的公益性是指教育能为举办者（及其直系亲属）、受教育者之外的其他社会成员带来的经济的和非经济的收益[2]。与此相对，教育的私益性主要是指教育能给举办者、受教育者带来个体的、私人的收益。而教育的营利性就是指教育能够为举办者、受教育者带来经济收益（或称为营利），是教育私益性的重要表现。从中可以看出，教育的公益性与私益性、营利性之间不可避免地存在着矛盾。民办高等教育的公益性与营利性作为矛盾的双方对立面，既可以同时并存，其营利性也可在一定条件下转化为公益性。依据唯物辩证法的原理，矛盾的双方是一种对立统一的关系，既可以表现为一定情况下的尖锐对抗，也存在一定条件下的相互转化。因此，对民办高等教育的营利性应在承认其公益性的同时亦认可其营利性，只是针对不同类型的民办高等教育，对公益性的强调和对营利性的抑制应该建立在科学的分类管理基础上。只有承认回报、鼓励回报，才能创造激励，而那种片面要求私人资本服从非营利的发展目标只是一种妄想。要使得促进民办高等教育发展与增进投资者获益形成一种相辅相成的关系[3]。
二、修正不合理政策，保证政策目标的实现
（一）以公平，效率，发展为目标
民办高等教育政策目标的确立，要建立在发现问题和抓准问题的基础之上。这就要求我们，不但要关注民办高等教育，更要研究民办高等教育，善于发现民办高等教育发展中的问题。
穷国办大教育是中国目前的客观现实，因此民办高等教育政策可以把扩大办学资源和提高资源使用效率作为首要目标，但是这并不意味着其他目标就可以忽视。在解决公共教育经费不足的同时，也应把促进教育公平的实现以及保证教育的持续发展作为民办高等教育政策的主要目标。民办高等教育机构是实现社会教育目标的一种手段，而不是目标本身。促进民办高等教育发展的核心思想，应该是通过发展民办高等教育形式，从而满足社会成员受教育的需求。民办教育政策目标定位应该超越教育的所有制形式，与社会发展目标相统一，否则就会把不同所有制的教育形式对立起来，难以避免不平等教育政策的出现。
（二）改进现有不合理民办高等教育政策
1.改进不合理的民办高等教育的融资政策。资金问题是制约民办高等教育发展的一大瓶颈。相对公办高校有政府财政拨款作为强大后盾，民办高等教育办学资金只能自筹，因此政府应该积极改善已有相关政策，帮助民办高等教育多渠道筹措资金，这样才能缩小因政府投入不同带来的差距，是促进教育公平的体现。具体做法如下：
第一，给予民办高等教育“合理回报”问题公平的地位，鼓励股份制办学模式，拓展融资渠道。股份制办学指以入股集资取得社会资本的使用权，以持股份额分配股息和承担有限风险，以招聘校长（院长）实行科学管理的一种制度创新。中国相关民办高等教育政策对合理回报问题界定并不合理，很多投资者都持观望态度，如《民办教育促进法》规定，民办高等教育在不要求取得回报的前提下，才能享受同公办高校同样的税收优惠政策。这种政策本身就不公平，民办高等教育的投资人取得回报并不影响民办高等教育的公益性质，只要它提供的是教育产品，政府本身就是受益者，与公办高校享有同等税收优惠无可厚非，所以必须给予民办高等教育“合理回报”问题公平的地位，才能有效利用鼓励股份制办学模式，拓展融资渠道，解决民办高等教育的实际困难。
第二，改进不合理的税收优惠政策和捐赠制度。对现行的民办高等教育税收政策进行梳理，根据民办高等教育的特点和发展现状，改进不合理的税收政策，明确税收优惠政策针对不同民办高等教育的范围，以便税收部门依法办事，民办高等教育也可以明确自己的纳税项目，保护自己的合法权益。政府应该建立科学、严格的民办高等教育会计制度。这样一方面政府可以对民办高等教育加强财务监督，另一方面可以使民办高等教育税收优惠政策落到实处，从而避免国家税赋的流失，保障民办高等教育的长期、健康发展。目前中国捐赠制度不完善。 第三，改进不合理的民办高等教育投资创收政策。现有民办高等教育的投资收入同公办高校一样是按照企业所得纳税，但是从促进民办高等教育发展角度出发，政府可以对民办高等教育适当“倾斜”，对于民办高等教育投资所得，政府可以实施减免政策。允许民办高等教育利用资本市场融资，政府对通过资本市场向民办高等教育注资的额度免税；允许民办高等教育适度负债融资，鼓励民办高等教育在自有资金不足的情况下，通过银行贷款、教职工集资、建筑施工单位带资等多种负债形式筹措资金，并给予相应的信贷和税收优惠[4]。因为同公办高校相比，民办高等教育资金来源单一，数额太少，在竞争中处于天然的不利地位，这种“倾斜”能够适当体现教育公平原则。
2.改进不合理的民办高等教育管理制度。改进民办高等教育管理制度就是要理顺政府、高校与社会的关系，将自主办学权力下放到高校，建立现代高等教育制度。高等教育具有公共产品的性质，但不完全是公共产品，准确地说是准公共产品。公共产品由政府提供，私人产品由市场提供，而准公共产品由政府和市场共同提供。义务教育是公共产品，所以政府部门应该以对义务教育严加管理，而不是高等教育。而对于高等教育，政府应结合市场探索其多样化的发展模式，在宏观上进行调控，而不是微观上的严格管制，否则就违背了市场经济的基本原则，不利于属性不同高校的公平竞争。为民办高等教育的发展提供良好的政策环境是政府不可推卸的职责。
从中国《民办教育促进法》第22条、27条、30条的规定可以看出，政府给予了民办高等教育教学、招生、学位授予等权利，但同时又对民办高等教育这些权利的行使严格控制。民办高等教育的竞争力就在于灵活的办学形式和多元的办学理念。而政府对民办高等教育的微观层面的干预，将抹杀民办高等教育的特色，使之逐渐与公办高校同质化，丧失对公办高校的竞争优势，阻碍其发展。因此，政府应当从民办高等教育的微观管理领域退出，在宏观上对其进行调控，变严格管理为积极服务，只有这样才能保证教育的公平，才能促进民办高等教育的发展。改进措施如下：
第一，政府从民办高等教育微观管理领域完全退出，给予民办高等教育真正的办学自主权，包括招生自主权和教育教学活动自主权等，只在学位授予上对民办高等教育进行严格管理。民办高等教育招生不必只针对高考生，也可对社会招生，自主进行招生考试，放宽入学标准，但在学位授予上严格把关；教育教学上，民办高等教育可以根据自身特点进行特色教学，政府充分放权。
第二，对教学水平评估进行改革。在给予了民办高等教育完全办学自主权的基础上，要加强对民办高等教育的教学水平评估，保证其教学质量。但是评价其教育水平的方法和指标必须改变。民办高等教育的性质决定了它具有更高的社会性，所以应淡化行政性评估，引入社会中介评估机制。政府应通过政策和具体措施扶持和鼓励中介评估机构的建立和发展，将对高等教育的评价交给社会，体现社会大众的看法而不是政府的看法，使高等教育回归本质。而具体评估指标应有中介评估组织根据实际情况自主制定，而不是由政府套用公办高校标准。中介性评估包含了社会多种价值观，接受多方面的监督，所以可以有效克服政府评估难以避免的各种弊端，做出的评价各方干预，比较客观公正。也有利于民办高等教育与公办高校各显神通，公平竞争。政府对中介组织的评估结果进行分析，并根据分析结果有差别地向民办高等教育提供财政资助和优惠政策，通过宏观手段控制民办高等教育质量。
总之，民办高等教育的发展需要政策支持，科学的政策可以推动民办高等教育事业的发展，而不合理的政策则可能成为民办高等教育发展的“桎梏”。以后，我们要加强民办高等教育政策研究工作，制定合理、科学的政策，构筑民办高等教育发展的和谐政策环境，推动民办高等教育事业更快、更好地发展。
参考文献：
[1] 岗本佳子.日中政府资助民办大学政策的比较研究[D].上海：华东师范大学，2004.
[2] 文东茅.论民办教育公益性与可营利性的非矛盾性[J].北京大学教育评论，2004，（1）.
[3] 吴吟.论中国民办教育投资的性质及回报[J].教育探索，2004，（11）.
[4] 强冬梅.民办高等教育发展与政府资助研究[J].安徽工业大学学报，2006，（2）：52-53.
[责任编辑 陈 鹤]