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摘 要：本文论证了权力清单制度的基本内涵，权力清单本质上是对行政法律法规的细化和整合，属于政府主动公开的信息。分析了权力清单制度实践探索，重点分析了推行权力清单制度的主体权威性不足，权力划分标准界限不够清晰，权力清单缺乏严格的编制程序三方面不足。最后提出推进权力清单制度的对策建议，应当在加强顶层设计、确定合适的权力清单编制主体、设计正当的权力清单编制程序等方面大胆创新寻求突破。
关键词：法治政府；权力清单；基层实践
政府权力清单制度是建设法治政府的一项非常重要的制度创新，针对的是政府管理的本源性问题，也是落实“把权力关进制度的笼子”的一项有效手段。许多省市正在进行紧张的清理、归类、论证，也成为媒体报道、公众热议的焦点。
一、权力清单制度的基本内涵和现实价值
么是权力清单呢？学者对此的理解差异就较大。有从权力清单功能上进行理解的。“权力清单就是要把权力关进制度的笼子，让公众知道政府的权力边界，源头上减少审批环节、降低审批门槛、激发市场活力。” [1]有从权力清单内容上进行解释的，“权力清单就是对于各级政府及其各个部门权力的数量、种类、运行程序、适用条件、行使边界等予以详细统计，形成目录清单，为权力划定清晰界限。” [2]笔者认为权力清单制度是指政府及其行政部门在对其所行使的公共权力进行全面梳理的基础上，然后按照相关的法律、法规界定政府各个部门、各个岗位的职责与权力范围，将权责目录、执行主体、相应的法律依据、详细的权力行使程序等以列清单的方式进行分类和图解，并向社会公布。
推行权力清单制度的初衷是行政系统内部的权力摸底、政府向社会的权力公示，对于长久以来形成的透明高效的行政体系而言，具有重要现实意义。一是推行权力清单制度，有助于法治型政府的建设。通过清理和公开，行政机关必须依法行使权力，权力清单之外的权力不得行使，极大地减少了行政机关行使权力的随意性。二是推行权力清单制度，有助于责任型政府的建设。地方政府通过推行权力清单制度，有利于进一步理顺上下级之间、联动部门之间的权职关系，凸显出上下级政府透明的权力运行机制和管理服务重点，促进政府工作人员勇于负责敢于担当，为责任型政府建设提供有力的保障。三是推行权力清单制度的建设，有助于地方阳光型政府的构建。行政权力清单制度为当前推行的行政权力公开透明注入了强大动力，对公开透明政府建设具有积极意义。[3]
二、权力清单制度的实践探索和存在问题
推行政府权力清单制度是政府的一场“自我革命”，涉及政府部门科学配置行政权力，依法公开权力和规范权力运行，以及管理理念和管理方式的更新与变革。权力清单制度作为一个新事物，其生存还缺乏成熟的土壤，在我国的普及还需要一个长期的过程，存在的一些问题也不可避免，主要是以下三个方面。
一是推行权力清单制度的主体要进一步明确。从推行权力清单制度主体来看，目前，地方政府权力清单制度的推行往往是由政府自身牵头进行。政府部门自我制定权力清单，会使推行权力清单制度陷入权力自我认定、自我裁量的法理怪圈。同时，推行权力清单制度必须引入广大民众的参与，以体现权力清单的科学性和民主性。
二是权力划分标准界限不够清晰，导致分类推行权力清单制度操作性不强。2013 年以来，各地政府把推行權力清单制度作为贯彻落实十八届三中全会精神的具体措施，由各地政府编制管理部门牵头，迅速制定和推出本省的权力清单。由于缺乏顶层设计和先前经验，各地在推行权力清单的实践中出现了偏差。从各省公布的权力清单来看，在梳理口径、权力数量、权力类别、涉及范围、梳理公布主体等方面，都存在一些差异。
三是权力清单缺乏严格的编制程序。从目前我国各地方政府清理权力的程序来看，权力清单编制程序很不统一，有分为三步的，有分为四步的。程序严格化和精细化程度仍待加强。例如在清权、确权阶段，如何通过严格、合理的程序规定保证包括政府部门和行政相对人等各方面利益得以表达，保证确权的科学性方面还略显不足；在配权阶段，主要考虑如何促进经济发展，如何为企业发展、项目建设服务，而为民众服务方面不够；在晒权阶段，将全部梳理出的几千项权力全部晒出可能有法律风险并且成本也较高，而哪些权力应该先晒，哪些权力可以后晒，如何实现权力清单的动态管理等方面缺乏明确而清晰的规定。
三、权力清单制度的完善建议
进一步明晰推进权力清单制度的对策建议，笔者认为，一方面应当把握关键步骤，另一方面应当在大胆创新寻求突破。
一是加强顶层设计。在“必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”的今天，运用法治来规范权力清单制度是其应有之义。为此，建议国务院尽快制定出台 《权力清单条例》，全面规范权力清单制度。该条例既明确规定权力清单编制和出台的主体、程序、主体的权限、权力清单的客体范围，又明确界定权力清单与原法律法规的关系、权力清单的性质和效力、权力清单的适用范围以及违反权力清单需承担的责任等。当然，该条例既要有强制性的条款，即不充许各省、市、县政府及其工作部门随便更改的条款，在这些条款上必须全国统一，也有任意性的条款，即可以让各省、市、县保证权力清单制度的全国统一，从而提高其权威，而任意性条款则是为了适应全国不同地方自主选择的需要。
二是确定合适的权力清单编制主体。我国宪法明确规定，一切权力属于人民，人民行使权力的机关是人民代表大会。笔者以为，应该根据行政部门的层级不同，分别设立相应的权力清单编制主体。第一，省、直辖市、自治区一级的地方政府及其职能部门的权力清单，由全国人大常务委员会作为权力清单编制主体，具体工作可以由省级人大常委会、省政府及其职能部门承担比较合适。第二，省会城市、经济特区等经国务院批准有地方立法权的地区政府及其职能部门的权力清单，由省级人大常委会作为权力清单编制主体，具体工作可以由本地区人大、政府及其职能部门承担。第三，县、区、乡镇的地方政府及其职能部门的权力清单，由省级人大常委会作为权力清单编制主体，具体工作可以由县、区、乡镇人大、政府及其职能部门承担。
三是设计正当的权力清单编制程序。正当程序是保证民主、科学规范权力以及编制权力清单的基础。从当前我国地方政府编制权力清单的实践来看，权力清单编制程序差异较大。从各程序中提炼出一些共同的方面作为重点考虑。第一，设置权力清理程序。地方政府及其职能部门负责本部门的权力清理工作，它们可以自己清理，也可以委托其他单位进行清理。权力清理的基本程序为：罗列权力项———征询公众意见———征询相关立法机关的建议———确定权力项———为权力项编码———编制权力清单———绘制权力运行图。第二，设置权力清单批准程序。省级人大常委会对地方政府上报的权力清单及运行图进行审核，符合法律法规规定权项予以批准，不符合法律规定的予以撤销，存在一定法律问题的予以退回，并重新编制权力清单。第三，设置权力清单的修改、废止程序。当法律修改、废止时，需要对权力清单进行及时调整，其程序与权力清理程序基本相同。第四，设置公众参与民主协商程序。无论在权力清单编制还是在实施过程中，都应充分发挥公众的聪明才智，听取公众的意见，进行民主协商。
参考文献
[1]瞿芃：《权力清单：改革新起点》，《中国纪检监察报》2014 年 2 月 28 日.
[2]文浩：《国家治理过程的“可视化”如何实现———权力清单制度的内涵、意义和推进策略》，《人民论坛？学术前沿》2014 年第 9 期.
[3]李鸿渊. 法治政府： 权利与权力良性互动的理性回归———改革开放以来政府法治的建设历程[J]. 行政与法，2009（ 3） ： 9 -12.
关键词：法治政府；权力清单；基层实践
政府权力清单制度是建设法治政府的一项非常重要的制度创新，针对的是政府管理的本源性问题，也是落实“把权力关进制度的笼子”的一项有效手段。许多省市正在进行紧张的清理、归类、论证，也成为媒体报道、公众热议的焦点。
一、权力清单制度的基本内涵和现实价值
么是权力清单呢？学者对此的理解差异就较大。有从权力清单功能上进行理解的。“权力清单就是要把权力关进制度的笼子，让公众知道政府的权力边界，源头上减少审批环节、降低审批门槛、激发市场活力。” [1]有从权力清单内容上进行解释的，“权力清单就是对于各级政府及其各个部门权力的数量、种类、运行程序、适用条件、行使边界等予以详细统计，形成目录清单，为权力划定清晰界限。” [2]笔者认为权力清单制度是指政府及其行政部门在对其所行使的公共权力进行全面梳理的基础上，然后按照相关的法律、法规界定政府各个部门、各个岗位的职责与权力范围，将权责目录、执行主体、相应的法律依据、详细的权力行使程序等以列清单的方式进行分类和图解，并向社会公布。
推行权力清单制度的初衷是行政系统内部的权力摸底、政府向社会的权力公示，对于长久以来形成的透明高效的行政体系而言，具有重要现实意义。一是推行权力清单制度，有助于法治型政府的建设。通过清理和公开，行政机关必须依法行使权力，权力清单之外的权力不得行使，极大地减少了行政机关行使权力的随意性。二是推行权力清单制度，有助于责任型政府的建设。地方政府通过推行权力清单制度，有利于进一步理顺上下级之间、联动部门之间的权职关系，凸显出上下级政府透明的权力运行机制和管理服务重点，促进政府工作人员勇于负责敢于担当，为责任型政府建设提供有力的保障。三是推行权力清单制度的建设，有助于地方阳光型政府的构建。行政权力清单制度为当前推行的行政权力公开透明注入了强大动力，对公开透明政府建设具有积极意义。[3]
二、权力清单制度的实践探索和存在问题
推行政府权力清单制度是政府的一场“自我革命”，涉及政府部门科学配置行政权力，依法公开权力和规范权力运行，以及管理理念和管理方式的更新与变革。权力清单制度作为一个新事物，其生存还缺乏成熟的土壤，在我国的普及还需要一个长期的过程，存在的一些问题也不可避免，主要是以下三个方面。
一是推行权力清单制度的主体要进一步明确。从推行权力清单制度主体来看，目前，地方政府权力清单制度的推行往往是由政府自身牵头进行。政府部门自我制定权力清单，会使推行权力清单制度陷入权力自我认定、自我裁量的法理怪圈。同时，推行权力清单制度必须引入广大民众的参与，以体现权力清单的科学性和民主性。
二是权力划分标准界限不够清晰，导致分类推行权力清单制度操作性不强。2013 年以来，各地政府把推行權力清单制度作为贯彻落实十八届三中全会精神的具体措施，由各地政府编制管理部门牵头，迅速制定和推出本省的权力清单。由于缺乏顶层设计和先前经验，各地在推行权力清单的实践中出现了偏差。从各省公布的权力清单来看，在梳理口径、权力数量、权力类别、涉及范围、梳理公布主体等方面，都存在一些差异。
三是权力清单缺乏严格的编制程序。从目前我国各地方政府清理权力的程序来看，权力清单编制程序很不统一，有分为三步的，有分为四步的。程序严格化和精细化程度仍待加强。例如在清权、确权阶段，如何通过严格、合理的程序规定保证包括政府部门和行政相对人等各方面利益得以表达，保证确权的科学性方面还略显不足；在配权阶段，主要考虑如何促进经济发展，如何为企业发展、项目建设服务，而为民众服务方面不够；在晒权阶段，将全部梳理出的几千项权力全部晒出可能有法律风险并且成本也较高，而哪些权力应该先晒，哪些权力可以后晒，如何实现权力清单的动态管理等方面缺乏明确而清晰的规定。
三、权力清单制度的完善建议
进一步明晰推进权力清单制度的对策建议，笔者认为，一方面应当把握关键步骤，另一方面应当在大胆创新寻求突破。
一是加强顶层设计。在“必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”的今天，运用法治来规范权力清单制度是其应有之义。为此，建议国务院尽快制定出台 《权力清单条例》，全面规范权力清单制度。该条例既明确规定权力清单编制和出台的主体、程序、主体的权限、权力清单的客体范围，又明确界定权力清单与原法律法规的关系、权力清单的性质和效力、权力清单的适用范围以及违反权力清单需承担的责任等。当然，该条例既要有强制性的条款，即不充许各省、市、县政府及其工作部门随便更改的条款，在这些条款上必须全国统一，也有任意性的条款，即可以让各省、市、县保证权力清单制度的全国统一，从而提高其权威，而任意性条款则是为了适应全国不同地方自主选择的需要。
二是确定合适的权力清单编制主体。我国宪法明确规定，一切权力属于人民，人民行使权力的机关是人民代表大会。笔者以为，应该根据行政部门的层级不同，分别设立相应的权力清单编制主体。第一，省、直辖市、自治区一级的地方政府及其职能部门的权力清单，由全国人大常务委员会作为权力清单编制主体，具体工作可以由省级人大常委会、省政府及其职能部门承担比较合适。第二，省会城市、经济特区等经国务院批准有地方立法权的地区政府及其职能部门的权力清单，由省级人大常委会作为权力清单编制主体，具体工作可以由本地区人大、政府及其职能部门承担。第三，县、区、乡镇的地方政府及其职能部门的权力清单，由省级人大常委会作为权力清单编制主体，具体工作可以由县、区、乡镇人大、政府及其职能部门承担。
三是设计正当的权力清单编制程序。正当程序是保证民主、科学规范权力以及编制权力清单的基础。从当前我国地方政府编制权力清单的实践来看，权力清单编制程序差异较大。从各程序中提炼出一些共同的方面作为重点考虑。第一，设置权力清理程序。地方政府及其职能部门负责本部门的权力清理工作，它们可以自己清理，也可以委托其他单位进行清理。权力清理的基本程序为：罗列权力项———征询公众意见———征询相关立法机关的建议———确定权力项———为权力项编码———编制权力清单———绘制权力运行图。第二，设置权力清单批准程序。省级人大常委会对地方政府上报的权力清单及运行图进行审核，符合法律法规规定权项予以批准，不符合法律规定的予以撤销，存在一定法律问题的予以退回，并重新编制权力清单。第三，设置权力清单的修改、废止程序。当法律修改、废止时，需要对权力清单进行及时调整，其程序与权力清理程序基本相同。第四，设置公众参与民主协商程序。无论在权力清单编制还是在实施过程中，都应充分发挥公众的聪明才智，听取公众的意见，进行民主协商。
参考文献
[1]瞿芃：《权力清单：改革新起点》，《中国纪检监察报》2014 年 2 月 28 日.
[2]文浩：《国家治理过程的“可视化”如何实现———权力清单制度的内涵、意义和推进策略》，《人民论坛？学术前沿》2014 年第 9 期.
[3]李鸿渊. 法治政府： 权利与权力良性互动的理性回归———改革开放以来政府法治的建设历程[J]. 行政与法，2009（ 3） ： 9 -12.