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摘要：随着经济的不断发展，房价也在逐步攀升。由于就业压力的增加，越来越多的人们更倾向于在大城市工作生活。但是基于城市土地资源的紧缺以及《土地管理法》中对土地流转方式的限制，使得集体建设用地建租赁住房政策的出台变得更应运而生。这一制度的产生使得农民收入得到了增加，同时也缓解了城市建设用地的紧张形势。本文主要分为引言、集体建设用地建租赁住房的潜在风险、对策建议三个部分，经研究发现集体建设用地建租赁住房的实施中存在着一些潜在风险，基于上述研究，本文提出了规避潜在风险的一些可供参考的对策建议。
关键词：集体建设用地；租赁住房；潜在风险；对策
一、引言
在现阶段，租赁住房在很多城市面临着供应不足的问题。尤其是，随着城中村整治不断推进，由城中村所供给的、面向城市外来人口的租赁房大量减少。集体建设用地上建造的租赁住房恰好能够替代原有城中村租赁房的空间承载功能，满足外来人口的居住需求，从而缓解租赁住房市场的供需矛盾，抑制租房价格的过快上涨。目前各地开始探索利用集体建设用地建租赁住房试点，详细分析集体建设用地建租赁住房试点所面临的潜在风险，并探究解决之道，十分必要。
二、集体建设用地建租赁住房的潜在风险
（一）突破现行法律相关规定
《土地管理法》第43条对集体建设用地的主体和范围进行了明确限定。根据该条规定，集体建设用地使用权的主體除了集体经济组织成员、乡镇企业及乡（镇）村农民集体以外，任何单位或个人需要使用土地进行建设，必须依法申请使用国有土地。而《土地管理法》第63条又对集体建设用地的流转进行了限制，即规定集体建设用地流转只有在乡镇集体企业破产、兼并等情形下才能进行。现行“集体建设用地建租赁住房”模式中，建设用地的所有者是村农民集体，但所建房屋的用途却是租赁给集体经济组织成员以外的群体，该用途虽然具有一定的公益性，但并不属于本集体内的公共设施或公益事业。这样一种模式，实际上突破了法律规定，以政府行政特别许可的方式批准集体开发非农建设用地。此方式并不能保证该模式的合法性，不但涉及集体建设用地出租的民事法律关系的效力存有疑问，且一旦有利害关系人就许可开发行为提出行政诉讼，政府行政行为的合法性也难得到支持。
（二）各主体价值实现存在冲突，难以达到利益平衡
集体提供建设用地的目的在于实现其财产权益，壮大集体经济，从而增加集体成员的收益。因此，集体更希望该模式能与市场接轨，实现其利益最大化；而政府则希望借此模式扩大保障性房屋的房源并减少自身压力，因而必然会保证租赁住房性质并对集体与承租人之间的租赁关系进行诸多管制，从而使承租者能够有所保障。
（三）项目投资大、回收期长
村集体的租赁住房建设投资巨大，全靠集体经济组织的资产积累和农民自筹资金进行投资，集体建设用地无法抵押，不能以租赁住房项目向银行申请贷款，难以获得金融支持。同时，相对于商品房，集体租赁住房租金相对较低、投资回收期长，也难以吸引社会资金参与。这些因素导致集体建设用地建租赁住房蕴藏着很大的投资风险。
三、规避集体建设用地建租赁住房潜在风险的对策建议
（一）修改《土地管理法》，实现同地同权
我们应该出台新的法律去赋予人民上更多的权利去实现其集体建设用地使用权。当前，一些地区正在大力实施农村土地制度改革试点，农村集体经营性建设用地入市是其重要内容。在改革大环境下，在符合规划和用途管制的前提下，农村集体建设用地不仅可以用于租赁住房建设，经批准还可以改变土地用途，建设公益性或商业性物业，实现土地出让、转让、担保、抵押等权能，所以修改和完善《土地管理法》相关内容势在必行。
（二）建立合理的收益分配机制
在建立城乡统一建设用地市场的框架下，要重视集体建设用地建租赁住房后土地增值收益合理分配问题。集体租赁住房运营收益分配应兼顾政府、农民集体、企业及个人利益，在保证集体经济组织基本利益得到保障前提下，按照利益共享原则，实行项目投资收益和集体资产收益相结合的分配机制，项目投资收益按项目实际投资比例进行分配。农村集体经济组织应严格按照农村集体资产管理的有关规定，管理集体租赁住房等相关集体资产，完善集体资产收益分配机制。对集体租赁住房的合作协议履行、收益分配等重大事项，集体经济组织应严格履行民主程序，定期公布账目，接受集体经济组织成员的监督。
（三）扩宽资金融资渠道
房地产建设项目所需投资巨大，如果不能在短期内收回成本，集体经济组织将面临很大的资金压力。因此政府应疏通有能力进行房屋开发集体的融资渠道，集体可以尝试吸引投资、联合开发经营的方式并将租金收益权进行分配以缓解资金压力，还可以考虑将集体建设用地使用权进行抵押融资，或将一定年限的房屋使用权或房屋租金收益权作为担保财产。此外，政府在对租金价格进行限定的同时，还应给予一定的财政补贴和政策优惠，以保证集体能够在政府限定的范围内维护其所有者权益。
结语
从以上的分析中可以看出，在集体建设用地建租赁住房的政策实施推进过程中，存在着突破现行法律相关规定、各主体价值实现存在冲突，难以达到利益平衡、项目投资大、回收期长、“以租代售”和“小产权房”合法化等潜在风险，这些也是顺利推进集体建设用地建租赁住房的阻碍。基于上述研究，本文提出了规避集体建设用地建租赁住房的潜在风险的一些可供参考的政策建议，包括修改《土地管理法》，实现同地同权、建立合理的收益分配机制、扩宽资金融资渠道、提高政府监管能力等，期望能对下一步的试点工作的开展提供借鉴。
参考文献
[1]
胡能灿，对“集体土地上建公租房”的调查与思考[J]，资源与人居环境，2011（06）：41-42.
[2]王振伟，李江风，小产权房出路何在？——以集体建设用地租赁房试点为视角[J].中国土地.2012（04）.
[3]高富平，重启集体建设用地市场化改革的意义和制度需求[J]，东方法学，2014（06）：74-85.
[4]刁其怀，试论集体建设用地建保障性租赁房──以四川成都为例[J]，中国房地产，2016（01）：51-55
[5]刘东陆，集体建设用地保障房租赁市场的法律规制研究[J]，经济研究参考，2017（72）：79-82.
作者简介：山西财经大学公共管理学院硕士研究生，社会保障专业，张彤，山西运城人，研究方向：住房制度。
关键词：集体建设用地；租赁住房；潜在风险；对策
一、引言
在现阶段，租赁住房在很多城市面临着供应不足的问题。尤其是，随着城中村整治不断推进，由城中村所供给的、面向城市外来人口的租赁房大量减少。集体建设用地上建造的租赁住房恰好能够替代原有城中村租赁房的空间承载功能，满足外来人口的居住需求，从而缓解租赁住房市场的供需矛盾，抑制租房价格的过快上涨。目前各地开始探索利用集体建设用地建租赁住房试点，详细分析集体建设用地建租赁住房试点所面临的潜在风险，并探究解决之道，十分必要。
二、集体建设用地建租赁住房的潜在风险
（一）突破现行法律相关规定
《土地管理法》第43条对集体建设用地的主体和范围进行了明确限定。根据该条规定，集体建设用地使用权的主體除了集体经济组织成员、乡镇企业及乡（镇）村农民集体以外，任何单位或个人需要使用土地进行建设，必须依法申请使用国有土地。而《土地管理法》第63条又对集体建设用地的流转进行了限制，即规定集体建设用地流转只有在乡镇集体企业破产、兼并等情形下才能进行。现行“集体建设用地建租赁住房”模式中，建设用地的所有者是村农民集体，但所建房屋的用途却是租赁给集体经济组织成员以外的群体，该用途虽然具有一定的公益性，但并不属于本集体内的公共设施或公益事业。这样一种模式，实际上突破了法律规定，以政府行政特别许可的方式批准集体开发非农建设用地。此方式并不能保证该模式的合法性，不但涉及集体建设用地出租的民事法律关系的效力存有疑问，且一旦有利害关系人就许可开发行为提出行政诉讼，政府行政行为的合法性也难得到支持。
（二）各主体价值实现存在冲突，难以达到利益平衡
集体提供建设用地的目的在于实现其财产权益，壮大集体经济，从而增加集体成员的收益。因此，集体更希望该模式能与市场接轨，实现其利益最大化；而政府则希望借此模式扩大保障性房屋的房源并减少自身压力，因而必然会保证租赁住房性质并对集体与承租人之间的租赁关系进行诸多管制，从而使承租者能够有所保障。
（三）项目投资大、回收期长
村集体的租赁住房建设投资巨大，全靠集体经济组织的资产积累和农民自筹资金进行投资，集体建设用地无法抵押，不能以租赁住房项目向银行申请贷款，难以获得金融支持。同时，相对于商品房，集体租赁住房租金相对较低、投资回收期长，也难以吸引社会资金参与。这些因素导致集体建设用地建租赁住房蕴藏着很大的投资风险。
三、规避集体建设用地建租赁住房潜在风险的对策建议
（一）修改《土地管理法》，实现同地同权
我们应该出台新的法律去赋予人民上更多的权利去实现其集体建设用地使用权。当前，一些地区正在大力实施农村土地制度改革试点，农村集体经营性建设用地入市是其重要内容。在改革大环境下，在符合规划和用途管制的前提下，农村集体建设用地不仅可以用于租赁住房建设，经批准还可以改变土地用途，建设公益性或商业性物业，实现土地出让、转让、担保、抵押等权能，所以修改和完善《土地管理法》相关内容势在必行。
（二）建立合理的收益分配机制
在建立城乡统一建设用地市场的框架下，要重视集体建设用地建租赁住房后土地增值收益合理分配问题。集体租赁住房运营收益分配应兼顾政府、农民集体、企业及个人利益，在保证集体经济组织基本利益得到保障前提下，按照利益共享原则，实行项目投资收益和集体资产收益相结合的分配机制，项目投资收益按项目实际投资比例进行分配。农村集体经济组织应严格按照农村集体资产管理的有关规定，管理集体租赁住房等相关集体资产，完善集体资产收益分配机制。对集体租赁住房的合作协议履行、收益分配等重大事项，集体经济组织应严格履行民主程序，定期公布账目，接受集体经济组织成员的监督。
（三）扩宽资金融资渠道
房地产建设项目所需投资巨大，如果不能在短期内收回成本，集体经济组织将面临很大的资金压力。因此政府应疏通有能力进行房屋开发集体的融资渠道，集体可以尝试吸引投资、联合开发经营的方式并将租金收益权进行分配以缓解资金压力，还可以考虑将集体建设用地使用权进行抵押融资，或将一定年限的房屋使用权或房屋租金收益权作为担保财产。此外，政府在对租金价格进行限定的同时，还应给予一定的财政补贴和政策优惠，以保证集体能够在政府限定的范围内维护其所有者权益。
结语
从以上的分析中可以看出，在集体建设用地建租赁住房的政策实施推进过程中，存在着突破现行法律相关规定、各主体价值实现存在冲突，难以达到利益平衡、项目投资大、回收期长、“以租代售”和“小产权房”合法化等潜在风险，这些也是顺利推进集体建设用地建租赁住房的阻碍。基于上述研究，本文提出了规避集体建设用地建租赁住房的潜在风险的一些可供参考的政策建议，包括修改《土地管理法》，实现同地同权、建立合理的收益分配机制、扩宽资金融资渠道、提高政府监管能力等，期望能对下一步的试点工作的开展提供借鉴。
参考文献
[1]
胡能灿，对“集体土地上建公租房”的调查与思考[J]，资源与人居环境，2011（06）：41-42.
[2]王振伟，李江风，小产权房出路何在？——以集体建设用地租赁房试点为视角[J].中国土地.2012（04）.
[3]高富平，重启集体建设用地市场化改革的意义和制度需求[J]，东方法学，2014（06）：74-85.
[4]刁其怀，试论集体建设用地建保障性租赁房──以四川成都为例[J]，中国房地产，2016（01）：51-55
[5]刘东陆，集体建设用地保障房租赁市场的法律规制研究[J]，经济研究参考，2017（72）：79-82.
作者简介：山西财经大学公共管理学院硕士研究生，社会保障专业，张彤，山西运城人，研究方向：住房制度。