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中国古代社会以（州）县官署为基层政权，（州）县以下不设治，而（州）县正式官员的设置也极简。以现代理性化行政为标准衡量，这种体制存在两大弊病：其一，（州）县及其以下没有科层化行政机构，行政职能由胥吏、差役及里甲、乡地、保甲人员办理。这些人员均非正式的国家行政人员，全都不被正式纳入国家行政人员的管理系统，因此不仅受不到近代意义上的民主监督，且受不到来自国家制度的行政监督，容易造成吏治腐败。其二，教育、教化、治安、民事调解、公共设施建设、社会救济和保障等各种社会职能不是由公共机构承担，而是由士绅、宗族等私人势力