论文部分内容阅读
【摘要】本文通过对广东省乡镇财政队伍建设状况分析,提出在新形势下乡镇财政发展不仅要求财政职能、理财手段与之相适应,更需要一支稳定、高素质的理财队伍与之适应。因此,各级政府要以科学发展观为统领,不断完善财政职能,落实强农惠农政策,按照一要调整财权与事权搭配,厘清乡镇财政职责定位;二要理顺机构编制关系,坚持拓宽选人渠道;三要以业务培训为抓手,提高队伍整体素质的作法,加强乡镇财政干部队伍建设。
【关键词】乡镇财政 财政队伍 建设
【中图分类号】C962 【文献标识码】A 【文章编号】1673-8209(2010)08-00-03
1 广东乡镇财政职能、机构及人员基本情况
建国60年来,广东省乡镇财政在体制管理、职能定位职能和机构设置及人员机构等方面都发生了较大变化,演变情况主要分三阶段:
(1)乡镇财政建立时期(1949-1986年)
1950年1月1日广东省人民政府成立之时,全省县以下人民政府就设立了财政管理机构,当时设有财粮员(或称财粮助理)和税务所。1958年全省公社一级普遍建立了财政所、税务所,实行“统收统支”、收大于支上解、支大于收补助的管理体制。到1966年,共有财政所1056个、税务所950个,雇佣助征员和临时征收人员5988人。在这一时期,乡镇财政机构和人员由乡镇政府或人民公社管理,县级财政履行对乡镇财政的业务指导职能,乡镇财政在“统收统支”的财政体制,履行组织收入、安排支出、业务核算三项主要职能,保障乡镇政府运转的责任由县级以上政府负责,乡镇没有财权,相应的事权和责任也相对较小,几乎没有为农村提供公共产品和公共服务的职责。
(2)乡镇财政发展时期(1986-2003年农村税费改革前)
1986年12月,广东省人民政府出台了《关于颁布<广东省乡(镇)财政管理实施办法>的通知》,要求乡镇政府要建立乡一级财政和相应的预、决算制度,并明确收入来源和开支范围。财政部也发布有关规定,对乡镇财政的性质、职责、任务、收支范围以及管理体制等进一步作出规定。乡镇财政建设从此全面铺开,步入发展巩固时期。1987年,全省已有乡镇财政所1542个和财税所409个,乡镇财政人员已达到7451人,其中在编人员4285人、集体临时工3166人。这一时期乡镇财政基本是完整的一级财政,特别是1994年《预算法》的颁布实施,乡镇的财权和支出范围扩大,保障能力增强,乡镇财政管理预算内、外资金,财政管理职能显著增强。主要履行负责乡镇财政的预决算和预算执行管理等工作;负责农村税收政策的执行和农业四税的征收管理;负责乡镇国有资产管理和专项统筹的征收管理;负责乡镇预算外资金和收费票据的监督管理工作;通过安排支出,维持乡镇政府以及各机构的运转,指导村级财务管理;对乡镇区域内财政资金实行统管,承担乡镇政府安排的部分工作任务。乡镇财政机构和人员普遍实行“双重”管理,机构和人员同时受县级财政部门和乡镇政府的领导,机构得到健全,人员得到加强,属一级实体财政。
(3)乡镇财政转型时期(2003年农村税费改革以来)
2003年实行的农村税费改革,规范了农村税费制度,调整了市与县、县与乡的财政体制与分配关系,乡镇财政职责不断转变,管理水平日益提升。
一是由收支管理型向支出管理型转变。农村税费改革后,取消农业税、农业特产税和乡统筹等税费,乡镇财政所组织财政收入任务大大减轻,仅剩组织耕地占用税和契税征收职能。与此同时,随着县乡财政体制的调整,各项惠农政策的落实和转移支付力度的加大,乡镇财政管理的资金、项目和数量急剧增加,几乎项项关系民生,支出管理责任重大。
二是由预算管理型向核算管理型转变。从2002年6月起,全省普遍建立了以乡镇财政所为核心的“财政结算中心”,将原来乡镇预算管理单位变为核算报账单位,2008年将村级财务也纳入核算。在保持资金所有权、管理权、使用权、审批权不变的前提下,实行集中统一管理,初步达到了“管理规范、公开透明、监督有效”的目的,乡镇财政管理水平有了明显提升。
三是由维持保障型向服务发展型转变。乡镇实行分类确立分税制和统收统支加激励的财政体制,从体制上实现由向农民收钱的“征管型”向给农民发钱的“服务型”转变,由抓收入为主的“收入型”向管理财政收支的“收支并重型”转变,由“单纯业务型”向“综合协调研”转变。随着中央一系列强农惠农和改善民生的政策出台,资金不断向农村基层和农民倾斜,增强了乡镇提供公共服务的能力和水平,提高支农惠农资金的效率。
目前,广东省共有21个地级以上市,管辖67个县、54个区,下设镇1139个、乡11个(其中民族乡7个),农业人口3951万人。到2008年底,全省共有1367个财政所(包括部分街道财政所),总人数10043人,平均每个所约7人;财政所人员编制由行政编制、事业编制和其他未明确编制身份工作人员构成。实有人员为公务员2838人(原核定数2926名)、事业编制人员4701人(原核定数5403名,现4701人中参照公务员法管理2852人),聘用制人员、“以工代干”、“集体财务人员”等未明确编制身份的工作人员2504人。从学历上看,高中以下1255人,中专2471人,大专2392人,本科以上3925人,全省财政所人员大专以上学历人员居多。从年龄结构上看,在不同地区之间有所差别,珠三角地区整体以中青年居多,粤北山区及东西两翼普遍人员趋于老化,新生力量补充不足。从财政所的管理体制上看,主要有三类:一是横向管理,即由镇(乡)政府管理;二是纵向管理,即由县级财政部门管理;三是双重管理,人员编制由县级财政部门管理,工资经费等由镇(乡)政府管理。从财政收支看,2008年广东省乡镇财政一般预算收入603亿元,比上年增加83亿元,增长15.96%;鄉镇一般预算支出595亿元,比上年增加83亿元,增长16.21%。据不完全统计,一般预算收入100万元以下的乡镇264个,占乡镇总数的19.30%;一般预算收入100-500万元的乡镇619个,占45.30%;一般预算收入500-1000万元的乡镇214个,占15.65%;一般预算收入1000万元以上的乡镇270个,占19.75%。
2 乡镇财政队伍建设面临的主要问题
改革开放30年以来,广东省农村改革取得了明显成效。随着农村综合改革的不断深入,乡镇财政管理中存在着一些不容忽视的问题。如乡镇财政人员变更频繁,新增人员普遍缺乏相关的专业知识;部分人员法律意识淡薄,挤占挪用专项资金的问题时有发生;部分乡镇财政开支随意性大,缺乏制度制约和监督,损失浪费严重;乡镇一级债务居高不下,严重影响乡镇正常运转等等。上述问题的存在,严重影响各项财政政策的贯彻执行,不利于乡镇经济的健康发展。为此,准确定位乡镇财政职能、优化队伍建设,充分发挥基层财政部门作用,是当前加强乡镇财政干部队伍建设中面临要解决的主要问题。
(1)人才需求与人员结构问题
从专业需求角度看,乡镇财政人员中财经类专业人员仅占不到30%。这部分财经类专业人员不仅普遍存在学历偏低问题,而且大部分是参加工作后半脱产、函授的进修学历,理论基础不扎实,学习内容不系统,对财政政策和管理知识掌握不充分,难以胜任当前不断变化的财政经济新形势。另一方面地处山区、经济条件落后等因素又使乡镇级财政所招收不到高素质的专业人员,造成全省乡镇财政系统高素质人才总量不多、增长缓慢。
【关键词】乡镇财政 财政队伍 建设
【中图分类号】C962 【文献标识码】A 【文章编号】1673-8209(2010)08-00-03
1 广东乡镇财政职能、机构及人员基本情况
建国60年来,广东省乡镇财政在体制管理、职能定位职能和机构设置及人员机构等方面都发生了较大变化,演变情况主要分三阶段:
(1)乡镇财政建立时期(1949-1986年)
1950年1月1日广东省人民政府成立之时,全省县以下人民政府就设立了财政管理机构,当时设有财粮员(或称财粮助理)和税务所。1958年全省公社一级普遍建立了财政所、税务所,实行“统收统支”、收大于支上解、支大于收补助的管理体制。到1966年,共有财政所1056个、税务所950个,雇佣助征员和临时征收人员5988人。在这一时期,乡镇财政机构和人员由乡镇政府或人民公社管理,县级财政履行对乡镇财政的业务指导职能,乡镇财政在“统收统支”的财政体制,履行组织收入、安排支出、业务核算三项主要职能,保障乡镇政府运转的责任由县级以上政府负责,乡镇没有财权,相应的事权和责任也相对较小,几乎没有为农村提供公共产品和公共服务的职责。
(2)乡镇财政发展时期(1986-2003年农村税费改革前)
1986年12月,广东省人民政府出台了《关于颁布<广东省乡(镇)财政管理实施办法>的通知》,要求乡镇政府要建立乡一级财政和相应的预、决算制度,并明确收入来源和开支范围。财政部也发布有关规定,对乡镇财政的性质、职责、任务、收支范围以及管理体制等进一步作出规定。乡镇财政建设从此全面铺开,步入发展巩固时期。1987年,全省已有乡镇财政所1542个和财税所409个,乡镇财政人员已达到7451人,其中在编人员4285人、集体临时工3166人。这一时期乡镇财政基本是完整的一级财政,特别是1994年《预算法》的颁布实施,乡镇的财权和支出范围扩大,保障能力增强,乡镇财政管理预算内、外资金,财政管理职能显著增强。主要履行负责乡镇财政的预决算和预算执行管理等工作;负责农村税收政策的执行和农业四税的征收管理;负责乡镇国有资产管理和专项统筹的征收管理;负责乡镇预算外资金和收费票据的监督管理工作;通过安排支出,维持乡镇政府以及各机构的运转,指导村级财务管理;对乡镇区域内财政资金实行统管,承担乡镇政府安排的部分工作任务。乡镇财政机构和人员普遍实行“双重”管理,机构和人员同时受县级财政部门和乡镇政府的领导,机构得到健全,人员得到加强,属一级实体财政。
(3)乡镇财政转型时期(2003年农村税费改革以来)
2003年实行的农村税费改革,规范了农村税费制度,调整了市与县、县与乡的财政体制与分配关系,乡镇财政职责不断转变,管理水平日益提升。
一是由收支管理型向支出管理型转变。农村税费改革后,取消农业税、农业特产税和乡统筹等税费,乡镇财政所组织财政收入任务大大减轻,仅剩组织耕地占用税和契税征收职能。与此同时,随着县乡财政体制的调整,各项惠农政策的落实和转移支付力度的加大,乡镇财政管理的资金、项目和数量急剧增加,几乎项项关系民生,支出管理责任重大。
二是由预算管理型向核算管理型转变。从2002年6月起,全省普遍建立了以乡镇财政所为核心的“财政结算中心”,将原来乡镇预算管理单位变为核算报账单位,2008年将村级财务也纳入核算。在保持资金所有权、管理权、使用权、审批权不变的前提下,实行集中统一管理,初步达到了“管理规范、公开透明、监督有效”的目的,乡镇财政管理水平有了明显提升。
三是由维持保障型向服务发展型转变。乡镇实行分类确立分税制和统收统支加激励的财政体制,从体制上实现由向农民收钱的“征管型”向给农民发钱的“服务型”转变,由抓收入为主的“收入型”向管理财政收支的“收支并重型”转变,由“单纯业务型”向“综合协调研”转变。随着中央一系列强农惠农和改善民生的政策出台,资金不断向农村基层和农民倾斜,增强了乡镇提供公共服务的能力和水平,提高支农惠农资金的效率。
目前,广东省共有21个地级以上市,管辖67个县、54个区,下设镇1139个、乡11个(其中民族乡7个),农业人口3951万人。到2008年底,全省共有1367个财政所(包括部分街道财政所),总人数10043人,平均每个所约7人;财政所人员编制由行政编制、事业编制和其他未明确编制身份工作人员构成。实有人员为公务员2838人(原核定数2926名)、事业编制人员4701人(原核定数5403名,现4701人中参照公务员法管理2852人),聘用制人员、“以工代干”、“集体财务人员”等未明确编制身份的工作人员2504人。从学历上看,高中以下1255人,中专2471人,大专2392人,本科以上3925人,全省财政所人员大专以上学历人员居多。从年龄结构上看,在不同地区之间有所差别,珠三角地区整体以中青年居多,粤北山区及东西两翼普遍人员趋于老化,新生力量补充不足。从财政所的管理体制上看,主要有三类:一是横向管理,即由镇(乡)政府管理;二是纵向管理,即由县级财政部门管理;三是双重管理,人员编制由县级财政部门管理,工资经费等由镇(乡)政府管理。从财政收支看,2008年广东省乡镇财政一般预算收入603亿元,比上年增加83亿元,增长15.96%;鄉镇一般预算支出595亿元,比上年增加83亿元,增长16.21%。据不完全统计,一般预算收入100万元以下的乡镇264个,占乡镇总数的19.30%;一般预算收入100-500万元的乡镇619个,占45.30%;一般预算收入500-1000万元的乡镇214个,占15.65%;一般预算收入1000万元以上的乡镇270个,占19.75%。
2 乡镇财政队伍建设面临的主要问题
改革开放30年以来,广东省农村改革取得了明显成效。随着农村综合改革的不断深入,乡镇财政管理中存在着一些不容忽视的问题。如乡镇财政人员变更频繁,新增人员普遍缺乏相关的专业知识;部分人员法律意识淡薄,挤占挪用专项资金的问题时有发生;部分乡镇财政开支随意性大,缺乏制度制约和监督,损失浪费严重;乡镇一级债务居高不下,严重影响乡镇正常运转等等。上述问题的存在,严重影响各项财政政策的贯彻执行,不利于乡镇经济的健康发展。为此,准确定位乡镇财政职能、优化队伍建设,充分发挥基层财政部门作用,是当前加强乡镇财政干部队伍建设中面临要解决的主要问题。
(1)人才需求与人员结构问题
从专业需求角度看,乡镇财政人员中财经类专业人员仅占不到30%。这部分财经类专业人员不仅普遍存在学历偏低问题,而且大部分是参加工作后半脱产、函授的进修学历,理论基础不扎实,学习内容不系统,对财政政策和管理知识掌握不充分,难以胜任当前不断变化的财政经济新形势。另一方面地处山区、经济条件落后等因素又使乡镇级财政所招收不到高素质的专业人员,造成全省乡镇财政系统高素质人才总量不多、增长缓慢。